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Procedimiento previo a la suspensión de suministro eléctrico. Intervención de la Administración competente, antes de proceder a la interrupción de un suministro eléctrico

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Texto

Esta institución ha acordado, en el ejercicio de sus competencias y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, formular una recomendación de oficio.
La suspensión de suministro eléctrico por fraude se ejecuta tras un procedimiento en que la propia compañía determina el importe de la cantidad defraudada, sin audiencia al interesado. Además, la propuesta de reglamento actualmente en tramitación, incentiva económicamente a las empresas distribuidoras la detección de los fraudes, con un incremento de un 20 por cien en los peajes eléctricos.
Salvo en el caso de que el suministro sea declarado esencial, el procedimiento no prevé la intervención de Administración Pública ni órgano judicial alguno.
Teniendo en cuenta que el suministro eléctrico constituye un bien básico para una vida digna reconocida en el artículo 10 de la Constitución, la presente recomendación tiene por finalidad que se ofrezca a los consumidores ciertas garantías procedimentales antes del corte de suministro eléctrico: estas garantías son el derecho a formular alegaciones, la intervención de la Administración en situaciones de vulnerabilidad y la posibilidad de financiar la deuda.
1. Antecedentes
A través de las quejas recibidas en esta institución, se ha tenido conocimiento de la problemática derivada de las suspensiones de suministro eléctrico por impago o fraude. En ocasiones, los ciudadanos se han referido a cortes de suministro que manifiestamente obedecían a errores de las empresas.
El artículo 52 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, se remite a un desarrollo reglamentario posterior de las condiciones para suspender el suministro de energía eléctrica a los consumidores, acogidos a precios voluntarios para el pequeño consumidor o a tarifas de último recurso, transcurridos al menos dos meses desde el requerimiento fehaciente para el pago, sin que el mismo se hubiera hecho efectivo. Conforme al artículo 52.5, una vez satisfecho el importe adeudado, el suministro será repuesto en un plazo de 24 horas. Fuera del supuesto de impago, el párrafo 6º prevé que las empresas distribuidoras podrán proceder a la desconexión de determinadas instalaciones de forma inmediata en el caso de enganches directos, en situaciones que conlleven riesgo para las personas o cosas y en los casos en que se determinen reglamentariamente.
Esta situación está prevista en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica en sus artículos 84 a 89.
Esta institución ha tenido acceso al proyecto de Real Decreto por el que se regula la actividad de comercialización y las condiciones de contratación y suministro de energía eléctrica. Este proyecto recoge la situación de suspensión de suministro por impago y fraude en su capítulo II, que lleva por título «Pago y suspensión del suministro», integrado por los artículos 42 a 54.
Los artículos 48 y 49 del proyecto de Real Decreto están dedicados a la suspensión del suministro por fraude. El artículo 48 establece los distintos supuestos de fraude y el artículo 49 determina el procedimiento y las consecuencias a él aparejadas.
Se faculta a la empresa distribuidora a interrumpir el suministro en los siguientes casos:
«a) Cuando se haya realizado un enganche directo sin previo contrato de acceso.
b) Cuando se establezcan derivaciones para suministrar energía a una instalación no prevista en el contrato.
c) Cuando se manipule el equipo de medida o control o se evite su correcto funcionamiento.
d) Cuando se impida el acceso a las instalaciones donde se ubiquen los equipos de medida al encargado de la lectura.
e) En el caso de instalaciones peligrosas.
f) Cuando se aplique cualquier modalidad de autoconsumo en una instalación sin estar debidamente inscrita en el Registro de autoconsumo».
Por su parte, el artículo 49, bajo la rúbrica «Fraudes y otras situaciones anómalas» establece que, para cualquier suministro, cuando el distribuidor detecte anomalías en las instalaciones por alguno de los motivos establecidos en el artículo anterior, recabará las pruebas necesarias para demostrar la existencia de tales anomalías y determinará la energía y la potencia defraudadas.
Se establecen unos criterios para la fijación del importe defraudado y, cuando no fuera posible esta determinación, se considerará que este importe corresponde al producto de la potencia contratada, por seis horas de utilización durante un año. El importe defraudado se verá incrementado en concepto de penalización por un coeficiente de 1,2. Según indica la memoria que acompaña al proyecto, «ese 20% que el distribuidor recibirá sobre el peaje de acceso teórico que el consumidor debería haber pagado, supone un incentivo a la detección y declaración de la anomalía».
Adicionalmente, los consumidores acogidos al Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor (PVPC) también verán incrementada su factura en un coeficiente de 1,2 en concepto de costes que pudiera ocasionar por desvíos y gestión comercial, entre otros, mientras que para los consumidores acogidos al mercado libre se estará a lo pactado entre ellos. En el caso de enganches directos o conexiones sin contrato se cobrará la energía a un precio de 100 €/MWh, cantidad que podrá ser revisada anualmente por el Ministro de Industria, Energía y Turismo.
Una vez emitida la factura por parte de la empresa comercializadora, será de aplicación lo dispuesto para la suspensión del suministro por impago, que exige comunicación fehaciente al titular. Ahora bien, en el caso de fraude, los plazos de comunicación fehaciente se reducirán a la mitad, quedando el plazo de comunicación en 2 meses para las Administraciones Públicas y un mes para el resto de los consumidores, frente a los plazos de cuatro y dos meses respectivamente previstos para la suspensión del suministro por impago.
Además, de acuerdo con la propuesta del artículo 8, «el distribuidor podrá denegar el acceso a la red a los consumidores incursos en las incidencias descritas en este artículo».
La excepción al corte de suministro está constituida por los denominados «suministros esenciales», regulados en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, artículo 52, párrafo 4º. En desarrollo de esta previsión legal, el artículo 52 de la propuesta de Real Decreto, en su apartado 1, letras a) a h) determina qué suministros podrán ser considerados esenciales, estableciendo los siguientes: alumbrado público, suministro de aguas para consumo humano, cuarteles, centros penitenciarios, transportes públicos, centros sanitarios, hospitales y servicios funerarios. La letra i) establece que podrán ser considerados esenciales «aquellos suministros de ámbito doméstico en los que exista constancia documental formalizada por personal médico de que el suministro de energía eléctrica es imprescindible para la alimentación de un equipo médico que resulte indispensable para mantener con vida a una persona. En todo caso estos suministros se circunscribirán a personas físicas en su vivienda habitual».
La declaración de esencialidad conlleva unas mayores garantías, pero esta declaración será retirada si transcurren seis meses desde el impago. De acuerdo con la propuesta, se encomienda a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) una labor de supervisión de los puntos de suministro esenciales y se prevé el deber de las empresas de denunciar la deuda ante la CNMC antes del corte de suministro. La CNMC tiene que acreditar que han transcurrido seis meses desde el primer requerimiento sin que se hubiese satisfecho el pago o regularizado la situación y, en tal caso, lo comunicará al Ministerio de Industria, Energía y Turismo para que retire la consideración de punto de suministro esencial que constituye la condición necesaria para la suspensión del suministro eléctrico.
2. Consideraciones sobre la propuesta de Real Decreto El suministro de energía eléctrica es esencial para una vida digna, reconocida como fundamento del orden político y la paz social en el artículo 10 de la Constitución española. La privación de suministro eléctrico sitúa a las personas en una situación de exclusión social. Por esta razón, su comercialización no puede someterse a las mismas reglas que otros bienes y servicios que no sean esenciales.
Es posible que bajo las situaciones de fraude o de impago en los consumidores privados que dan lugar al corte de suministro existan errores por parte de las empresas, como reiteradamente se viene denunciando en esta institución. Algunas quejas han puesto de manifiesto que la deuda que la empresa exige corresponde a otra persona distinta del titular o que el fraude que la compañía imputa al titular fue cometido por una tercera persona distinta del titular del contrato. Con el incentivo a la detección del fraude es razonable suponer que los errores se multipliquen.
Las constantes subidas del precio de la electricidad acaecidas en los últimos años, unido a la situación de crisis económica y la situación de desempleo que se vive en España impone a los poderes públicos la necesidad de reflexión sobre las condiciones económicas en que se presta un servicio esencial como es el suministro eléctrico. Hay que analizar en qué medida las situaciones de fraude o impago responden a serias dificultades económicas de carácter objetivo que impiden hacer frente al pago del suministro eléctrico. A tal fin, esta institución ha iniciado las actuaciones necesarias para obtener datos sobre el alcance de la pobreza energética en el sector eléctrico.
Dado el carácter de suministro esencial para la vida diaria, las empresas están en una posición de fuerza frente a los ciudadanos. Tanto las penalizaciones que prevé la propuesta de Real Decreto para el caso de fraude como la posibilidad de suspensión de suministro tienen un evidente carácter disuasorio. Pero, al menos formalmente, tales penalizaciones no están configuradas como sanciones, sino que se trata de penalizaciones de naturaleza jurídica privada. Esta naturaleza jurídica privada permite eludir las garantías que el sistema constitucional exige para la aplicación de las sanciones económicas, como son el derecho de audiencia del interesado (STC 291/2000) o el principio de legalidad que impone que, tanto la infracción como la sanción, se regule en una norma con rango de ley formal.
Con independencia de estas consideraciones, si la observancia de una serie de garantías en el ámbito administrativo sancionador es preceptiva cuando se trata de cobrar una multa, con mayor razón habrá de serlo en el presente caso, pues lo que aquí está en juego es la interrupción del suministro de un bien básico para la vida digna de las personas.
A juicio de esta institución, el corte de suministro eléctrico debe venir precedido de un procedimiento en el que se respeten una serie de garantías para el consumidor.
De acuerdo con la propuesta de real decreto, en el caso de la suspensión de suministro por impago, es la empresa comercializadora quien, tras requerir de forma fehaciente el pago al consumidor, insta a la compañía distribuidora a que suspenda el suministro de referencia y se permite que dicha comunicación se realice por medios telemáticos.
En el caso de suspensión del suministro por fraude es la distribuidora quien, de manera unilateral, detecta la existencia de tales fraudes y aplica –también de modo unilateral- las medidas de interrupción de suministro. Como ya se ha indicado, en estos supuestos se activan los recargos previstos y los plazos de comunicación fehaciente se reducen a la mitad. A lo anterior hay que añadir que la propuesta de real decreto incentiva económicamente la detección de los fraudes para las distribuidoras con una recompensa de un 20 por ciento sobre el peaje. En otras palabras, el sistema propuesto deja en manos de las empresas la determinación de la existencia de fraude, así como el corte del suministro, sin intervención previa de ninguna Administración y, además, premia a las distribuidoras –a modo de incentivo para la detección- con un 20 por ciento extra sobre el peaje que el consumidor debería haber pagado.
El procedimiento previo a la suspensión del suministro eléctrico no contempla la intervención de Administración alguna. Este privilegio constituye una verdadera autotutela para empresas privadas, pues se les otorga la potestad de recabar las pruebas sin garantías para el afectado, la adopción de la decisión y la ejecución de la misma. La regulación propuesta se aleja de las normas que rigen el tráfico privado en España, dado que el resto de las personas privadas, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, no pueden adoptar este tipo de medidas sin intervención judicial o administrativa.
Solo se activa la garantía de la intervención de la CNMC en los casos en que el suministro sea declarado esencial. Como ya se ha indicado, el único supuesto de suministro esencial para los consumidores domésticos se refiere a la persona que necesite un equipo médico. A juicio de esta institución, esta propuesta es en exceso restrictiva y no tiene en cuenta otros bienes y derechos que también protege la Constitución. Por ejemplo, el suministro eléctrico es esencial para que los menores en edad escolar obligatoria puedan hacer sus tareas durante los meses de invierno, por lo que estaría aquí en juego el derecho a la educación previsto en el artículo 27 de la Constitución. También resulta imprescindible para la conservación de los alimentos, por lo que también estaría en juego la protección de la salud, derecho previsto en el artículo 43. Igualmente, han de tenerse presentes los mandatos constitucionales previstos en los artículos 49 y 50 de la Constitución, que respectivamente obligan a los poderes públicos a atender las necesidades de las personas con discapacidad y de promover el bienestar de las personas de la tercera edad. La suspensión de suministro eléctrico puede resultar especialmente gravosa para estas personas en situación de vulnerabilidad.
Las graves consecuencias que comporta la detección de un fraude (penalizaciones económicas, y reducción de los plazos de notificación) hacen imprescindible que el procedimiento que lleva a su detección y la posterior aplicación de las medidas a él aparejadas se desarrollen con las debidas garantías para el consumidor y se respete en todo caso su derecho a la presunción de inocencia.
También es preciso algún tipo de intervención administrativa previa a toda interrupción del suministro eléctrico, que pondere si ese corte pone en peligro bienes o intereses dignos de protección según la Constitución. Sobre todo, teniendo en cuenta que la diferencia fundamental entre la Administración y las empresas eléctricas es que mientras la primera sirve al interés general, las segundas son entidades privadas con ánimo de lucro.
Tampoco se aprecian razones por las que deban recortarse los plazos de comunicación fehaciente para el caso de fraude frente al supuesto de impago. Las garantías previas han de ser las mismas, con independencia de que la existencia de un fraude lleve aparejadas otro tipo de consecuencias.
3. Recomendación
De acuerdo con las consideraciones que preceden, esta institución, en el ejercicio de la responsabilidad que le confiere el artículo 54 de la Constitución, y al amparo del artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, viene a formular a V. E. las siguientes
RECOMENDACIONES
45.1. Regular, como exigencia previa a toda actuación que pueda conducir a la suspensión del suministro eléctrico, un procedimiento que garantice los derechos de los consumidores a formular alegaciones en su defensa, la presunción de inocencia y unos plazos razonables que no discriminen a los presuntos defraudadores frente a quienes incurran en impago.
45.2. Establecer como preceptiva la intervención de la Administración competente, previo informe de los servicios sociales, antes de proceder a la interrupción de un suministro eléctrico.
45.3. Exigir a las empresas que ofrezcan a los consumidores la posibilidad de financiar o fraccionar el pago de su deuda antes que suspender el suministro, tanto en el caso de impago como en el caso de fraude.
En espera de la remisión de la preceptiva información, en la que se ponga de manifiesto la aceptación de estas recomendaciones o, en su caso, de las razones que se estimen para no aceptarlas, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.