Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido el informe de la Dirección General de Agricultura, Ganadería y Alimentación de esa consejería, referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones:

1. La Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas regula en su artículo 62 la incoación de oficio del procedimiento sancionador precedida por una denuncia presentada por un particular. Asimismo, el artículo 62.5 de la citada Ley dice que “la presentación de una denuncia no confiere, por si sola, la condición de interesado en el procedimiento”; y entiende por denuncia “el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo”.

Este precepto recoge, expresamente, la figura del denunciante simple (aquel que solo pone en conocimiento de esa Administración una conducta potencialmente irregular) e, implícitamente, la del denunciante cualificado, es decir, aquel que, además, tiene la condición de interesado, por encontrase en alguna de las situaciones definidas en el artículo 4 de la Ley 39/2015. Según este artículo, son interesados quienes promueven el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos; los que tienen derechos que puedan resultar afectados por la resolución y aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, como es el caso de la asociación reclamante, puedan resultar afectados por la resolución.

2. La dirección general incluye en su informe numerosas sentencias del Tribunal Supremo y de otras instancias judiciales para negar la condición de interesada a la reclamante. Sin embargo, no cita la Sentencia 34/1994 del Tribunal Constitucional, cuyo Fundamento Jurídico 3 reconoce la condición de interesada de una asociación animalista en un procedimiento administrativo sancionador, al amparo del artículo 24.1 de la Constitución, según el cual todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 34/1994 vino a ampliar el concepto de legitimación, partiendo del concepto de interés legítimo, más amplio que el de interés directo (STC 60/1982, de 11 de octubre). Se define como aquel que “equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar esta”. El reconocimiento que se hace en la sentencia del carácter personal y legítimo del interés colectivo en el ejercicio correcto de las potestades administrativas supera la jurisprudencia tradicional, que reconocía legitimidad impugnatoria únicamente cuando concurrían intereses colectivos de carácter profesional, para admitir como legítimos los intereses colectivos propiamente sociales, desvinculados de los correspondientes intereses individuales de los miembros de la asociación.

El citado fundamento 3, dice así:  

“Resulta evidente que una asociación con fines de defensa de la naturaleza y del mundo animal tiene un interés legítimo y personal en velar por el correcto ejercicio de la potestad administrativa, en este caso respecto de la revocación de la sanción impuesta a un cazador que había abatido una avutarda”.

Esta interpretación amplia del concepto de legitimación presupone que la resolución administrativa puede repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega esa legitimación, sin que baste una mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento.

En definitiva, la vinculación entre el fin asociativo y la resolución sancionadora permite afirmar que la esfera jurídica del denunciante se ve afectada por aquella o que este obtiene una ventaja con la resolución, que le legitima para participar en procedimiento, cualificándolo como interesado.

3. Lo expuesto hasta ahora permite avanzar ya que el criterio expresado por la dirección general en el caso analizado supone una aplicación restrictiva de la legitimación en el procedimiento sancionador pues, aunque expone la diferencia entre la figura del denunciante simple y del denunciante cualificado, el cual tiene además un interés legítimo en la resolución, no la aplica.

La asociación compareciente es titular de intereses legítimos colectivos, que no son otros que los de defender a los animales y procurar su bienestar, según recogen sus estatutos, los cuales resultan afectados por la resolución. Es innegable que la asociación tiene un interés real en el conocimiento de la resolución recaída en el procedimiento iniciado (de oficio, pero a raíz de su denuncia). No persigue con ello un simple interés por la legalidad, sino un interés cualificado por la naturaleza de la función protectora del bienestar de los animales que asume estatutariamente y que, entre otras actuaciones, materializa mediante la denuncia de las conductas presuntamente infractoras de la normativa sobre bienestar animal. Existe por tanto vinculación entre los fines estatutarios y el resultado del procedimiento.

Es patente que la asociación tiene un interés legítimo en la resolución para conocer el alcance de su actividad delatora, permitiéndole valorar sus actuaciones en el cumplimiento de sus finalidades estatutarias y la medida en que el ejercicio de la potestad sancionadora por las administraciones públicas -un potestad reglada- resulta no solo legal sino eficaz para reprender conductas ilícitas y disuadir de nuevos comportamientos ilegales contra los animales, posibilitando medidas preventivas para acciones posteriores de igual signo. En ello reside la utilidad jurídica que supone para la asociación participar.

4. Caben dos precisiones más sobre la condición de interesado. La primera, que la condición de interesado no se “otorga” por la Administración cuando lo considera procedente, como dice la dirección general. Dicha condición es una vinculación entre el una persona y el objeto del procedimiento, que la Administración “reconoce” de acuerdo con la Constitución y las leyes.

La segunda, que el precepto que habilita a la Administración para reconocer la condición de interesado a aquellas personas que estén declaradas como entidades colaboradoras (artículo 22.2 bis de la Ley 4/2016, de Protección de los Animales e Compañía de la Comunidad de Madrid), no excluye la condición de interesado de otras que no lo sean, si cumplen lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 39/2015.

5. Dicho lo anterior, incluso en el caso de que la asociación reclamante no tuviera condición de interesada, en la denuncia que presentó pedía ser informada de los resultados del procedimiento sancionador. Si, como ocurre en este caso, la información pedida tiene carácter ambiental, esa Administración debería habérsela suministrado, de acuerdo con la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justica en materia de medio ambiente. Y ello por las siguientes razones:

– La información que afecta a los animales es información sobre los recursos naturales previstos en el artículo 45 de la Constitución y sobre la diversidad biológica y sus componentes, a la que alude el artículo 2.3 de la Ley (es decir, a la variabilidad de los organismos vivos, que incluye la diversidad entre las especies y dentro de cada especie, tal y como aparece definida en la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad).

Obviamente, según esta definición, forman parte de la diversidad biológica todas las especies de animales estén o no protegidas. Por el hecho de que una especie de fauna no esté “catalogada” o se destine a experimentación no deja de ser un organismo vivo, ni expresión de la diversidad biológica que las normas protegen y sobre la que establecen un deber de informar. Además, una resolución sancionadora es una medida administrativa que afecta a la protección de los animales (letras a y c del artículo 2.3 la Ley 27/2006).

– La información ambiental debe suministrarse a quien la pida sin necesidad de acreditar un interés legítimo (artículo 10).

– La Administración solo puede denegar el acceso a la información si concurre alguna de las causas previstas en el artículo 13. Y debe hacerlo mediante resolución motivada que debe notificarse al solicitante (artículos 10 y 13.6 de la Ley 27/2006). Aunque no están expresamente previstos en la ley como causa para denegar el acceso a la información, en los procedimientos sancionadores, las administraciones públicas suelen invocar la causa establecida en el artículo 13.2 c) para no suministrar la información. Este precepto se refiere al caso de que la información solicitada pueda afectar negativamente la capacidad para realizar una investigación de índole penal o disciplinaria.

En el caso analizado, la dirección general no ha dictado resolución para denegar a la asociación reclamante una copia de la resolución sancionadora. Además, una vez concluido el procedimiento, la comunicación de la resolución a la asociación no puede ampararse en dicho precepto -el 13.2 c)- pues, concluido procedimiento, el suministro de la información ya no puede afectar negativamente a la investigación.

En los dos escuetos escritos que la dirección general ha remitido a la asociación, no solo no le da traslado del texto de la resolución, sino que tampoco le informa del resultado del procedimiento, es decir, no le dice si ha impuesto una sanción y, en su caso, de qué naturaleza o cuantía. Con ello la Administración no solo le niega los derechos como interesado de la asociación reclamante sino también como persona que tiene derecho a acceder a la información ambiental sin necesidad de acreditar un interés específico.

En definitiva, aunque la falta de reconocimiento de la condición de interesado a la asociación reclamante ha supuesto excluirla, en la práctica, de su derecho a participar en el procedimiento, esa falta de reconocimiento no puede justificar la negativa de la Administración a suministrarle una copia de la resolución.

6. La consejería no ha remitido copia de la resolución sancionadora al Defensor del Pueblo, tal y como esta institución le pidió, con lo cual ha incumplido con su deber de auxiliar a esta institución, en los términos expresados en el artículo 18 de la Ley Orgánica 3/1981.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa consejería la siguiente:

SUGERENCIA

Que suministre a la asociación reclamante una copia de la resolución sancionadora del procedimiento iniciado de oficio a raíz de su denuncia, por tener la condición de interesado y por cumplir los requisitos de la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justica en materia de medio ambiente.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Resolución formulada, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo