Acceso a la documentación y publicaciones

En relación con la queja arriba indicada, se han recibido los informes de esa autoridad portuaria, así como el elaborado por la Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul que, en síntesis, señala lo siguiente:

– El Plan de Mejora de Calidad del Aire de la ciudad de Almería se encuentra integrado dentro del Plan de Mejora de Calidad del Aire de Núcleos de Población entre 50.000 y 250.000 habitantes. Se ha elaborado un primer borrador junto con la documentación necesaria para su tramitación como proyecto de decreto, es decir, el informe de valoración del impacto a la salud, el estudio ambiental estratégico y las memorias. Está prevista la publicación de la orden de formulación para principios de 2024, cuyo trámite es previo al acuerdo de inicio del procedimiento.

También se ha elaborado un primer borrador del plan de acción a corto plazo de la ciudad de Almería, que servirá de base para el que apruebe el Ayuntamiento de Almería.  

– En relación con el cumplimiento de los valores establecidos para partículas PM10 y PM2,5 en las estaciones del puerto y su entorno durante 2023, el informe de la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía, de 04/01/2024, elaborado con los datos registrados por la Red de vigilancia y control de la calidad del aire de Andalucía (RVCCA), concluye lo siguiente:

– Los valores obtenidos tanto de PM10 como de PM2,5, aun sin descontar los aportes por intrusión sahariana, no superan ninguno de los valores establecidos en la normativa. Estos datos son provisionales, ya que están referenciados a un año natural completo.

– La evolución de PM10 para 2023 muestra concentraciones similares entre las estaciones de Mediterráneo y Puerto de Almería; en ambas estaciones las concentraciones más elevadas ocurren en días en los que se ha registrado intrusiones de aire africano. Los datos tan elevados del mes de marzo se deben al episodio singular denominado supercalima que afectó especialmente al sureste peninsular. Como excepción, durante 3 días en noviembre se superó el valor limite diario.

Respecto al equipo de medición del Puerto de Almería, al ser un equipo Grimm con medidor automático, carece de factor de conversión al método de referencia (gravimétrico) por lo que los resultados obtenidos no pueden emplearse para criterios de evaluación, siendo meramente informativos.

– En relación a las PM2,5, los valores máximos están asociados a días en los que ha habido intrusión sahariana. Se miden en la estación Mediterráneo, ya que la estación del Puerto de Almería no suministra estos datos.

– El protocolo de actuación en caso de superación de los valores límites de PM10 y PM2,5 se establece en la Resolución del Director General de Calidad y Evaluación ambiental por la que se modifica el anexo de la Orden TEC/351/2019, que aprueba el Índice Nacional de Calidad del Aire.

Para elaborar este índice no se descuenta la aportación de los fenómenos naturales. El índice se publica en el portal ambiental de la Junta de Andalucía, en la aplicación disponible para la telefonía móvil y en los 49 paneles de información dispuestos por toda Andalucía. Adicionalmente, se realizan tanto en los paneles como en la aplicación para telefonía móvil, avisos específicos sobre episodios de intrusión de polvo africano. En un futuro, las medidas se establecerán el plan de acción a corto plazo.

Consideraciones

1. La evaluación de la calidad del aire corresponde a la consejería competente en materia de medio ambiente, a cuyos efectos debe establecer una red de vigilancia y control de la calidad del aire (artículos 51 y 53 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía). Ello no exime a los titulares de las actividades potencialmente contaminantes ni tampoco a los titulares de instalaciones o infraestructuras de conocer la contaminación que se genera con aquellas.

Como regla general tanto la legislación básica estatal como la autonómica establecen la obligación de aquellos de declarar sus emisiones, llevar un registro de ellas y de adoptar medidas para prevenir o corregir la contaminación (artículos 7 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, y 55 de la Ley 7/2007 de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía).

En quejas como esta el Defensor del Pueblo suele recordar que la autoridad portuaria cumple una doble función como gestora de la infraestructura y Administración pública que ejerce potestades para asegurar, tal y como establece el artículo 25 del Texto Refundido de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante, una “óptima” prestación de los servicios portuarios respecto a su eficacia, economía, productividad y seguridad, lo cual incluye la evitación de impactos no amparados por las leyes, tales como la generación de emisiones por encima de los límites legales.

El principio de que quien contamina paga (artículos 45.3 CE y 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) impide sostener que conocer la contaminación que se genera por el uso de una infraestructura o instalación contaminante y corregirla sea algo ajeno a su titular o a su gestor; o que establecer sistemas para medir la contaminación que genera la infraestructura sea algo que quien la produce pueda hacer “voluntariamente”. 

Quien genera emisiones debe conocer la contaminación que se produce, disponer de sistemas de seguimiento y control de dichas emisiones y adoptar medidas para controlarlas, prevenirlas y, en su caso, corregirlas (o exigir a los operadores que lo hagan). De otra manera no es posible elaborar y aplicar los instrumentos previstos en la ley para combatir la contaminación.

Así, disponer de información lo más exacta posible sobre la contaminación atmosférica es responsabilidad de las administraciones públicas (ya sea como autoridades competentes materia de medio ambiente o como titulares y gestores de infraestructuras contaminantes) y de quienes contaminan (los operadores que realizan la manipulación de graneles).

2. La red de vigilancia y control de la calidad del aire está integrada por todos los sistemas de evaluación instalados en Andalucía, en su mayor parte de titularidad de la comunidad autónoma, pero también municipal o estatal (grandes infraestructuras como las portuarias), e incluso privadas, a través de convenios.

Según la información difundida por la consejería en su página web, en esta red se incluyen: la red automática de calidad del aire, la red automática de emisiones a la atmósfera, la red de captadores manuales, redes de muestreo auxiliares (red de fondo y red de Btex (benceno, tolueno, xilenos y etilbenceno) y unidades móviles.

En el ámbito del puerto, y según el Plan de Calidad del Aire de Almería, existe una estación próxima a la infraestructura denominada Puerto de Almería a la que se une, de acuerdo con la información suministrada por la Autoridad Portuaria también en su página web, una red de captadores de las emisiones que se generan en la infraestructura.

En la medida en que todos estos sistemas de registro y evaluación se integran en una sola red, deben suministrar información comparable y accesible. Por eso la legislación básica estatal establece los criterios básicos conforme a los cuales debe funcionar dicha red, tales como los criterios de emplazamiento de las estaciones, número de puntos de muestro, contaminantes que han de medirse etc.

3. Partiendo de lo anterior, se destacan a continuación algunas posibles insuficiencias en la Red de evaluación y control de la calidad del aire y de los captadores de emisiones:

– No se entienden bien las afirmaciones dirigidas a restar importancia a los datos que registran los captadores de partículas del puerto que, aunque registren emisiones y necesiten un tratamiento posterior para compararlos con los datos los registrados en otras las estaciones de la Red de vigilancia y control de la calidad del aire, deben ser aptos para realizar la evaluación. Si los captadores no suministraran información de utilidad, es decir, apta para contribuir a evaluar la calidad del aire, deberían reemplazarse.

– Llama la atención la frecuencia con la que las administraciones públicas, en esta y otras actuaciones, carecen de datos sobre emisiones o sobre calidad del aire, ya sea por avería de los aparatos de medición, por la realización de labores de calibración o por otras circunstancias que les impiden estar operativas.

Los datos brutos remitidos por la autoridad portuaria sobre emisiones de partículas no permiten obtener conclusiones generales, pero no puede dejar de destacarse que en los periodos en los que no han estado operativos los sistemas de medición del puerto se han realizado operaciones de carga y descarga de graneles minerales de decenas de toneladas (más de 72 toneladas entre el 22 y el 27 de octubre de 2021, 46 toneladas el 16 de diciembre de 2021 o 51 toneladas el 3 de mayo de 2022, por ejemplo).

El registro diario y continuo de los datos es importante porque para comprobar si se cumplen o no los valores límite de partículas, el plazo temporal de medición, incluso para el valor límite diario, es un año, de manera que el hecho de que ellos aparatos de calibración estén sin funcionar durante semanas, o incluso meses, pueden alterar el resultado final (Anexo I c) del Real Decreto 102/2011, relativo a la mejora de la calidad del aire).

Por otro lado, aunque la autoridad portuaria afirme que durante los periodos de calibración el sistema “original” funciona (debe de referirse a la estación fija del puerto que mide la calidad del aire), los resultados siempre serán menos precisos que los obtenidos a través de los captadores que específicamente registran las emisiones de partículas que genera la actividad en la infraestructura. 

– Tampoco parece funcionar adecuadamente el mecanismo para el cálculo del coeficiente corrector que debe aplicarse a la evaluación de las partículas por las intrusiones saharianas. Ni la Aemet parece haber calculado dicho coeficiente ni la consejería ha realizado gestiones para reclamar su elaboración, más allá de una solicitud inicial.

4. Otra mención requiere el Plan de Calidad del Aire de Almería. El Decreto 231/2013, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, aprueba los planes de mejora de la calidad del aire en determinadas zonas de Andalucía, la primera de ellas, Almería.

El plan se aprueba de acuerdo con el artículo 16.2 de la Ley 34/2007, según el cual, las comunidades autónomas deben adoptar, entre otros, los planes de mejora de la calidad del aire para alcanzar los objetivos de calidad del aire en las zonas en las que los niveles de uno o más contaminantes regulados superen dichos objetivos. Este artículo establece también el contenido mínimo de estos planes.

El Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, prevé en su artículo 3.3.c) que las comunidades autónomas deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que las concentraciones de los contaminantes regulados no superen los objetivos de calidad del aire y, en particular, aprobarán los planes de mejora de calidad del aire y los planes de acción a corto plazo.

A su vez, la Ley 7/2007 señala que corresponde a la consejería competente en materia de medio ambiente la elaboración de planes de mejora de la calidad del aire, que deben ser aprobados por el Consejo de Gobierno [artículo 53.1.b)]; y el artículo 9.12 b) de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local en Andalucía, recoge las competencias municipales para la programación, ejecución y control de medidas de mejora de la calidad del aire, las cuales deben cumplir con las determinaciones de los planes de nivel supramunicipal o autonómico, aprobados por la Junta de Andalucía.

Respecto al Plan de Calidad del Aire de Almería, debe señalarse lo siguiente:

– Salvo error, no consta que esté actualizado. Según el artículo segundo del citado decreto, los planes que se aprueban surten efectos hasta el 31 de diciembre de 2015, sin perjuicio de sus posibles revisiones.

– No se puede afirmar de forma concluyente que su contenido se haya cumplido. El plan incluye numerosas de medidas aplicables al ámbito portuario (pantallas atrapa-polvo, tolvas ecológicas, cintas capotadas, etc.), sobre cuya ejecución las administraciones no han informado de forma concluyente. Sin embargo, el contenido de los planes es vinculante y su incumplimiento constituye una infracción [artículos 7f) y 30 de la Ley 34/2007, entre otras].

5. Finalmente, debe recordarse que el ejercicio de la potestad sancionadora tiene carácter reglado de manera que si hay indicios de infracción debe iniciarse un procedimiento sancionador. Esto es aplicable respecto a las potestades que ejerce la consejería en relación con el cumplimiento de las autorizaciones de emisiones a la atmósfera como de las medidas previstas en los planes de calidad del aire -actualizados y vigentes- como de la autoridad portuaria respecto a los operadores que manipulan graneles, que deben cumplir las condiciones ambientales impuestas en las licencias de servicios portuarios, que deben remitir al manual de buenas prácticas o a la ordenanza sobre operaciones de graneles sólidos, si esta se ha aprobado.

Decisión

1. En virtud de las consideraciones expuestas, de conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo ha resuelto dirigir a Puertos del Estado las siguientes Resoluciones:

RECOMENDACIÓN

Que la Autoridad Portuaria de Almería, en tanto se aprueba el nuevo Plan de Calidad del Aire de Almería, adopte medidas con una doble finalidad:

– Impulsar la reducción de las emisiones de partículas PM10 y PM2,5 que genera la actividad de manipulación de granes en el puerto, tales como la instalación de pantallas atrapa-polvo, tolvas ecológicas, cintas capotadas, u otras que procedan.

– Mejorar el funcionamiento continuo de las estaciones y captadores de partículas en el ámbito portuario y la compatibilidad de los datos que se obtengan con otros instrumentos de medición y evaluación de la Red de vigilancia y control de la calidad del aire de Andalucía. 

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES

Que la potestad sancionadora es de ejercicio reglado, de manera que si existen indicios de infracción, por no cumplirse las condiciones ambientales impuestas en las licencias de servicios portuarios u otras conductas tipificadas, debe iniciarse un procedimiento sancionador, de acuerdo con el Título IV del Texto Refundido de la Ley de Puertos y la Marina Mercante.

2. Asimismo, se comunica a esa autoridad portuaria que esta institución ha dirigido a la Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul las siguientes:

RECOMENDACIONES

1. Que impulse los trámites para aprobar el Plan de Calidad del Aire de Almería y que detalle en él las medidas que deben implantarse en el puerto para corregir la contaminación por partículas, indicando el plazo de ejecución en el que deben acometerse.

2. Que intensifique las gestiones con la AEMET para que los criterios correctores que deban aplicarse en la evaluación de la calidad del aire, en relación con las intrusiones de partículas saharianas, estén disponibles para cada periodo de evaluación.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las Resoluciones formuladas a ese ente público, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo