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Se ha recibido su escrito, en el que informa de que el 28/06/2007 fue aprobado el estudio informativo “EI-2-A-16 carretera N-332 de Cartagena a Valencia, puntos kilométricos 147 a 164. Variante Altea. Provincia de Alicante.” También señala que el proyecto de trazado y construcción se encuentra en fase de redacción desde el 05/09/2007, y que aún no ha sido aprobado.

Entiende el Ministerio que al no haber declaración de utilidad pública e interés social, ni declaración de necesidad de ocupación, no hay perjuicio para los titulares de las fincas comprendidas dentro del perímetro a considerar en ese estudio.

En cuanto a los planes del Ministerio, traslada que hasta que finalice el plazo de la concesión de la AP-7, el 31/12/2019, no podrá adoptarse una decisión sobre si se continúa con el estudio de la variante de Altea.

Consideraciones

1. Esta institución no comparte la apreciación de la Dirección General de Carreteras cuando indica que las limitaciones que el interesado dice sufrir sobre su propiedad son las derivadas de la aplicación de la Ley 37/2015, de 30 de septiembre, de carreteras, especialmente en el artículo 16, “ordenación del territorio y ordenación urbanística”, y en artículos 28 y siguientes “uso y defensa de las carreteras. Sección 1ª. Limitaciones de la propiedad”.

A esto último debe argumentarse, por un lado, que ni el interesado en sus escritos ni el Defensor del Pueblo usan la expresión ‘limitación’, sino que se refieren a afectación, carga o perjuicio; por otro lado, se debe recordar que el artículo 28, apartado 3 de la citada Ley señala que “la prohibición y la necesidad de autorización a que se refiere el apartado anterior operará tanto respecto de las carreteras construidas como de las proyectadas o en construcción una vez aprobado definitivamente el estudio informativo correspondiente o, en su defecto, el anteproyecto o proyecto, cualquiera que sea el plazo previsible de la actuación contemplada en el estudio”. El apartado anterior dispone: “En estas zonas no podrán realizarse obras o instalaciones ni se permitirán más usos o servicios que aquéllos que sean compatibles con la seguridad viaria y con las previsiones y la adecuada explotación de la carretera. La realización de cualquier actividad que pueda afectar al régimen de las zonas de protección requiere autorización del Ministerio de Fomento, sin perjuicio de otras competencias concurrentes”.

El artículo 16 fija el plazo de un año a contar desde la publicación del anuncio de la información al público, o un año y seis meses en los casos excepcionales en que así se determine de manera motivada por el Ministerio de Fomento, como plazo para la tramitación del correspondiente proyecto, durante el que no se podrán otorgar nuevas clasificaciones y calificaciones a los suelos afectados por los trazados y actuaciones de carreteras objeto del correspondiente estudio informativo, ni autorizaciones y licencias urbanísticas nuevas.

Por lo tanto, a juicio de esta institución, una vez aprobado el estudio informativo, la disponibilidad de la propiedad de las fincas incluidas en él ya no es ‘ilimitada’, sino que aparece con la limitación legal citada.

2. La potestad de la Administración para la realización de las obras públicas abarca muy distintos aspectos, como son los referidos a su planificación, proyección, construcción, financiación, conservación, uso y explotación. Además, las obras públicas tienen una clara relevancia en su función de infraestructuras del transporte y de las comunicaciones, una importancia fundamental para el desarrollo económico y social de cualquier país. Desde un punto de vista jurídico, y junto a todos los aspectos antes citados, las obras públicas tienen también una importancia capital en la ordenación del territorio y urbanismo, esto es la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico, pero ello no ampara a la administración para realizar un estudio informativo y durante los 12 años siguientes no realizar ningún trámite, dejando latente una afectación sobre la propiedad privada sin causa que lo justifique. La Administración tiene la obligación de dar a los procedimientos el impulso necesario para su tramitación hasta su conclusión. De lo contrario podría incurrir, cuando utiliza la potestad de planificar y no ejecuta los proyectos de carreteras, en desviación de poder, que puede consistir tanto en un hacer activo como en la deliberada pasividad cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva.

El control de la discrecionalidad se verifica a partir de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, mediante el control de los elementos reglados del acto discrecional. Entre ellos se encuentra el fin, de importancia capital, de manera que si la Administración ejercita su potestad para un fin distinto del predeterminado por el ordenamiento jurídico incurrirá en arbitrariedad y en desviación de poder.

El control del fin, y por tanto de la desviación de poder, ya se tiene en cuenta en el artículo 106 de la Constitución. El artículo 48.1 de la Ley 39/2015 determina que “son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”, y el artículo 112.1 establece que “contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de la Ley”. Por su parte, el artículo 70.2 párrafo 2º de la Ley 29/1998 dispone que “se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico”.

En el presente caso la finalidad del estudio informativo consiste en tener los elementos para la toma de la decisión que lleve a la redacción del proyecto de trazado y posterior construcción de la obra. Dado el transcurso del tiempo sin que esto haya tenido lugar se puede entender que la finalidad perseguida no se ha cumplido, y el mantenimiento del estudio informativo carece ya de finalidad.

Decisión

Procede por tanto dirigir a esa Secretaría de Estado, conforme al artículo 30 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, la siguiente:

ADVERTENCIA

Puede ser constitutivo de desviación de poder que la Administración, una vez realizado un estudio informativo, no realice trámite alguno en los 12 años siguientes de impulso de la obra pública de interés general, dejando latente una afectación sobre la propiedad privada sin causa que lo justifique.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, se informa al interesado del resultado de las actuaciones practicadas, así como de la comunicación recibida, dando por FINALIZADAS las mismas.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)