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Se ha recibido informe de esa Administración, con relación a la queja registrada con el número arriba indicado, en el que se da respuesta a las distintas cuestiones requeridas por esta institución, referentes a la atención sanitaria de las personas extranjeras no registradas ni autorizadas en la Comunidad de Madrid.

Con posterioridad, se ha remitido el citado informe a los interesados en el expediente de referencia, así como a otras personas que han trasladado a esta institución consideraciones similares acerca del acceso a la atención sanitaria de las personas extranjeras que residen en la Comunidad de Madrid, sin disponer de residencia legal en territorio español.

Consideraciones

1. La presente actuación se inicia a raíz de la recepción de diversos escritos, en los que, tanto representantes de colectivos sociales como ciudadanos a título individual, vienen a expresar las limitaciones injustificadas que, a su entender, se están produciendo con respecto a la atención al colectivo de extranjeros que no disponen de autorización para residir en España.

Con el fin de evitar reiteraciones innecesarias, toda vez que tanto la solicitud de informe efectuada como la respuesta remitida por esa Consejería de Sanidad, obran en los respectivos expedientes, este escrito se centra en aquellos aspectos que, a juicio de esta institución, requieren de un análisis pormenorizado, desde la perspectiva de la función de supervisión de la actividad de las administraciones públicas para la defensa de los derechos y libertades que tiene encomendada el Defensor del Pueblo.

Como punto de partida, cabe señalar que la configuración del derecho a la atención sanitaria de las personas extranjeras en España, recogida en la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, ha experimentado sucesivos cambios, en función de las modificaciones incorporadas al referido texto legal.

La Ley de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud reconoció a los extranjeros el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria en los términos previstos en el artículo 12 de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que garantizaba la atención a toda persona extranjera que estuviera empadronada en su municipio de residencia, así como los menores y mujeres embarazadas en cualquier caso, y la atención de urgencia en el resto de los supuestos, además de establecer una regulación diferenciada para los nacionales de países miembros de la Unión Europea y de países que dispongan de convenios con España.

Con posterioridad, el Real Decreto Ley 16/2012, de 20 de abril, en un contexto de crisis económica, introdujo un régimen más restrictivo, al establecer el requisito de disponer de la condición de asegurado para acceder a la atención sanitaria, si bien se previó la atención de urgencia por enfermedad grave o accidente, así como la asistencia al embarazo, parto y postparto a los extranjeros no registrados ni autorizados como residentes en España, y un régimen específico para los extranjeros menores de 18 años, que recibirían asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles.

El régimen de acceso a la asistencia sanitaria de los extranjeros volvió a cambiar en 2018, por la aprobación del Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, cuya aprobación, de acuerdo con su Exposición de Motivos, obedecía a la “necesidad de garantizar la universalidad de la asistencia, es decir, a garantizar el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria, en las mismas condiciones, a todas las personas que se encuentren en el Estado español”, sobre la base de que la reforma de 2012 desvirtuó el derecho a la protección de la salud al anular su vocación universal y eliminar la titularidad del derecho establecida en la Ley 16/2003, de 28 de mayo.

La regulación introducida por el Real Decreto-ley 7/2018 reconoce el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria, en el territorio español, en las mismas condiciones que las personas con nacionalidad española, a las personas extranjeras no registradas ni autorizadas como residentes en España, si bien lo condiciona al cumplimiento de una serie de requisitos, orientados a que la atención se preste a aquellas personas extranjeras que efectivamente no dispongan de ninguna cobertura sanitaria.

Esta reforma no establece un tratamiento diferenciado para mujeres embarazadas, de cara a la asistencia al embarazo, parto y postparto, ni tampoco para menores de 18 años, lo cual no implica que en el desarrollo y aplicación de la misma se pueda obviar lo dispuesto en la Convención sobre los Derechos del Niño, que compromete a los Estados Partes a reconocer el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud, y a asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios.

Otra cuestión fundamental de la nueva regulación es que hace recaer en las comunidades autónomas la fijación del procedimiento para la solicitud y expedición del documento certificativo que acredite a las personas extranjeras para poder recibir la asistencia sanitaria.

En este sentido, el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud acordó, en el mes de abril de 2019, un documento de consenso para garantizar la homogeneidad en el procedimiento de reconocimiento del derecho a la atención sanitaria de las personas extranjeras no registradas ni autorizadas en España, recomendaciones que fueron hechas públicas por Resolución de 20 de junio de 2019, de la Dirección General de Cartera Común de Servicios del SNS y Farmacia del Ministerio de Sanidad.

Finalmente, en lo que respecta al procedimiento, la ley establece la posibilidad de que se reconozca el derecho a la atención sanitaria a personas extranjeras que se encuentren en situación de estancia temporal en España, lo que significa que no han devenido en la situación de no registradas ni autorizadas como residentes en España. Para ello, será preceptiva la emisión de un informe previo favorable de los servicios sociales competentes de las comunidades autónomas.

A lo expresado sobre la actual regulación de la atención sanitaria a las personas extranjeras en España, habría que añadir la posibilidad de que se produzca una nueva modificación normativa, pues se encuentra en trámite en las Cortes Generales un Proyecto de Ley por la que se modifican diversas normas para consolidar la equidad, universalidad y cohesión del Sistema Nacional de Salud, que podría afectar a la cuestión que se está tratando.

2. En el informe emitido por esa consejería se hace referencia a la puesta en marcha del nuevo procedimiento para la tramitación del Documento para la Asistencia de Solicitantes de Protección Internacional (DASPI) y al nuevo procedimiento para la tramitación del Documento para la Asistencia de Extranjeros en Situación Irregular (DASE).

La tramitación administrativa recae en siete nuevas unidades de tramitación (UT), que, según se desprende del informe, cuentan con personal especializado y medios técnicos adecuados para hacer frente a la tarea encomendada.

No corresponde a esta institución analizar la modalidad en que la Comunidad de Madrid ha decidido llevar a cabo esta función, pues forma parte de su potestad de autoorganización. No obstante, de las quejas recibidas en esta institución se desprende que la gestión de las citas en las mencionadas UT ha podido afectar al reconocimiento del derecho.

En el informe emitido, cuyos datos no están actualizados, por lo que cabe la posibilidad de que hayan experimentado un incremento o disminución, se detalla una gestión de más de 4.500 citas mensuales en las UT, destacándose el significativo porcentaje de abandono de la citación (un 42% de promedio), si bien no se ha facilitado el promedio de días que venían discurriendo entre la solicitud de cita y la efectividad de la misma, en el momento de la emisión del informe.

En algunas quejas recibidas en esta institución se ha podido constatar una significativa demora en la fecha de la cita, lo cual ha provocado que algunos interesados, pese a que reúnen los requisitos exigidos, se hayan encontrado sin asistencia sanitaria durante periodos prolongados de tiempo. Además, como consecuencia de lo anterior, cuando estas personas han requerido atención especializada en centros hospitalarios, se les ha realizado una liquidación económica por la asistencia recibida que, en la mayoría de los casos, no pueden asumir, debido a su condición de personas sin residencia autorizada, que conlleva la imposibilidad de trabajar.

En relación con lo anterior, es necesario hacer una mención especial a los efectos de la solicitud de reconocimiento del derecho a la atención sanitaria. El procedimiento contemplado en la Resolución de 20 de junio de 2019, de la Dirección General de Cartera Común de Servicios del SNS y Farmacia del Ministerio de Sanidad, contempla que los interesados entreguen determinada documentación, que debe ser comprobada por los profesionales de la UT. La comprobación se ciñe a que se han presentado todos los documentos requeridos, no a la corrección de los mismos, que se debe realizar en una fase posterior. Y la consecuencia de la comprobación favorable es el alta en el Sistema de Información Poblacional de la Comunidad Autónoma, la asignación de Código de Identificación Personal Autonómico (CIPA) y la entrega del documento provisional S85, que permite la asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos, incluida farmacia ambulatoria con aportación del 40%. En el plazo de tres meses la CCAA debe resolver sobre el reconocimiento definitivo, siendo el silencio de carácter positivo.

En definitiva, el sistema consensuado por las CCAA y el Ministerio de Sanidad se asienta sobre la premisa de garantizar el derecho de asistencia sanitaria a las personas que poseen la documentación requerida, desde el momento en el que formulen la solicitud. Sin perjuicio de que podría haberse optado por el reconocimiento provisional del derecho en algún momento anterior, lo cierto es que el retraso en la cita para tramitar la solicitud deja a las personas que cumplen los requisitos establecidos en la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, en situación de desprotección, especialmente en aquellos períodos en los que la demora de la cita sea de mayor amplitud.

En este sentido, puesto que el consenso alcanzado por las CCAA y el Ministerio de Sanidad sitúa el momento de presentación completa de la solicitud como el del inicio de la situación de reconocimiento provisional, parece razonable que la CCAA garantice que cualquier persona extranjera, en el momento en el que devenga en situación de residencia no autorizada, pueda presentar, si dispone de la documentación necesaria para ello, su solicitud de reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria.

Esta situación se agrava particularmente en el caso de los solicitantes de protección internacional, que deben conseguir, en primer lugar, una cita en las dependencias correspondientes del Ministerio del Interior, para formalizar su solicitud de protección internacional y, en segundo lugar, una cita en la UT correspondiente para solicitar el reconocimiento del derecho a la atención sanitaria.

Sobre los retrasos para llevar a cabo los trámites de protección internacional en dependencias policiales se ha pronunciado esta institución reiteradamente. Así, por ejemplo, en el expediente (…), en el que se ha remitido una Recomendación al Ministerio del Interior, para que se adopten de forma urgente las medidas necesarias para facilitar el acceso al sistema de cita previa y reducir la excesiva demora existente para la realización de diversos trámites en dependencias policiales, que afectan a la situación de los ciudadanos extranjeros, tanto en régimen de extranjería como solicitantes de protección internacional.

Sin perjuicio de lo anterior, esta cuestión debería ser también objeto de análisis, tanto por esa consejería como en el Consejo Interterritorial del SNS, a fin de no vaciar de contenido la previsión de asistencia sanitaria a estas personas contenida en la Disposición Adicional Cuarta del Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud.

3. Aunque no fue objeto expreso de la solicitud de informe remitida por esta institución a la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid, resulta conveniente traer a colación la cuestión del informe social para el reconocimiento del derecho a la atención sanitaria a personas extranjeras que se encuentren en situación de estancia temporal en España.

De las observaciones recibidas por los interesados en algunos expedientes, se desprende la ausencia de certidumbre acerca del contenido de los referidos informes sociales, el procedimiento para su solicitud, la coordinación entre la Consejería de Sanidad y la consejería competente en materia de servicios sociales y los ayuntamientos, y su inserción en el procedimiento de reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria a personas extranjeras.

Esta institución ya se pronunció sobre esta cuestión, con ocasión de la Recomendación remitida a esa Consejería de Sanidad en el expediente (…), señalando que el Defensor del Pueblo considera que esa previsión, acertadamente, buscaría dar amparo, alternativamente, a situaciones de gran precariedad que pueden llegar a plantearse, por ejemplo, con respecto a mujeres embarazadas, niños y adolescentes o, en general, personas sin recursos económicos afectadas por dolencias graves o necesitadas de una urgente atención, a las que el Sistema Nacional de Salud, a través de sus recursos sanitarios, debe ofrecer cobertura con cargo a fondos públicos, en atención al derecho a la protección de la salud y para la garantía del derecho a la vida y la integridad física y moral.

En consecuencia, se remitió una Recomendación, que procedería reiterar, para que la petición de asistencia sanitaria pública y gratuita de una persona extranjera en situación de estancia temporal, pueda resolverse reconociendo excepcionalmente ese derecho si se acredita una situación grave de necesidad y vulnerabilidad social, a cuyo efecto habría de recabarse informe de los servicios sociales, y ello sin perjuicio de prestar en el mismo momento la asistencia urgente que sea precisa.

Finalmente, cabe señalar que, aunque sería deseable el establecimiento de un procedimiento común, en el seno del Consejo Interterritorial del SNS, para considerar la vulnerabilidad social de las personas en situación de estancia temporal, ello no debe ser obstáculo para que las comunidades autónomas apliquen este inciso de la norma y valoren las situaciones que requieran la garantía de atención sanitaria con cargo a fondos públicos.

Decisión

Con fundamento en lo expuesto, y en uso de las facultades conferidas por el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, esta institución ha acordado dirigirle las siguientes:

RECOMENDACIONES

1. Que se adopten las medidas pertinentes para garantizar la atención en el más breve plazo posible en las Unidades de Tramitación (UT), a las personas extranjeras que no se encuentren registradas ni autorizadas a residir en España, para que puedan presentar la documentación requerida y sean dadas de alta en el Sistema de Información Poblacional de la Comunidad Autónoma, y así recibir asistencia sanitaria de forma inmediata.

2. Que se articule un procedimiento en el ámbito autonómico que ordene la emisión de informe social para el reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria de aquellas personas extranjeras en situación de estancia temporal y en circunstancias de grave vulnerabilidad social, que incluya además una previsión de tramitación rápida para las mujeres embarazadas, los menores de edad, así como las personas con necesidades manifestadas de protección internacional que no hayan podido formalizar su solicitud ante la Administración competente.

Se agradece su preceptiva respuesta sobre la información solicitada y en el sentido de si se aceptan o no las Recomendaciones formuladas, así como, en caso negativo, las razones que se opongan para su no aceptación.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo