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Esta institución se pone nuevamente en contacto con esa consejería en relación con la investigación de oficio, cuyo objeto es conocer la situación sobre las demoras existentes y las medidas implementadas en relación con la tramitación de los expedientes sobre reconocimiento o revisión del grado de discapacidad.

Antecedentes

Como se expuso en su momento, en los últimos cinco años las quejas presentadas ante esta institución por la demora en la valoración del grado de discapacidad se han triplicado, constatándose, en algunos casos, que existían hasta tres y cuatro años de retraso.

En las respuestas que se venían obteniendo de la Administración a partir de la tramitación de los expedientes individuales de los ciudadanos, se apuntaban distintas causas que podían justificar esa demora. El incremento en el número de solicitudes que puede ser atribuido, por un lado, a un eventual aumento en la detección de condiciones de salud o enfermedades que generaban deficiencias de carácter permanente, y que podían suponer una circunstancia de discapacidad en la persona; y, por otro, a la aprobación de nuevas ayudas o  prestaciones para las personas con discapacidad que incentivaban solicitar la valoración; la dificultad para la correcta conformación de los equipos técnicos integrados por médicos, psicólogos y trabajadores sociales, o la entrada en vigor del Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre, regulador del procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad.

Se decidió iniciar esta investigación con el objeto de tener una mejor perspectiva de la dimensión de la situación en cada comunidad y ciudad autónoma y, por ende, en cada centro de valoración, pero no sólo cuantificando numéricamente las demoras existentes o los tiempos medios en la resolución de este tipo de expedientes administrativos, sino también a fin de conocer los medios materiales y personales existentes; el diseño y puesta en marcha de planes de choque, las medidas de coordinación con los servicios encargados de la gestión de prestaciones o ayudas íntimamente unidas al reconocimiento del grado de discapacidad, o la inclusión en los certificados de discapacidad de la necesidad acreditada de concurso de tercera persona.

Consideraciones

Primera.

Sobre estas cuestiones las respuestas de las administraciones competentes, en general, han sido bastante homogéneas y tratan de explicar esta situación, que es generalizada en todo el territorio nacional.

Los informes remitidos coinciden en que la nueva normativa, basada en el modelo biopsicosocial, ha aparejado nuevas interpretaciones de las patologías a efectos de la discapacidad, así como la introducción de una serie de baremos novedosos; se ha introducido una nueva herramienta informática (BAREDI), por parte del IMSERSO, que ha requerido la formación de los profesionales de los equipos de valoración y cuyo manejo ha resultado problemático, dada la nueva perspectiva de valoración que ofrece la norma y las incidencias técnicas que se han dado en su desarrollo, ya que dicha aplicación no estaba finalizada cuando entró en vigor el RD 888/2022. A esto se habrían sumado los problemas de incompatibilidad con los sistemas informáticos de gestión de las distintas comunidades autónomas. Se ha explicado que la valoración de cada ciudadano con el nuevo baremo requiere más tiempo de evaluación, dada su complejidad. Se señalan también problemas para la cobertura de los profesionales de los equipos de valoración; equipos que se han abierto a otras especialidades sanitarias, con muchas dificultades para la contratación y estabilización de los profesionales sanitarios, fundamentalmente médicos. Varias administraciones apuntan a la necesidad de que exista un diálogo entre los sistemas de discapacidad y dependencia, buscando correlaciones.

Segunda.

Sin embargo, esta institución quiere hacer hincapié en que los problemas de retraso para la valoración de la discapacidad ya venían de lejos. Ciertamente, la situación generada por la pandemia de covid-19 y la entrada en vigor de los nuevos baremos han aparejado efectos no deseados, que no han hecho más que agravar una realidad previa constatada por esta institución, ya antes difícilmente asumible. Nos remitimos a este respecto a los capítulos reseñados en los informes anuales del Defensor del Pueblo de 2019, 2020, 2021 o 2022.

Con carácter general, la valoración de la discapacidad presenta una demora media, en el menor de los casos, de un año y medio y hasta de cuatro años, cuando la norma indica que estos expedientes han de ser resueltos en seis meses (art.9 del Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre, por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad).

Tercera.

Ha de tenerse en cuenta también la reciente aprobación de la Ley 3/2024, de 30 de octubre, para mejorar la calidad de vida de personas con esclerosis lateral amiotrófica y otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible, en cuyos artículos 3 y 4 se regula el reconocimiento de la situación de discapacidad de las personas con ELA así como el procedimiento de urgencia para la revisión del grado de discapacidad en el caso de personas con ELA y otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible, estableciéndose un plazo máximo de tres meses para la resolución de la revisión del grado de discapacidad.

Cuarta.

Ante la situación descrita, las administraciones competentes están implementando, en mayor o menor medida, un plan de gestión que permita reducir las importantes demoras existentes.

En algunas comunidades autónomas, además del planteamiento del incremento de medios personales, se están implementando medidas de carácter material y buscando alternativas que permitan una gestión más eficaz y eficiente.

En aras a buscar esa eficacia y eficiencia de la labor de la Administración, es preciso que se contemplen un conjunto de medidas, de carácter personal, material y organizativo, que coadyuven a la mejora de la situación actual, que no hace más que producir daños importantes y, en muchos casos, irreparables para los ciudadanos.

En cuanto a los medios personales, la necesidad de refuerzo de la plantilla es innegable. Teniendo en cuenta las grandes dificultades para cubrir las plazas de médicos-facultativos, ha de tenerse en consideración que la normativa no limita la cobertura del profesional sanitario al facultativo médico. De hecho, el artículo 7 del Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre, señala que estos equipos multidisciplinares deben ser profesionales del área sanitaria, con titulación mínima de grado universitario o equivalente, por lo que dicho perfil podrá ser cubierto por profesionales del ámbito de fisioterapia, enfermería o terapia ocupacional.

En cuanto a cuestiones de carácter organizativo, dada la grave situación planteada en este ámbito de gestión, se ha de tener presente la salvedad que incluye el artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, siendo responsabilidad de los titulares de las unidades administrativas establecer y hacer públicas las excepciones al despacho ordinario de los asuntos.

En virtud de lo anterior, la administración competente en la gestión de este tipo de expedientes puede establecer, mediante el adecuado instrumento jurídico, los criterios para dar preferencia a determinadas solicitudes de valoración, con base en lo previsto en los artículos 5.3 y 10 del Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre, que  refieren los supuestos en los que concurran razones humanitarias, de especial necesidad social o circunstancias basadas en la severidad de las consecuencias de la deficiencia de salud, violencia de género o esperanza de vida.

Así, los expedientes de carácter urgente, de conformidad con la citada Ley 3/2024, de 30 de octubre, podrían considerarse los que afectan a patologías como la esclerosis lateral amiotrófica y otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible, como así la valoración de los menores de 0-6 años (para una pronta incorporación a los de atención temprana).

Entre los de carácter prioritario se podrían incluir aquellos expedientes que condicionan un acceso al empleo o a enseñanzas regladas donde exista reserva de plazas para personas con discapacidad; las que además tuvieran solicitudes de ayudas/subvenciones sometidas a plazos; las de menores de 6 a 18 años; las de mayores de 80 años; aquellas en las que, además, los interesados hubieran solicitado una pensión no contributiva o una prestación por hijo a cargo; las solicitudes de revisión por caducidad de la valoración de la discapacidad, o en las que estuviera pendiente un procedimiento abierto, judicial o administrativo, relativo a violencia de género, que pueda verse afectado por el reconocimiento y calificación del grado de discapacidad.

Asimismo, la norma actual prevé que se pueden llevar a cabo valoraciones de manera no presencial de todos aquellos expedientes susceptibles de ser valorados por esta vía al objeto de reducir el número de citas presenciales, que redunda en la agilización global de los tiempos de tramitación de los expedientes (art.8.3 RD 888/2022). La Resolución de 17 de mayo de 2023, del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, publica el Acuerdo de la Comisión Estatal de Coordinación y Seguimiento de la Valoración del Grado de Discapacidad, en el que se recogen unas circunstancias especiales que pueden dar lugar a la valoración del grado de discapacidad por medios no presenciales o telemáticos.

Se ha observado igualmente la necesidad de varias mejoras: la interconexión de los sistemas informáticos de salud y social, que permita la consulta de la historia clínica del interesado y de su historia social; la determinación de un modelo de informe médico a cumplimentar por los médicos de atención primaria, adecuado a los nuevos baremos, y el correspondiente de informe social en los centros sociales; la posibilidad de constituir un grupo de expertos que preste apoyo científico y técnico a los profesionales de los equipos de valoración y resuelva dudas.

Asimismo, se muestra cada vez más evidente la conveniencia de establecer una interacción entre el sistema de dependencia y el sistema de discapacidad, que, aunque su concreción no sería competencia de las administraciones autonómicas o forales, habría de contar con los trabajos de la Comisión Estatal de Coordinación y Seguimiento de la Valoración del Grado de Discapacidad.

A ello se une la necesaria inclusión en los certificados de discapacidad de la necesidad acreditada de concurso de tercera persona. Hasta la aprobación del Real Decreto 888/2022 esa necesidad era acreditada ante las diferentes administraciones por el reconocimiento de un grado de dependencia. El real decreto encomienda expresamente la realización de esa valoración a los equipos multiprofesionales de discapacidad, que habrían de emplear los baremos de la dependencia, y esto está generando varios problemas cuando acreditar esa necesidad es requisito para obtener beneficios o ayudas, dada la disparidad de prácticas e interpretaciones entre las administraciones.

Y finalmente, otra cuestión no menor es la necesaria información que se ha de prestar a los ciudadanos, cuya situación de discapacidad pueda ser susceptible de ser atendida por una prestación (v. gr. una prestación por hijo a cargo o una pensión no contributiva de invalidez), pues para que esta tenga efectos retroactivos a la fecha de efectos del reconocimiento del grado de discapacidad, debe presentarse inmediatamente después de la solicitud del reconocimiento del grado de discapacidad (debiéndose adjuntar copia de esta solicitud). De ese modo, el organismo gestor de la ayuda o prestación habría de dejar en suspenso la solicitud en tanto se resuelve el expediente de discapacidad, para evitar que los ciudadanos pierdan derechos legítimos, como esta institución lamentablemente está comprobando que sucede por los graves retrasos que se producen.

Quinta.

En el caso de la Comunidad Madrid, en la respuesta se especifica que informan al ciudadano sobre la demora existente a través de una URL en la que se pueden comprobar los tiempos medios para la resolución de la misma, que en la actualidad es de 300 días; sin embargo, este dato no deja de ser un tiempo medio que no se corresponde con las quejas individuales que recibe esta institución, donde se reflejan tiempos de demora de más de 700 días.

Por otro lado, se señala que el número de equipos multidisciplinares (EVO) con los que están orgánicamente dotados el conjunto de los centros base dependientes de la Dirección General es de 48.

Asimismo, se señala que el porcentaje de ocupación de las plazas de médicos generalistas cuyas plazas están asignadas a alguno de los referidos EVO es tan solo del 74 %. Igualmente, se indica que, desde los Servicios de Personal de la consejería, se traslada que la misma dificultad para la contratación de profesionales médicos la están teniendo en otras categorías sanitarias o puramente administrativas.

A este personal de los equipos multidisciplinares debe sumarse para un correcto y normal funcionamiento de los centros, un conjunto de profesionales socio sanitarios y del área administrativa entre los que se encuentran entre otros: fisioterapeutas, psicomotricistas, estimuladores, pedagogos, técnicos de empleo y personal del área administrativa, sin cuya presencia y labor es prácticamente imposible llevar a cabo el conjunto del proceso valorativo y de orientación que el usuario reclama.

Por ello, se traslada que el plan de choque implementado desde enero de 2024 consiste en establecer la cobertura de las vacantes de personal con las que se encuentran muchos de los Centros Base. La respuesta de esa consejería no indica que se hayan valorado o puesto otras medidas, ya sean de carácter organizativo o de regulación.

También se especifica que en la medida en que las disponibilidades presupuestarias lo permitan, se ha propuesto el aumento de plantilla de profesionales sanitarios directamente implicados en las valoraciones del grado de discapacidad, petición que ha sido atendida en parte de lo solicitado, a lo que se une que, además, no se han cubierto todas las nuevas plazas creadas, dada la dificultad en conformar y dotar los equipos de los centros base.

También se indica que ha aumentado la ratio diaria de citaciones por cada uno de los equipos multidisciplinares, con el fin de aumentar el número de expedientes tramitados y resueltos con el actual número de profesionales sanitarios con los que cuenta cada uno de los centros base. Esta medida está suponiendo, según se señala, un enorme esfuerzo para el conjunto de las plantillas de los centros, las cuales están apurando al límite el tiempo efectivo de trabajo, y superando en muchas jornadas el horario ordinario de trabajo.

Con respecto a los plazos de demora, esa consejería se remite a lo informado en su página web, que ofrece unas tablas con información aproximada de los tiempos medios de espera entre la presentación de la solicitud y la fecha de cita para la valoración.

Al respecto, esta institución viene comprobando dicha información en la URL https://www.comunidad.madrid/servicios/servicios-sociales/listas-espera-atencion-temprana-discapacidad-atencion-social-personas-enfermedad-mental y si bien se indica como tiempo medio unos 300 días, la realidad es que, a esta institución le consta, por la tramitación de expedientes individuales, que existen expedientes pendientes de valorar con más de 700 días de demora. Es fundamental ofrecer a los ciudadanos una información lo más ajustada posible a la realidad, teniendo en cuenta los múltiples efectos derivados del reconocimiento de la discapacidad, y para permitir que cada persona pueda ordenar adecuadamente sus expectativas.

Por otro lado, con respecto a las medidas de coordinación establecidas, ante la persistencia de los retrasos, con los servicios encargados de la gestión de las pensiones no contributivas de invalidez, se informa que la gestión de dicha pensión se inicia a solicitud del interesado ante la dirección general competente de esa misma consejería. Se indica también que, una vez recibida la solicitud, aquella dirección general se coordina de manera rápida y directa con la Dirección General de Atención a Personas con Discapacidad al efecto de la completa tramitación de la misma.

Nada se dice en este apartado sobre la información que se presta a los solicitantes de valoración de discapacidad al inicio de su expediente, teniendo en cuenta los retrasos existentes, con el fin de que pueda limitarse la pérdida de derechos, en el caso de poder acceder posteriormente a distintas prestaciones o ayudas, incluidas la pensión no contributiva de invalidez o la prestación por hijo a cargo.

En cuanto a si se incluyen en los certificados de discapacidad la necesidad acreditada de concurso de tercera persona, se afirma que, efectivamente, en aquellos expedientes en que así se haya determinado por el equipo multidisciplinar, la resolución que al efecto se emita, contendrá la decisión de si se ha estimado la necesidad del concurso de otra persona para realizar los actos más esenciales de la vida.

Decisión

En atención a lo expuesto, y de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formular a esa consejería/departamento las siguientes

RECOMENDACIONES

PRIMERA. Dada la persistencia de los problemas de retraso en la valoración de la discapacidad y ante las carencias manifestadas por esa administración en materia de personal, se recomienda que se adopten cuanto antes las medidas que resulten necesarias de modo que los equipos multiprofesionales de valoración de la discapacidad estén adecuadamente dotados, y asimismo para que se valore la necesidad de crear más equipos.

SEGUNDA. Para que, a la mayor brevedad, se apruebe el desarrollo normativo que determine la composición, organización y funciones de los equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad en el ámbito de la Comunidad de Madrid, particularmente los perfiles profesionales sociales y sanitarios de los técnicos integrantes.

TERCERA. Para que, a la mayor brevedad, se apruebe el desarrollo normativo que regule el procedimiento para la valoración del grado de discapacidad en el ámbito de la Comunidad de Madrid.

CUARTA. Para que en la regulación del procedimiento para la valoración del grado de discapacidad se incluyan criterios de ordenación de los expedientes, con el fin de determinar, de forma objetiva y razonable, el carácter urgente, prioritario u ordinario de los mismos, en aplicación y desarrollo de los artículos 5.3 y 10 del Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre.

QUINTA. Asimismo, para que en dicha regulación del procedimiento de valoración de la discapacidad se definan los supuestos en que se puede proceder a la valoración por medios no presenciales o telemáticos, con todas las garantías para el solicitante, y de conformidad con lo recogido en el Acuerdo de la Comisión Estatal de Coordinación y Seguimiento de la Valoración del Grado de Discapacidad publicado mediante Resolución de 17 de mayo de 2023, del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.

SEXTA. Para que, en ejecución de la norma de procedimiento, se habiliten los correspondientes permisos de consulta para los técnicos integrantes de los equipos multiprofesionales, de modo que puedan acceder a los datos clínicos, sociales y educativos necesarios para llevar a cabo la labor de calificación y reconocimiento de la discapacidad, teniendo en cuenta las garantías exigidas en las correspondientes normas sectoriales y en la legislación sobre protección de datos personales.

SÉPTIMA. Para que, una vez grabada la solicitud, se emita una comunicación en la que se informe a la persona solicitante sobre el tiempo estimado para su valoración y la resolución del expediente. Igualmente, teniendo en cuenta los efectos de la resolución desde la fecha de solicitud de valoración, para que se informe en la misma comunicación sobre las prestaciones económicas de las que se pueden beneficiar, en su caso, los solicitantes, sin pérdida de derechos por los retrasos existentes.

OCTAVA. Para que, en los casos de revisión de los grados de discapacidad que no tengan carácter permanente, y mientras se mantenga la situación de retraso actual, se expida una resolución administrativa, al inicio del expediente, ratificando la continuidad de vigencia del grado de discapacidad previamente reconocido hasta la emisión de nueva resolución, con efectos temporales acordes a la estimación del retraso para resolver el expediente.

NOVENA. Para que se valore la creación de un órgano, unidad o grupo de expertos que puedan prestar apoyo científico y técnico a los equipos multiprofesionales facilitando la labor de estos y la consolidación de criterios en la aplicación de los baremos.

DÉCIMA. Para que desde esa consejería se impulse el análisis de la interacción de los sistemas de atención a la discapacidad y atención a la dependencia para una más eficiente ejecución de los correspondientes procedimientos de valoración, y se promueva la coordinación, a estos efectos, con el resto de administraciones en el seno de la Comisión Estatal de Coordinación y Seguimiento de la Valoración del Grado de Discapacidad.

Se agradece la preceptiva respuesta a las anteriores recomendaciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, indicando la aceptación de las mismas o, en caso contrario, las razones para la no aceptación.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo