Acceso a la documentación y publicaciones

Ha comparecido nuevamente ante esta institución don (…..), solicitando nuestra intervención.

Consideraciones

1. El interesado compareció en su momento formulando queja en relación a la problemática derivada de la documentación requerida para la salida de viaje de menores de edad de nuestro país, cuando viajan solos en compañía de terceras personas o en compañía de uno solo de los progenitores.

2. Así, afirmaba que la Instrucción nº …/2019, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se regula el procedimiento para otorgar el permiso de viaje fuera del territorio nacional para menores, dispone que todos los menores de edad deberán de ir provistos del DNI en vigor para viajar fuera del territorio nacional si es en la Unión Europea, y el pasaporte si es a terceros Estados.

3. Además, los menores de 18 años no acompañados en viajes no nacionales precisarán de una autorización firmada por uno solo de los progenitores o representantes legales, lo que da lugar a que en los países del espacio Schengen un menor pueda salir con DNI y autorización de uno solo de sus progenitores pero en contra de la voluntad del otro, pudiendo existir en consecuencia un traslado no autorizado del menor, aun cuando sea en Europa. En este supuesto, el interesado plantea la contradicción existente de que la expedición del DNI es posible en la actualidad solo con la presencia de uno de los progenitores, a diferencia del pasaporte.

4. Por el contrario, cuando los menores viajan con pasaporte, como este documento no puede extenderse sin la autorización expresa de ambos padres, no precisan de ninguna autorización adicional. Por ello, plantea que dado que ambos documentos permiten un resultado idéntico, en definitiva, que es la salida del país de un menor sin conocimiento ni consentimiento de uno de los progenitores, que en su expedición se requieran los mismos requisitos (en el caso del DNI, la presencia y voluntad de ambos progenitores), puesto que la autorización escrita tan solo requiere de la presencia del padre o madre.

5. Admitida la queja ante la Dirección General de la Policía, en el informe remitido se expresa que “La expedición del Documento Nacional de Identidad no exige el consentimiento expreso de ambos progenitores por presumirse que uno de los progenitores está actuando con el consentimiento tácito del otro, al existir la obligación de su obtención en los españoles mayores de catorce años residentes en España y los de igual edad que, residiendo en el extranjero, se trasladen por tiempo no inferior a seis meses”.

6. Por otro lado, -continúa informando la Dirección General de la Policía- “la obtención del pasaporte es un acto de ejercicio extraordinario de la patria potestad, tanto por su trascendencia como por su falta de habitualidad y cotidianeidad, al configurarse como un documento que se obtiene en el ejercicio de un derecho, no exento de excepciones, motivo por el que se exige el consentimiento expreso de ambos progenitores”.

7. Frente a la tesis mantenida por la Dirección General de la Policía, esta institución estima, sin perjuicio de compartir el criterio de que la obtención del pasaporte pueda constituir un ejercicio extraordinario de la patria potestad, que el DNI, como documento que igualmente se obtiene en el ejercicio de un derecho y a partir de los 14 años es una obligación, según su normativa reguladora, “tiene suficiente valor, por sí solo, para acreditar la identidad y los datos personales de su titular que en él se consignen, así como la nacionalidad española del mismo”.

8. En consecuencia, y con independencia de las diferencias que puedan existir entre ambas documentaciones, lo cierto es que, a los fines que tanto en esta queja interesan como en otras actuaciones que se realizan por el Defensor del Pueblo en defensa del superior interés del menor, ambas documentaciones permiten la salida de menores del país, pero la expedición en un caso se rodea de especiales medidas de seguridad (pasaporte) y en el caso del DNI se deja a la exclusiva voluntad y consentimiento de uno solo de los progenitores.

9. Y lo que aquí se pone de relieve es el hecho de que el DNI pueda ser expedido con la sola presencia de uno de los progenitores y que, además, se autorice la salida de un menor con DNI a territorio Schengen con una autorización firmada por uno solo de ellos. La Dirección General de la Policía presume que existe un acuerdo tácito de uno de los progenitores a que sea expedido el documento del menor, pero esa presunción no puede ser aceptada con carácter general, dada la existencia de numerosas situaciones en las que se ha podido constatar la existencia de traslados no autorizados de un menor en territorio europeo con el DNI y sin consentimiento del otro progenitor.

10. Estas fueron las razones que motivaron, en parte, la reforma de la normativa reguladora del pasaporte, en concreto, del Real Decreto 896/2003, de 11 de julio por el posterior Real Decreto 411/2014, de 6 de junio, entre las que se encontraban las expresadas en su Exposición de Motivos de que “El considerable incremento en el número de medidas cautelares dictadas por la Autoridad Judicial, prohibiendo la expedición del pasaporte o la salida del territorio nacional de los menores afectados por las demandas de separación o divorcio, extremo actualmente no contemplado en la normativa reguladora del pasaporte, requiere adecuar esta parte de la misma para proporcionar una mayor seguridad jurídica a la hora de cumplir con las resoluciones judiciales que puedan referirse a estos menores”.

11. Estas mismas situaciones de separación o divorcio de los padres pueden ser predicables de un menor, cuyo DNI no requiere en su expedición el consentimiento de ambos progenitores, y que cuando sale del país no requiere que dicha salida sea autorizada por ambos, sino tan solo por uno de ellos. Como se puso de manifiesto en la solicitud de informe realizada a la Dirección General de la Policía, “Incluso durante la vigencia de este documento ( el pasaporte), pueden suceder numerosas circunstancias que cambian la situación familiar, como son las rupturas de pareja o sentencias de divorcio que modifican sustancialmente las relaciones paterno filiales y que pudieran dar lugar a que el menor salga de viaje debidamente provisto de pasaporte pero en contra de la voluntad de su padre o madre y contraviniendo una resolución judicial”.

12. No parece aceptable, por tanto, la solución aportada por la Dirección General de la Policía cuando apunta que para paliar las consecuencias de esta situación, el progenitor que tenga la sospecha de que su hijo va a ser trasladado ilícitamente a otro país pueda interponer las acciones civiles y/o penales tendentes a evitar una sustracción internacional de menores a través de un procedimiento urgente, al objeto de obtener una resolución judicial en virtud de la cual se prohíba la salida del territorio nacional de dicho menor. La lentitud de la justicia en nuestro país impediría de todo punto llegar a tiempo para evitar dicha sustracción.

13. Por tanto, se pone de relieve la necesidad de unificar criterios en los requisitos exigibles para la expedición de ambas documentaciones de carácter personal, que acreditan la identidad y nacionalidad de los españoles en nuestro país y fuera de él, así como revisar el procedimiento para otorgar el permiso de viaje fuera del territorio nacional para menores. Dado que el fin al que pueden conducir ambas situaciones es la salida de un menor sin autorización expresa de uno de los progenitores, o bien se equipara para la obtención del DNI de los menores los requisitos exigidos para el pasaporte, es decir, la presencia y consentimiento de ambos progenitores, o bien, se refuerza la necesidad de contar con una autorización de salida firmada por ambos progenitores en los casos en los que los menores viajen solos o en compañía de terceras personas, tanto en el caso en los que vayan provistos de DNI para el espacio Schengen como en el caso del pasaporte para el resto de los países del mundo.

14. En apoyo de esta argumentación, es necesario destacar que con motivo de la tramitación de la queja ….. ante la Dirección General de la Policía por el mismo tema ahora tratado, el citado centro directivo manifestó en su informe de fecha 22 de septiembre de 2016, que “por parte del órgano competente en el nivel central de la Policía Nacional se tiene el propósito de dictar las oportunas instrucciones para que en sus dependencias se expidan autorizaciones a menores no acompañados para viajar al extranjero y ello con independencia de que los mismos estén provistos de pasaporte o DNI”.

15. Teniendo en cuenta que la necesidad de contar con la presencia física de ambos progenitores en la expedición del DNI implicaría la creación de numerosos problemas de índole práctica a los ciudadanos, incrementando la penosidad en los trámites necesarios para la obtención de este documento para un menor, además de la no menos importante necesidad de modificar su normativa reguladora, parece más prudente en el momento actual la revisión de la Instrucción nº …/2019, de esa Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se regula el procedimiento para otorgar el permiso de viaje fuera del territorio nacional para menores, añadiendo a su articulado en el apartado dedicado a la “declaración firmada permiso de viaje fuera del territorio nacional para menores españoles” que viajan solos o en compañía de terceras personas distintas de sus representantes legales, que sea obligatoria la comparecencia de los dos representantes legales en las dependencias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Por todo cuanto antecede se adopta la siguiente:

Decisión

En el ejercicio de las responsabilidades que le confieren al Defensor del Pueblo los artículos 54 de la Constitución y 1 y 9 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril de 1981, reguladora de esta institución, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 30.1 de aquella Ley Orgánica, formular a V.E. la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Revisar la redacción de la Instrucción nº …/2019, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se regula el procedimiento para otorgar el permiso de viaje fuera del territorio nacional para menores, añadiendo a su articulado, en la instrucción tercera dedicada a la “Declaración firmada permiso de viaje fuera del territorio nacional para menores españoles” que viajan solos o en compañía de terceras personas distintas de sus representantes legales, el requisito de la obligatoria comparecencia de los dos representantes legales del menor que firman la declaración en las dependencias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, tanto en los supuestos de disponer de DNI o de pasaporte.

En consecuencia, prosigue la actuación solicitando información en el sentido de si se acepta o no la RECOMENDACIÓN formulada y, en caso negativo, las razones que se estimen para su no aceptación.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)