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Se ha recibido escrito de esa alcaldía, referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1.- El padrón de habitantes entendido como registro administrativo en el que han de constar los vecinos de un municipio aparece regulado por los artículos 15 y siguientes de la LRBRL, así como por los artículos 53 a 55 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial.

La normativa señalada atribuye la gestión del padrón de habitantes a los ayuntamientos señalando expresamente el artículo 17 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LRBRL) que la formación, mantenimiento, revisión y custodia del padrón municipal corresponde al ayuntamiento, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado.

Por tanto, la gestión del padrón aparece como una competencia propia local exigida por ley irrenunciable por el ayuntamiento y que este ha de ejercer obligatoriamente.

2.- El artículo 17.2 de la LRBRL establece que los ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.

Este precepto referido viene a constatar que el padrón municipal se configura como un registro de situaciones de hecho, esto es, el Padrón debe reflejar una realidad, debe servir para conocer realmente qué personas residen habitualmente en el municipio sin que competa al ayuntamiento hacer ninguna calificación jurídica acerca de la situación individual de cada persona en nuestro país.

No obviemos asimismo que el artículo 15 de la LRBRL al establecer la obligación de empadronamiento de todo aquél que viva habitualmente en España la dirige a toda persona que vive en España, esto es, el legislador no ha querido referir esta obligación a todo nacional o residente legal en España, sino a toda persona que viva en el Estado, sin hacer distinción alguna.

Por su parte, el artículo 18.2 de la LRBRL siendo coherente con la configuración del padrón de habitantes como registro que refleja una situación de hecho, establece expresamente que la inscripción de los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España.

Por tanto, es claro que el padrón municipal de habitantes ha de ser un instrumento que constate la realidad de la población del municipio en cada momento. Un registro municipal de habitantes que no refleje de forma fiel el número de habitantes en cada momento se revelaría como un instrumento incapaz de servir de medio para la finalidad que tiene encomendada.

3.- Así, de acuerdo con el artículo 17.3 LRBRL, el padrón municipal en un ámbito supramunicipal sirve de base para elaborar estadísticas de población a nivel nacional, fijar las cifras de población oficial y conformar el censo electoral.

Pero su utilidad en el ámbito municipal es asimismo capital, pues es importante conocer el número de vecinos, así como su edad, formación para poder planificar adecuadamente las políticas públicas y el desarrollo del territorio.

Asimismo, la cifra de población de cada municipio suele ser requisito de acceso o criterio de valoración para la concesión de ayudas y subvenciones de otras entidades a los ayuntamientos y criterio para la distribución de la financiación del Estado.

Por tanto, un padrón que no refleje fielmente la población existente dificultaría el ejercicio de competencias municipales tanto en su planificación como implementación y valoración y al tiempo la entidad local podría ver mermados sus recursos financieros al no contar con financiación suficiente para atender las demandas de la población real.

La potestad administrativa ejercida por el ayuntamiento para inscripción de sus vecinos en el padrón municipal de habitantes no es de carácter discrecional, ostentando los vecinos la obligación de solicitar el empadronamiento y el derecho a ser empadronados.

4.- Por cuanto se refiere a la falta de acreditación del visado como motivo para denegar el empadronamiento, la Ciudad Autónoma aplica estrictamente la instrucción y el artículo 16 de la LRBRL que determina que a los ciudadanos extranjeros que, por virtud de tratado o acuerdo internacional, disfruten de un régimen específico de exención de visado en materia de pequeño tráfico fronterizo con el municipio en el que se pretenda el empadronamiento, se les exigirá el correspondiente visado.

Ahora bien, sin perjuicio de que en este particular la administración haya actuado en estricta aplicación de la ley, a juicio de esta institución la interpretación conjunta de los artículos 16 y 18 de la LRBRL lleva a la conclusión de que existe una contradicción entre los mismos.

Así, si el padrón no constituye prueba de residencia legal en España como establece el artículo 18 de la LRBRL, sino que es meramente es un registro de situaciones de hecho, carece de sentido exigir un visado como exige el artículo 16 de la LRBRL. Con dicha exigencia se está introduciendo en la normativa padronal un elemento propio del derecho de extranjería que limita el acceso al padrón a determinados vecinos y por ende se está alterando la naturaleza y desvirtuando el objeto que tiene el padrón de habitantes.

A mayor abundamiento, el artículo 6 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social establece en su apartado 3 que los ayuntamientos incorporarán al padrón a los extranjeros que tengan su domicilio habitual en el municipio y mantendrán actualizada la información relativa a los mismos, sin que conste ninguna referencia a la exigencia de visado, permiso de residencia o cualquier otro instrumento propio de extranjería.

5.- No se ha de olvidar que los poderes públicos tienen el mandato constitucional de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. Para poder dar eficaz cumplimiento a este mandato constitucional cobra especial relevancia la inscripción del vecino en el padrón de habitantes, dado que a través de este registro se da acceso al ciudadano a numerosos servicios públicos que tienen como objeto mejorar su bienestar y garantizar sus derechos básicos.

Sin el derecho a acceder al padrón municipal y a la prestación de los servicios públicos, que son especialmente relevantes cuando se dirigen a menores y a vecinos desfavorecidos, no es posible garantizar la plena y real igualdad del individuo preceptuada en el artículo 9.3 de la Constitución.

6.- Por último, hay que referir que la administración ha de velar porque la población de derecho reflejada en las cifras oficiales coincida con la población de hecho del municipio.

Esta institución, vista las numerosas quejas existentes en relación con el empadronamiento de ciudadanos extranjeros en Ceuta, tiene sus dudas sobre si la población de derecho reflejada en las cifras oficiales coincide con la población de hecho del municipio, lo que supondría un obstáculo importante al correcto diseño e implementación de las políticas públicas en el municipio.

El desconocimiento del número real y del perfil de los vecinos del municipio supone una limitación muy trascendente para poder llevar a término una correcta planificación y ejecución de las competencias que la ciudad autónoma tiene atribuidas por la ley y por su Estatuto de Autonomía.

La ausencia de un registro que refleje fielmente la población local además de crear una bolsa de ciudadanos que quedan al margen de muchos servicios, imposibilita la prestación eficaz de las políticas públicas, y no se ha de olvidar que la administración pública ha de actuar fiel al principio de eficacia por mandato constitucional.

Al tiempo, la situación actual comporta que la financiación que recibe la ciudad no coincida con la que le correspondería si se empadronara a todo aquel que realmente vive en el municipio como sucede en el resto del territorio nacional exceptuado Ceuta y Melilla, y así la participación en tributos del estado de las ciudades autónomas no atiende el factor de población como debería, siendo este importante en materia de financiación.

Por lo que es de interés municipal garantizar que en la Ciudad Autónoma de Ceuta el padrón refleje la población real de la ciudad, y así garantizarse los recursos suficientes.

Una financiación deficiente vendría a mermar el principio de autonomía local recogido en la Carta Europea de Autonomía Local ratificada por España, así como el principio de suficiencia financiera recogido en el artículo 142 de la Constitución Española.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formular a esa ciudad autónoma las siguientes resoluciones:

SUGERENCIA

Que por la Ciudad Autónoma de Ceuta se tramite el procedimiento de inscripción en el padrón municipal de habitantes solicitado y que tras la comprobación de la residencia efectiva en el domicilio consignado y previo informe jurídico de la conformidad con el bloque de constitucionalidad de las exigencias requeridas para la inscripción solicitada, se dicte resolución expresa dando ofrecimiento de acciones a la interesada.

RECOMENDACIÓN

Que se valore por la Ciudad Autónoma de Ceuta en representación de sus intereses, la oportunidad de acudir a las administraciones competentes solicitando que se elimine de la normativa en materia de padrón la exigencia de visado a los nacionales que disfrutan de un régimen específico de exención de visado en materia de pequeño tráfico fronterizo.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las resoluciones formuladas, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)