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Reconocimiento del derecho de aplicación de beneficios en la cotización, a trabajadores que hubieran disfrutado de un beneficio similar hace más de cinco años.

Tipo de actuación: Recomendación

Fecha: 26/03/2015

Administración: Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Tesorería General de la Seguridad Social

Respuesta de la Administración: Rechazada

Queja número: 14008452


Texto

Se ha recibido su escrito, con relación a la queja registrada con el número arriba indicado, en el que señala que no se acepta la sugerencia formulada por esta Institución, al no advertirse razones para variar el criterio de esa Tesorería General, sobre denegación a doña (…), de los beneficios en la cotización del apartado 2 de la vigente Disposición adicional trigésima quinta de la Ley General de la Seguridad Social, por haberlos disfrutado en un corto período en el año 2007, pese a ser menor de 30 años en el momento de su segunda solicitud y haber transcurrido el plazo de cinco años señalado en la norma.

Manifiesta que el criterio más razonable para aplicar dichos beneficios, es que se reconozcan la primera vez que se causa alta en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, y no cada vez que se proceda al ingreso en el mismo antes de cumplir la edad de 30 años, una vez transcurridos los treinta meses de incentivos.

Indica igualmente que la Administración debe interpretar las normas en virtud del principio de autotutela, dada la imposibilidad de que éstas prevean toda la casuística en el momento de su aprobación, con el fin de evitar la existencia de lagunas en su aplicación.

Refiere la necesidad de optimizar los limitados recursos públicos, máxime en una situación de crisis económica, lo que a su entender revela la necesidad de favorecer el espíritu emprendedor del mayor número de jóvenes posible. Por ello, concluye que no tendría sentido aplicar un mismo incentivo a una misma persona, aún cuando ésta todavía no hubiera cumplido los 30 años, con el fin de no comprometer el gasto público más allá de lo previsto por el legislador.

Los criterios interpretativos tienen, en efecto, el objeto de clarificar el sentido de la norma y determinar su verdadero alcance, si bien resulta preciso recordar que las normas deben interpretarse según el sentido propio de sus palabras, con relación al contexto y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas.

Resulta por ello necesario determinar el motivo que inspiró la reforma de la Disposición adicional trigésima quinta de la Ley General de la Seguridad Social, y el fin perseguido para la inclusión de una nueva bonificación a jóvenes emprendedores del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, objeto de queja.

Los incentivos de cotización para estos trabajadores se encontraban ya regulados en el apartado 1 de la citada Disposición adicional. En la modificación de este precepto, operada por el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, posteriormente incorporada a la Ley 11/2013, de 26 de junio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y la creación de empleo, se mantiene el apartado 1 en idénticos términos, añadiendo otro supuesto en su párrafo 2, referido a reducciones y bonificaciones para trabajadores por cuenta propia menores de 30 años, que causen alta inicial o que no hubieran estado en situación de alta en los cinco años anteriores, siempre que no empleen trabajadores por cuenta ajena. Por motivo de su cuantía, estas nuevas reducciones y bonificaciones suponen una mejora con respecto a las anteriores.

El hecho de que se incluya en la norma esta concreta situación jurídica, con incentivos más favorables, se justifica en la exposición de motivos de la citada Ley, como medida encaminada a reducir el desempleo juvenil, agravado por la crisis económica, que se reconoce como un problema estructural que limita el crecimiento de la economía española en el largo plazo.

El espíritu y finalidad de la norma, no es otro, por tanto, que fomentar el emprendimiento y el trabajo por cuenta propia de jóvenes con menos de 30 años, incentivar la iniciativa empresarial y favorecer su inserción laboral, en consonancia con la recomendación de la Comisión Europea, en materia de empleo joven.

En atención a esta finalidad, la norma exige de forma expresa el cumplimiento de dos requisitos para estos trabajadores: “que causen alta inicial, o que no hubieran estado de alta en los cinco años inmediatamente anteriores, a contar desde la fecha de efectos del alta, en el Régimen Especial de la Seguridad Social de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos”, con el citado límite de edad.

La nueva redacción de la Disposición adicional trigésima quinta no se refiere en ningún momento a que con anterioridad a esos cinco años se hubiera disfrutado, o no, de incentivos, lo que por otra parte dejaría vacío de contenido este último inciso, ya que, presumiblemente, la práctica totalidad de jóvenes emprendedores se habría acogido a tales beneficios en el momento de su alta inicial, antes de la reforma del precepto.

Lo anteriormente expuesto obliga a aplicar el principio general del derecho público, aceptado y reiterado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, según el cual, donde la ley no distingue no se debe distinguir, máxime si la distinción es contraria a su finalidad. Dado que la vigente Ley General de la Seguridad Social establece de forma clara el límite temporal de cinco años a partir del cual se puede solicitar una nueva bonificación, cualquier otra interpretación resultaría “praeter legem”, al no estar regulada, ni incluida en la intención del legislador.

A juicio de esta Institución, añadir la cláusula del disfrute de bonificación por una sola vez en la vida de estos trabajadores, supondría no solo apartarse del espíritu y la letra de la norma, sino también penalizar a los jóvenes en su intento de tener una segunda oportunidad en el ámbito empresarial, anulando su carácter de emprendedor, en detrimento del posible crecimiento de la economía española, como se pretende.

Tampoco se comparte el argumento de la limitación de los recursos públicos por motivo de la crisis económica, para justificar la denegación de estas bonificaciones en una segunda solicitud. En primer lugar, porque como ya ha quedado indicado, ha sido precisamente la situación de crisis la que ha determinado la adopción de esta nueva medida de incentivo, como instrumento para hacer frente al reto del desempleo juvenil; y en segundo término, porque en la mayoría de quejas recibidas, se aprecia que los interesados disfrutaron de cortos períodos de bonificación, en ocasiones de solo unos meses del plazo máximo de treinta, durante su alta inicial.

Respecto a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Girona que cita en su escrito, se le recuerda que, sin perjuicio del respeto a los pronunciamientos jurisdiccionales, se trata de un único fallo judicial, que no crea jurisprudencia, ni obliga a esa Administración a seguir el criterio recogido en el mismo.

Con fundamento en lo expuesto, y en uso de las facultades conferidas por el artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, esta Institución ha acordado dirigirle la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Reconocer el derecho a la aplicación de los beneficios en la cotización previstos en el párrafo 2 de la vigente Disposición adicional trigésima quinta de la Ley General de la Seguridad Social, a los nuevos trabajadores que no hubieran estado en situación de alta en el Régimen Especial de la Seguridad Social de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos en los cinco años inmediatamente anteriores a su solicitud, a contar desde la fecha de efectos del alta, con independencia de que hubieran disfrutado de algún otro incentivo, siempre que reúnan el resto de requisitos expresamente recogidos en la norma.

Descendiendo al caso concreto de doña (…), debe señalarse que en el curso de otra investigación ante Dirección Provincial de la Tesorería General en Huelva, se tuvo conocimiento de la inicial denegación de incentivos a un ciudadano, por haberlos disfrutado durante dieciocho meses en el año 2007, cuando era menor de 30 años. Posteriormente se reconoció su derecho a beneficios, al amparo de la Disposición adicional 35 bis de la LGSS (añadida por la Ley 14/2013 de apoyo a emprendedores), por ser mayor de 30 años en el momento de su segunda petición de alta. En estos supuestos, se entiende que ambos beneficios son compatibles.

La Sra. (…), tenía … años en el momento de su alta inicial, y … en su segunda petición de alta, cuando le fueron denegados los  beneficios de la Disposición adicional 35 de la Ley General de la Seguridad Social, por haberlos percibido durante cuatro meses en el año 2007. Siguiendo el criterio señalado en el párrafo anterior, se daría la paradoja de que esta ciudadana tendría que esperar a cumplir los 30 años para poder poner de nuevo en marcha un negocio y beneficiarse de los incentivos, menos favorables, previstos en la Disposición adicional 35 bis de esa misma norma.

Esta Institución entiende que la interpretación adoptada por esa Tesorería General no atiende a la finalidad de la ley, resulta gravosa para los emprendedores y perjudica el fomento al emprendimiento, por lo que en caso de que se acepte la anterior recomendación y en base a los argumentos expuestos, se reitera la siguiente:

SUGERENCIA

Reconocer a doña (…) los citados beneficios en la cotización, con motivo de su nueva alta solicitada en mayo del 2013, por cumplir el requisito de edad, y haber transcurrido más de cinco años desde su alta inicial.

Se agradece su preceptiva respuesta, a la mayor brevedad posible, en el sentido de si acepta o no la recomendación y reiteración de sugerencia formulada, así como, en caso negativo, las razones que se opongan para su aceptación.

Le saluda muy atentamente,

Soledad Becerril

Defensora del Pueblo


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