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Revisión de una sanción impuesta por el incumplimiento de la convocatoria de ayudas por causa no imputable a la beneficiaria

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Texto

En su día compareció ante esta institución doña… con documento nacional de identidad número…, que es actualmente profesora titular del Departamento de Filología Moderna de la Universidad de Castilla-La Mancha, trasladando una queja relativa a la concesión de una subvención de la Modalidad A del Programa de estancias de movilidad de profesores e investigadores en centros extranjeros de enseñanza, de las convocadas mediante Resolución de 7 de abril de 2015 para el Subprograma de Movilidad dentro del Programa Estatal de Promoción del Talento y su Empleabilidad, en el marco del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2013-2016 en I+D+I (Boletín Oficial del Estado de 20 de abril).

Consideraciones

1. La señora… manifestaba en su queja que se le había concedido por Resolución de 23 de noviembre de 2015, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, una subvención para estancia en el Centre for Globalisation, Education and Social Futures (GESF) de la Universidad de Bristol, con fecha inicial de estancia el 1 de septiembre de 2015 y finalización el 30 de noviembre del mismo año. Pero la profesora responsable de su estancia y Directora Adjunta del Centro Receptor le comunicó que la fecha de inicio se trasladaba al día 8, dado que no podría atenderla hasta esa fecha «debido a razones personales por causas fortuitas a las que se refiere el artículo 27.4.c».

2. La convocatoria de la subvención concedida a la interesada, publicada mediante Resolución de 7 de abril de 2015, contempla en su artículo 5 que las estancias deben coincidir con los periodos de actividad académica o científica de los centros de destino, y que la fecha de incorporación solo podrá retrasarse o adelantarse en los casos debidamente justificados. Este mismo precepto señala que en el caso de estancias de tres meses solo podrá retrasarse o adelantarse el periodo de la estancia por un máximo acumulado de 6 días naturales, considerándose incumplimiento si la ausencia es superior, «salvo causa de fuerza mayor en los términos recogidos en el artículo 27.4.c».

3. En el supuesto analizado, la modificación del inicio de la estancia se había producido por un motivo ajeno a la beneficiaria, a quien le fue impuesta esta modificación por la responsable de su estancia y Directora Adjunta del Centro Receptor. Por otra parte la interesada no tenía forma de rechazar esta imposición ni tampoco motivo alguno para hacerlo, puesto que además se le había asegurado que se trataba de un retraso en su incorporación por causa fortuita. Sin embargo, finalizada la estancia y una vez remitido el certificado de estancia correspondiente, se comunicó a la interesada que se le aplicaría una sanción por incumplimiento, al haber sido de 6 días la demora en la fecha de inicio.

4. Según la convocatoria, este incumplimiento implicaría la no percepción del importe de la ayuda por gastos de instalación y de viaje, que en el caso de la beneficiaria significaba que no percibiría 2.790 euros de los gastos ya realizados.

Por tanto a la señora… no solo se le impuso la modificación de la fecha de inicio de su estancia, sino que además se le aplicaba una sanción en sí misma desproporcionada, y también dudosamente merecida, ya que se le atribuía directamente el motivo de la modificación de la fecha de su incorporación, y el hecho de que hubiera sido superior en un día al plazo máximo de modificación previsto en la convocatoria.

5. Admitida a trámite esta queja y trasladado su contenido a la Dirección General de Política Universitaria, ha tenido entrada un oficio firmado el 2 de febrero del presente año por el Subdirector General de Formación y Movilidad del Profesorado e Innovación Docente, en el que se señala que, aunque el supuesto de la señora… ha servido de base para considerar excesiva la penalización aplicada y por tanto para modificar la redacción de la convocatoria siguiente, publicada en el Boletín Oficial del Estado de 29 de diciembre de 2015, sin embargo se mantiene que sí procede sancionar a la interesada, a quien al parecer ya se le había notificado que no va a percibir ninguna cuantía en concepto de ayuda de gastos de viaje e instalación.

6. A esta conclusión se llega en el oficio recibido tras exponer que, aunque la ahora reclamante debió retrasar su incorporación por los motivos expuestos, al superar los 7 días establecidos en la convocatoria se considera un incumplimiento, dado que la causa del retraso en la incorporación no es de fuerza mayor. Y se añade que en el ámbito jurídico sólo tienen esta consideración «aquellas causas que se identifican por su exterioridad, ya que la causa es ajena al servicio y al riesgo que le es propia, consistiendo en hechos que, aun siendo previsibles, sean inevitables, insuperables e irresistibles, cuya causa sea extraña e independiente del sujeto obligado».

7. Esta institución considera que no es posible desvincular el retraso de 7 días en la fecha de incorporación, con la causa que lo origina, ya que ésta es exclusivamente atribuible a la persona responsable de la estancia y Directora Adjunta del Centro Receptor, por lo que la beneficiaria es ajena a ella y por tanto no cabe identificarla como el sujeto obligado al que hace referencia el concepto jurídico alegado de causa de fuerza mayor. En consecuencia, no parece que corresponda aplicar a la interesada otra sanción que no sea el descuento proporcional del importe de la estancia, de acuerdo a los días efectivamente disfrutados, según se prevé en el artículo 5.4 de la Resolución de 7 de abril de 2015, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se convoca la subvención concedida.

8. Esta Resolución establece en su artículo 34 las previsiones y criterios para considerar el incumplimiento total o parcial de los requisitos y obligaciones por parte de los beneficiarios de las ayudas, y señala que éstos quedarán sujetos al régimen de infracciones y sanciones de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de Subvenciones. Y ninguno de estos preceptos normativos hace mención a algún supuesto que permita considerar al beneficiario de las ayudas responsable directo de acciones que dependen solo de las entidades colaboradoras o de alguno de sus miembros.

9. El citado artículo 34 de la Resolución por la que se publica la convocatoria de la ayuda obtenida por la firmante de esta queja, dispone que el incumplimiento de las obligaciones atribuibles al beneficiario de la subvención conllevará la pérdida del derecho al cobro de la ayuda, y el artículo 5.6 señala que se considerará incumplimiento, en el caso de estancias de 3 meses, el retraso o adelanto del periodo por mas de 6 días naturales, «salvo causa de fuerza mayor».

10. El artículo 3 del Código Civil dispone que las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas. Esta misma norma se refiere en su artículo 1105 a la fuerza mayor configurándola como causa de exención de la responsabilidad al disponer que, fuera de los casos expresamente mencionados en la ley, nadie responderá de aquellos sucesos que no hubieran podido preverse, o que previstos, fueran inevitables.

11. Tales circunstancias describen hechos que, siendo ajenos a la voluntad del deudor, permiten exonerarlo de responsabilidad pese a haber incumplido la obligación. Este es el sentido que inspira la tesis propuesta por la doctrina jurisprudencial plasmada  entre otras, en la STS de 6 de marzo de 2003, Sala de lo Contencioso-Administrativo, según la cual, se trata de hechos que «aun siendo previsibles, sean, sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motive sea extraña e independiente del sujeto obligado».

En análogo sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2008 en el recurso 4.143/2005, expone que «la fuerza mayor es un concepto jurídico que debe quedar ceñido, como reiteradamente ha repetido la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al suceso que esté fuera del círculo de actuación del obligado».

12. En consecuencia, parece que la fuerza mayor en el ámbito jurídico se refiere a hechos o circunstancias que, siendo absolutamente ajenas a la voluntad del obligado, permiten exonerarlo de responsabilidad pese a haber incumplido la obligación. En virtud de este criterio, no procede considerar cualquier contravención de una obligación como causa de incumplimiento ni tampoco atribuir alguna responsabilidad de tal contravención al obligado, cuando la causa no le es imputable directamente.

13. De conformidad con la normativa aplicable y con la doctrina jurisprudencial arriba citada, por tanto, no cabe atribuir a señora… el incumplimiento que se le atribuye, dado que el hecho que lo motivó fue imprevisto e inevitable por la beneficiaria, y extraña e independiente de ella la causa que lo produjo.

Decisión

En base a las consideraciones que anteceden, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se procede a formular a V.I. la siguiente:

SUGERENCIA

Conceder a la beneficiaria el importe total de la estancia, incluida la cuantía total de la ayuda de gastos de viaje e instalación que le fue reconocida por Resolución de 23 de noviembre de 2015, (Boletín Oficial del Estado de 30 de noviembre de 2015), a excepción únicamente del importe que corresponda descontar de la cuantía total de la estancia por los siete días no disfrutados.

Agradeciéndole de antemano la acogida que dispense a esta SUGERENCIA y a la espera del informe que sobre su aceptación ha de sernos remitido según prevé el ya citado artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981.

Le saluda atentamente,

Soledad Becerril

Defensora del Pueblo