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Se ha recibido el informe elaborado por la Dirección General de Carreteras, dependiente de esa secretaría de Estado, referido a la queja arriba indicada.

En dicho informe se rechaza la posibilidad de adoptar medidas correctoras del ruido procedente de la carretera CS-22, tal y como viene pidiendo el reclamante desde hace años para proteger su vivienda (parcela … del polígono … de Castellón de la Plana).  

En síntesis, esa Administración sostiene que la vivienda del reclamante es contraria al planeamiento urbanístico; que se trata de una vivienda aislada y que el reclamante no formuló alegaciones cuando se tramitó el mapa estratégico de ruido. Además, indica que los mapas estratégicos de ruido no ofrecen soluciones individuales para particulares sino para el conjunto de la sociedad y se discute el informe acústico presentado por el interesado y que ha encargado a una entidad acreditada.

Ello suscita una serie de consideraciones por parte de esta institución que se exponen a continuación.

Consideraciones

1. Todas las quejas que esta institución tramita actualmente con esa secretaría de Estado en relación con la corrección del ruido procedente de infraestructuras viarias de competencia estatal deben ponerse en conexión con otra investigación reciente también referida a esta cuestión (…).

En dicha investigación se ha constatado el grave retraso que se acumula en la aprobación y ejecución, por parte de esa Administración, de los instrumentos previstos en la Ley 37/2003, del Ruido, para evaluar y corregir el ruido en las infraestructuras viarias de competencia estatal. Por esta razón, el Defensor ha formulado dos Sugerencias a esa secretaría de Estado para que agilice la aprobación de los mapas de ruido y los planes de acción y, entre tanto, difunda información actualizada sobre los niveles de contaminación existente y las medidas ya ejecutadas.

Esta llamada de atención es necesaria pues, en el caso que aquí se analiza, como en tantos otros, la información acústica que la Administración maneja para decidir si es necesario instalar o no pantallas acústicas que protejan reclamante del ruido es la obtenida durante la elaboración del Mapa Estratégico de Ruido 2ª fase (MER2), aprobado en 2014, es decir, una información no actualizada.

No obstante, dicha información va a adoptarse como referencia pues es la única que parece disponible y además esa Administración no niega el incumplimiento de los objetivos de calidad acústica en la actualidad. Así, reconoce, cuando cuestiona el informe acústico que aporta el reclamante, que considera apropiado hacer unas observaciones “sin que se discutan por parte de esta Dirección General los elevados niveles acústicos soportados en la ubicación de la vivienda del reclamante”.

 Además, resulta revelador que, por un lado, al menos desde 2014 esa Administración de carreteras tenga constancia de que se incumplen los objetivos de calidad acústica en el lugar donde se ubica la vivienda y la considere una zona de conflicto; y, por otro, decida que no es preciso incluirla en ningún plan de acción ni adoptar ninguna otra medida para corregir el ruido. Las razones aducidas por esa Administración para justificar esta decisión se analizan a continuación.

2. El primero de los argumentos es que la vivienda es contraria al planeamiento urbanístico y se encuentra fuera de ordenación. Esa Administración especifica, además, que la vivienda se construyó en 1988 y que es anterior a la puesta en servicio de la carretera y a la Ley del Ruido.

Esta institución reprueba la construcción de viviendas que vulneren lo dispuesto en el planeamiento urbanístico y que las administraciones públicas toleren la pervivencia de situaciones irregulares que beneficien a quienes infringieron las normas. Todos los años se dirigen numerosas Sugerencias a las administraciones públicas locales para que ejerzan sus potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística cuando se detectan estos casos.

Dicho esto, debe tenerse en cuenta que cuando una vivienda se encuentra fuera de ordenación, como en el presente caso, ello es consecuencia de la inactividad por parte de la Administración local de sus potestades para restablecer la legalidad.

Tal y como se señala en la monografía sobre Contaminación Acústica, esta institución admite que algunas edificaciones donde habitan determinados reclamantes pueden haberse ejecutado contra las limitaciones urbanísticas aplicables, pero la acción de los entes públicos para restaurar la legalidad es también siempre limitada; y de no ejercerse puntualmente la edificación queda, no solo fuera de ordenación y no legalizada, sino también “patrimonializada” en muchos casos y prácticamente siempre en cuanto a los derechos a disfrutar de una vivienda digna en un ambiente adecuado garantizados por los artículos 43, 45 y 47 de la Constitución.  

No debe olvidarse que quien contamina, paga, por lo que el titular de una carretera contaminante ha de hacer frente al coste que le corresponde por evitar la contaminación; contaminación que sufre no el titular de la carretera sino el vecindario del vial; y coste anticontaminación que no pagan en realidad los órganos de carreteras sino los ciudadanos contribuyentes con sus impuestos. Solo si la Administración muestra concluyentemente que ha hecho todo lo posible por evitar la contaminación y que ésta se produce a pesar de todos sus esfuerzos y correctas previsiones, solo entonces no se le puede imputar responsabilidad y, aun así, siempre habría espacio para una acción administrativa prestacional, pues nuestro Estado es social.

No puede hacerse recaer en los ciudadanos la carga de conseguir trabajosamente que las administraciones públicas coordinen sus pareceres y actuaciones. Han de ser éstas de oficio quienes asuman la solución a los problemas planteados por los ciudadanos.

En síntesis, si la Administración local no ejerce sus potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística en los plazos establecidos por el ordenamiento jurídico y una determinada vivienda irregular queda fuera de ordenación, no puede obligarse a quien reside en ella a soportar niveles de ruido superiores a los establecidos en la normativa. El responsable de la infraestructura ruidosa (los titulares de los emisores acústicos, dice el 12.5 de la Ley del Ruido) está obligado a respetar los valores límite y, por tanto, debe sufragar las medidas para corregir el ruido de acuerdo con lo establecido en el artículo 22 y conexos de la misma ley.

Si la Administración titular de la infraestructura dispone de información que revela el incumplimiento de los valores límite de ruido, como en este caso, debe incluir la vivienda del reclamante en el plan de acción correspondiente y sufragar las medidas correctoras del ruido, bien llegando a un acuerdo con el ayuntamiento, bien repitiendo contra él para exigirle el importe de las medidas por no haber ejercicio sus potestades de restablecimiento de la legalidad en su momento.

3. El segundo de los argumentos aducidos por la Administración es que la vivienda del reclamante se encuentra aislada y forma parte de una población dispersa. A ello cabe oponer, en primer lugar, que los efectos del ruido en la vida de los ciudadanos (alteraciones del sueño, imposibilidad de disfrutar normalmente de la vivienda, perjuicios para la salud etcétera) no varían por el hecho de que una vivienda esté aislada o forme parte de una aglomeración. Por tanto, no cabe dar un tratamiento distinto, que la Ley del Ruido, que traspone la Directiva 2002/49/CE, no habilita. No cabe una diferencia de trato entre ciudadanos que sufren las consecuencias del incumplimiento de los valores límite por el funcionamiento de la infraestructura.

En segundo lugar, como acaba de señalarse, la legislación -y también los tribunales de justicia- anudan la responsabilidad de adoptar y sufragar medidas correctoras del ruido al incumplimiento de los valores límite establecidos en la normativa.

Conforme al artículo 8.1 de la Directiva 2002/49/CE, las medidas concretas de los planes de acción quedan a discreción de las autoridades competentes, pero deberán afrontar en particular, las prioridades que puedan determinarse como consecuencia de la superación de determinados valores límite o según otros criterios elegidos por los Estados miembros y deberán aplicarse, en particular, a las zonas más importantes establecidas de acuerdo con los mapas estratégicos de ruido.

Por otro lado, en su artículo 2.1, la citada directiva dice que se aplica al ruido ambiental al que estén expuestos los seres humanos, en particular, en zonas urbanizadas o sensibles, en parques públicos u otras zonas tranquilas de una aglomeración, en zonas tranquilas en campo abierto y en otros edificios y lugares vulnerables al ruido.

De lo anterior esta institución interpreta que se deben priorizar determinadas zonas, pero no por ello quedar excluidas otras donde se produzca contaminación acústica, pues siempre el titular de un emisor acústico, aquí la carretera, deberá asegurarse de que se respetan los valores límite.

De esta manera, el criterio de tener en cuenta la población expuesta al ruido, o los niveles más altos de ruido u otro que la Administración decida, puede servir para determinar las prioridades y programar las actuaciones para corregir la contaminación, pero en ningún caso puede servir para obligar a determinados ciudadanos a soportar valores de ruido superiores a los legalmente permitidos mediante su exclusión de los planes de acción o de cualquier otra medida correctora por el mero hecho de no vivir en una aglomeración urbana. 

En tercer lugar, debe recordarse una cuestión que se trató con más detalle en la queja (…) pero que viene a colación: la Directiva exige a todos los grandes ejes viarios (entre los que se incluyen las infraestructuras viarias de competencia estatal) la obligación de disponer de un plan de acción para corregir el ruido, es decir, para asegurar que el funcionamiento de la infraestructura no genera niveles de ruido superiores a los límites establecidos. También establece un calendario para que, en primer lugar, se aborden los mapas y planes de los grandes ejes viarios de mayor intensidad de tráfico y posteriormente los de menor, pero, en todo caso, a más tardar, el 18 de julio de 2013, todos los grandes ejes viarios debían disponer de mapa estratégico de ruido y plan de acción.

Esta previsión es independiente de la exigencia de la Directiva de que determinadas aglomeraciones dispongan también de mapas y planes de acción, en los mismos plazos.

De lo anterior tampoco cabe deducir que sea posible excluir de un plan de acción pequeños núcleos o viviendas aisladas próximos a una infraestructura donde se superen los valores límite y la Administración tenga conocimiento de ello, por el hecho de que no cumpla con los criterios de población establecidas para las aglomeraciones urbanas. 

Para concluir este punto, debe recordarse que, al contrario de lo que ocurre con otras infraestructuras que aprueban sus mapas de ruido, servidumbres y planes de acción mediante real decreto (por ejemplo, los aeropuertos de competencia estatal), en el caso de las infraestructuras viarias no ocurre así, sin que resulte evidente la razón. Por ello, resulta de dudosa aplicación el criterio establecido en el plan de acción correspondiente al MER2 (aprobado por la Dirección General de Carreteras provisionalmente, y no definitiva y formalmente) de que se adoptarán medidas correctoras del ruido cuando existan más de 50 personas expuestas a niveles superiores a los objetivos de calidad acústica y existan en esa zona edificaciones sensibles, es decir, colegios expuestos a niveles superiores a los 60 dB para el periodo diurno u hospitales expuestos a más de 50 dB para el periodo nocturno.

Como se ha señalado, este criterio puede servir para fijar prioridades, pero no para excluir supuestos en los que sin cumplirse aquel, se superen los valores límite.

4. Señala también la Dirección General de Carreteras en su informe que los mapas estratégicos de ruido no contemplan soluciones individuales sino que “evalúan el ruido dentro de un marco estratégico y global en el que no hay contempladas soluciones al problema de ruido a particulares, sino más bien se fundamenta en dar soluciones al conjunto de la sociedad, siguiendo principios de eficiencia presupuestaria y de objetividad e igualdad de oportunidades, donde cada particular afectado se beneficiará de las soluciones estratégicas”.

Sin negar ese enfoque estratégico que la Ley del Ruido otorga a los mapas de ruido, la experiencia adquirida por esta institución con la tramitación de las quejas por la contaminación acústica procedente de las infraestructuras estatales es que si, en virtud del mapa de ruido, una vivienda no está afectada por un incumplimiento de los valores límite, esa Administración negará estar obligada a corregirlo y no adoptará medida alguna. E incluso aunque el mapa de ruido revele la superación de los valores límite, como ocurre en este caso, desestimará determinadas solicitudes por no ajustarse e los criterios contenidos en el plan de acción.

El carácter estratégico de un mapa de ruido significa que es apto para priorizar y programar las actuaciones para corregirlo al reflejar la situación acústica en el entorno de la carretera y la población expuesta pero, a juicio de esta institución, no puede negarse que tienen repercusión directa sobre situaciones individuales concretas.

5. Que no se formularan alegaciones por el reclamante durante el trámite de información pública del MER2 y su plan de acción (provisional) no es argumento válido para desestimar una solicitud de un ciudadano que pide a la Administración titular de la infraestructura que actúe, si esa Administración tiene constancia del incumplimiento de los valores límite.

6. La Administración de carreteras discute el informe acústico presentado por el reclamante y explica las razones por las que no es representativo del ruido procedente de la carretera. Así, sostiene que no se colocó el sonómetro de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa y solo se midió el ruido durante un día, cuando el cumplimiento de los valores límite se refiere a todo un año.

A juicio de esta institución los defectos del informe acústico no son relevantes si tenemos en cuenta que la propia Administración admite que se está soportando un nivel elevado de ruido, y según la información de la que dispone se incumplen los valores límite.

7. Actualmente, esa Administración de carreteras está tramitando los nuevos mapas estratégicos de ruido y los planes de acción asociados de la 3ª y 4ª fase. En ellos deberán incluirse todas aquellas viviendas en las que se constante la superación de los objetivos de calidad acústica aplicables. Ello con el objetivo de, como mínimo, cumplir los límites de inmisión establecidos para las edificaciones de la zona, sin perjuicio de a qué Administración corresponda su ejecución y financiación.

A la vista de los argumentos expuestos por esa Administración en relación con el MER2 y su plan de acción provisional, esta institución no tiene la certeza de que ahora vaya a incluir la vivienda en los planes de acción que se aprueben aunque constate que se siguen incumpliendo los valores límite de ruido. 

8. Por último, el reclamante se quejaba de la falta de respuesta al escrito que dirigió a esa Administración solicitando el informe sobre su situación acústica. La actuación del Defensor del Pueblo no exonera a la Administración de cumplir con su deber de resolver dicha solicitud.

Decisión

De acuerdo con los fundamentos expuestos, de conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a la Secretaría de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana las siguientes:

SUGERENCIAS

1. Que si de los datos actualizados que se obtengan en la elaboración del mapa estratégico de ruido se constata el incumplimiento de los valores límite, se incluya la vivienda del reclamante en el plan de acción asociado, con el fin de que se adopten, conforme al orden de prioridad que se establezca, las medidas correctoras precisas.

2. Que conteste el escrito del reclamante en el que le solicita la adopción de medidas correctoras y le remite el informe acústico que ha encargado a una entidad acreditada.

Asimismo, es preciso que remita el informe que la Dirección General de Carreteras ha elaborado y remitido a la Administración competente durante el procedimiento para la formulación de la Declaración de Impacto Ambiental del Plan General Estructural al que alude en su escrito (y que afecta a la vivienda del reclamante), cuya versión provisional se aprobó por el Pleno del Ayuntamiento de 28 de junio de 2021 y está pendiente de aprobación definitiva por la Comisión Territorial de Urbanismo.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la citada ley orgánica que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Sugerencias, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo