Acceso a la documentación y publicaciones

Ha comparecido la Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía, solicitando nuestra intervención.

Consideraciones

1. La asociación compareciente expone que a raíz de la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que prevé la limitación de la libertad de circulación de las personas, se pueden sancionar a los ciudadanos por la vía administrativa o penal que no estén amparadas en la realización de las actividades enumeradas en el artículo 7 de la citada norma.

2. Ahora bien, dicho precepto pude dar lugar a inseguridad jurídica respecto a la ciudadanía dado que las causas de autorización otorgan al agente de la autoridad la potestad de decidir si una persona está saliendo legítimamente o no de casa y, por tanto, si puede o no sancionarla. Prueba de ello es la redacción de las letras “g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad” y de la letra “h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza”.

3. Esta institución ha tenido conocimiento de la existencia de la “Guía Práctica sobre las situaciones del estado de alarma” de la Guardia Civil, documento en el que se contienen “CUESTIONES OPERATIVAS SOBRE MEDIDAS RESTRICTIVAS R.D. 463/2020 POR EL QUE SE DECLARA EL ESTADO DE ALARMA”, en el que se detallan una serie de actividades cotidianas que se realizan habitualmente por los ciudadanos, concretando si la actividad está permitida o prohibida y las restricciones existentes en torno a la misma. Este documento, de evidente utilidad, sin embargo, no está difundido entre los ciudadanos, quienes desconocen en la gran mayoría de las ocasiones qué actividad pueden realizar y si están amparados por la norma o no.

4. De hecho, algunos ciudadanos remiten a esta institución en sus quejas sus dudas sobre la legalidad de su actuación, manifestando que desean consultar a las autoridades sobre si están actuando conforme al decreto del estado de alarma, pero que las vías de atención al ciudadano, quejas y sugerencias de las páginas oficiales de los Ministerios y Fuerzas de Seguridad, están saturadas: “Debido al gran número de consultas recibidas, el tiempo de respuesta es superior al habitual”.

5. De esta manera, la falta de información administrativa impide a la ciudadanía conocer por adelantado las restricciones que están impuestas a su derecho fundamental a circular libremente. Ese desconocimiento debería tomarse en consideración a la hora de la tramitación de los correspondientes expedientes sancionadores en materia de seguridad ciudadana por los incumplimientos derivados del estado de alarma, tal y como previene el artículo 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuando prevé que en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, debiendo tenerse en cuenta para la graduación de la sanción, entre  otros criterios, el “grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad”.

6. De conformidad con la Orden INT/226/2020, de 15 de marzo, por la que se establecen criterios de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, las medidas contenidas en la misma “se aplicarán de acuerdo con los principios de proporcionalidad y necesidad, dirigidos a proteger la salud y seguridad de los ciudadanos y contener la progresión de la enfermedad”. Pero sin embargo, esta orden no señala qué infracciones (o delitos, en su caso) puedan ser aplicables a los supuestos materiales de desobediencia del artículo 7, ni los gradúa en función de su gravedad.

7. Por tanto, resulta necesario que la situación actual de estado de alarma decretada ante la emergencia sanitaria originada por el COVID-19 se gestione garantizando que los derechos fundamentales de la ciudadanía no quedan afectados por el Real Decreto 463/2020.

8. Para ello, y para garantizar asimismo que los miembros de las Fuerzas de Seguridad actúen de acuerdo a los principios básicos de actuación en sus relaciones con la comunidad, tal y como prevé la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cuando dispone que deben “Impedir, en el ejercicio de su actuación profesional, cualquier práctica abusiva, arbitraria o discriminatoria que entrañe violencia física o moral”, sería procedente que por ese Departamento se elaborasen, tanto unas instrucciones internas dirigidas respectivamente a la Dirección General de la Policía y a la Dirección General de la Guardia Civil en las que se clarifiquen los supuestos en los que no se puede sancionar determinadas actividades ciudadanas que sí están amparadas por las excepciones del artículo 7 del Real Decreto 463/2020, así como que de ellas se diera publicidad, mediante los canales oficiales de comunicación de los organismos competentes, a través de sus respectivas sedes electrónicas, para que los ciudadanos conocieran los límites y restricciones existentes en los derechos fundamentales que han quedado afectados por el estado de alarma, garantizando, como establece el artículo 38 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la responsabilidad del titular respecto de la “integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios”.

9. En lo que afecta al número de sanciones y detenciones efectuadas desde la activación del estado de alarma tras la aprobación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, según los datos hechos públicos por el Ministerio del Interior el 4 de abril de 2020, desde la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020, en todo el territorio nacional, 2.845 personas han sido detenidas por desobediencia o resistencia grave a la autoridad y 330.135 habrían sido sancionadas por incumplir las restricciones impuestas.

10. Con estas importantes cifras, cobran sentido las anteriores consideraciones realizadas sobre la necesidad de valorar los criterios de proporcionalidad, intencionalidad y daño causado a la hora de decidir sobre un eventual archivo de los expedientes sancionadores incoados o respecto de la imposición de las sanciones que inevitablemente correspondan. A este respecto, interesa que ese Departamento informe sobre los siguientes extremos correspondientes a los quince primeros días del estado de alarma (del 15 al 29 de marzo, ambos inclusive):

a. Expedientes sancionadores incoados por el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil, provincia por provincia, clasificados diferenciando los artículos infringidos de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana u otras normas aplicadas.

b. Sanciones efectivamente impuestas por el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil, provincia por provincia, distinguiendo el tipo de sanción impuesta por artículos de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana u otras normas.

c. Instrucciones que se hubieren dictado, en su caso, para unificar criterios sobre el tratamiento de expedientes sancionadores en el ámbito del Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil, desde el 15 de marzo (copia de las mismas, en su caso).

11. Otra cuestión que plantea la asociación compareciente es la proliferación de bandos municipales o declaraciones públicas en las que algunas autoridades municipales han establecido nuevas restricciones a las ya impuestas por el Real Decreto 463/2020. De ahí que la Secretaría de Estado de Seguridad emitiera un comunicado el 30 de marzo destinada a las entidades locales en el que establecía:

“…que aunque no se ven alteradas la titularidad de las competencias en las distintas Administraciones, las Corporaciones Locales únicamente están facultadas para la adopción de medidas tendentes a la ejecución de las órdenes directas procedentes de la autoridad competente. Por tanto, no les permite implantar nuevas medidas, solo hacer cumplir las establecidas por el gobierno estatal”.

12. Pese a lo anterior, parecen subsistir numerosos municipios en España que han seguido emitiendo bandos y emanando prohibiciones o restricciones que contradicen las competencias centralizadas en el mando único o reguladas por la legislación autonómica. De ahí que parezca igualmente procedente que por parte de ese departamento ministerial se inste a las entidades locales a eliminar cualquier tipo de bando o comunicado en el que se recojan mayores restricciones a las ya contempladas en el Real Decreto 463/2020, en aras a garantizar la igualdad de trato a la ciudadanía en todo el territorio nacional.

Por todo cuanto antecede, se adopta la siguiente:

Decisión

En el ejercicio de las responsabilidades que le confieren al Defensor del Pueblo los artículos 54 de la Constitución y 1 y 9 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril de 1981, reguladora de esta institución, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 30.1 de aquella Ley Orgánica, formular a V.E. las siguientes:

RECOMENDACIONES:

1. Elaborar unas instrucciones internas dirigidas respectivamente a la Dirección General de la Policía y a la Dirección General de la Guardia Civil en las que se clarifiquen los supuestos en los que no se pueden sancionar determinadas actividades ciudadanas que sí están amparadas por las excepciones del artículo 7 del Real Decreto 463/2020.

2. Dar publicidad de las instrucciones, mediante los canales oficiales de comunicación de los organismos competentes, a través de sus respectivas sedes electrónicas, para que los ciudadanos conozcan los límites y restricciones existentes en los derechos fundamentales que han quedado afectados por el estado de alarma, garantizando, como establece el artículo 38 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la “integridad, veracidad y actualización de la información”.

3. Instar a las entidades locales a eliminar cualquier tipo de bando o comunicado en el que se recojan mayores restricciones a las ya contempladas en el Real Decreto 463/2020, en aras a garantizar la igualdad de trato a la ciudadanía en todo el territorio nacional.

En consecuencia, se solicita información en el sentido de si se acepta o no las RECOMENDACIONES formuladas y, en caso negativo, las razones que se estimen para su no aceptación, así como la cumplimentación de lo solicitado sobre expedientes sancionadores.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)