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Esta institución ha recibido su informe con relación a la queja presentada por la asociación de consumidores y usuarios FACUA, en nombre de doña (…..).

Consideraciones

1. Ese instituto comunica que se limitó a reenviar a FACUA el mismo escrito de contestación que envió a doña (…..), al no considerar a esa asociación parte legitimada en el procedimiento administrativo sancionador de referencia.

ICOEX entiende además que no existe obligación de informar acerca de la decisión adoptada respecto a la denuncia formulada por FACUA, y las comunicaciones realizadas no tienen carácter de actos administrativos recurribles.

Una vez analizada la situación planteada, debe subrayarse que FACUA interpuso una reclamación contra la empresa Carrera 5 ante INCOEX el 30 de mayo 2016, actuando en nombre y en representación de su asociada, doña (……). A raíz de la reclamación presentada, INCOEX inició un procedimiento de mediación, con resultado negativo para la afectada, informando directamente a la Sra. (…..) de las actuaciones de mediación realizadas.

La asociación actuó en nombre y representación de una ciudadana afectada por un conflicto en materia de consumo y así lo aceptó INCOEX desde el primer momento sin encontrar impedimento alguno al hecho de que la reclamación (enviada por FACUA) motivara las correspondientes actuaciones de mediación.

Tal representación encuentra su fundamento en los Estatutos de FACUA y en el artículo 24.1 del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, en virtud de cual las asociaciones de consumidores y usuarios, constituidas conforme a lo previsto en su Título I y en la normativa autonómica que les resulte de aplicación, representan los intereses de la asociación, los de sus asociados y también los intereses generales, colectivos, difusos de los consumidores.

También el artículo 37.1 c) de la misma ley reconoce el derecho de las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito supraautonómico, legalmente constituidas e inscritas en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, a representar a sus asociados y ejercer las correspondientes acciones en defensa de los mismos, y también en defensa de la propia asociación o de los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores y usuarios.

Del mismo modo, el artículo 17.5 a) y c) de la Ley 6/2001, de 24 de mayo, del Estatuto de los Consumidores de Extremadura, reconoce a las organizaciones o asociaciones de consumidores y consumidoras en Extremadura la legitimación para actuar en nombre y representación de los intereses generales de los consumidores y usuarios en todo el ámbito territorial de Extremadura y el derecho de ejercer las correspondientes acciones judiciales y extrajudiciales en defensa de sus socios, de la asociación y de los intereses colectivos de las personas consumidoras en general.

Por ello, no se entiende la razón por la que ese instituto sí consideró legitimada a FACUA para interponer en su momento la reclamación, en nombre y representación de una afectada, y después sin embargo estimó procedente notificar directamente las actuaciones llevadas a cabo y su resultado a la afectada, pero no a la asociación que la representaba.

2. Por otra parte, a juicio de esta institución, FACUA era interesada en ambos procedimientos porque su representada era interesada legítima no solo en el procedimiento de mediación sino también en el sancionador que pudiera eventualmente incoarse.

La postura mantenida por INCOEX se basa en un criterio restrictivo de la legitimación en el procedimiento sancionador, actualmente superado, que no diferencia entre la figura del denunciante simple (aquel que se limita a poner en conocimiento de la Administración unos hechos presuntamente constitutivos de infracción, que en ningún caso tiene la condición de interesado) y del denunciante cualificado, el cual tiene un interés directo en la resolución que finalmente ponga fin al procedimiento sancionador, normalmente para poder reaccionar en caso de que considere que se ha producido una aplicación defectuosa de la norma.

Es cierto que, según el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, el denunciante, aunque tenga reconocida cierta intervención en el procedimiento que su denuncia provoque (notificación de su incoación y de la resolución que se dicte), no por ello se constituye en parte. En principio, el denunciante de una supuesta infracción que da lugar a un procedimiento administrativo sancionador no se convierte en titular de ningún derecho subjetivo, ni pone en juego un interés personal o legítimo, como exige el artículo 4.1 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que hubiera de encontrar satisfacción adecuada, traducida en algún beneficio o ventaja en su esfera jurídica, puesto que se limita a comunicar a la Administración un proceder que considera irregular, a fin de que ponga de oficio en marcha su actividad investigadora y sancionadora.

Si la Administración decide incoar un procedimiento sancionador, este es concluido mediante una resolución sancionadora o de sobreseimiento, sin otras declaraciones y menos aún de reconocimientos de situaciones individualizadas en favor de personas ajenas al fin perseguido. Por tanto, como norma general, las posibilidades de actuación del particular ante la autoridad administrativa titular de la potestad sancionadora o disciplinaria se agotan en la denuncia de la infracción cometida.

Ahora bien, a juicio del Defensor del Pueblo, existe una excepción que se deduce del artículo 4.1 apartados b) y c), de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de los fundamentos que sobre este asunto contiene la jurisprudencia. Esta excepción se produce cuando una persona física o jurídica es la perjudicada por la conducta presuntamente infractora y denuncia esta, o bien siendo la perjudicada, sin ser denunciante, pero habiendo tenido conocimiento de la iniciación del mismo, solicita personarse en el procedimiento sancionador.

Ambos, el perjudicado denunciante o el perjudicado no denunciante que solicite personarse, y precisamente por ser los perjudicados por la conducta presuntamente infractora, pueden intervenir en el procedimiento administrativo sancionador, ya que tienen en juego bien un derecho, bien un interés legítimo, que va más lejos que el de la observancia de la legalidad, tal y como exigen los apartados b) y c) del artículo 4.1 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

De acuerdo con estos preceptos tendrán la consideración de interesados en el procedimiento administrativo «Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte» y «Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva».

A criterio de esta institución, aquellos que se hayan visto afectados directamente por la presunta conducta infractora y perjudicados por esta, como es el caso de la Sra. (…..) (representada por la asociación compareciente), ostentan no solo el simple interés de mera observancia de la legalidad, sino también un interés propio y legítimo, entre otras cosas, porque más allá de la comprobación de que ha habido infracción y de la sanción que vaya a ser impuesta, es en el procedimiento sancionador donde normalmente será determinada la responsabilidad para la restitución de la situación alterada y se fijarán las indemnizaciones procedentes.

En ese sentido, cabe recordar que el artículo 48 del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios estipula que en el procedimiento sancionador podrá exigirse al infractor la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios probados causados al consumidor que serán determinados por el órgano competente para imponer la sanción, debiendo notificarse al infractor para que en el plazo de un mes proceda a su satisfacción, quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial.

De ahí que el Defensor del Pueblo considere que debía de haberse reconocido la condición de interesada a FACUA en representación de la Sra. (…..), pues concurre en esta un interés que es distinto de la mera observancia del ordenamiento jurídico, ya que en dicho procedimiento podría haberse valorado una restitución de la situación alterada o una eventual indemnización por daños y perjuicios.

3. Se debe tener en cuenta además que FACUA, por sí misma, tenía un interés legítimo en el inicio del procedimiento sancionador, de acuerdo con el artículo 4.2 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de la Administraciones Públicas, 24 del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, y 17.5 a) y c) de la Ley 6/2001, de 24 de mayo, del Estatuto de los Consumidores de Extremadura.

Según la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, el «interés legítimo» es un concepto diferente y más amplio que el de «interés directo», y equivale a una titularidad potencial de una posición ventajosa o de una utilidad en la esfera jurídica de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar esta. Cabe citar la Sentencia del Tribunal Constitucional 34/1994, en la que se fijan las bases para el reconocimiento en vía administrativa de los intereses difusos. En esa sentencia el Tribunal Constitucional reconoce el interés legítimo de una asociación de representación de intereses colectivos en el correcto ejercicio de la potestad administrativa (Fundamento Jurídico 3). Reinterpreta así el concepto de legitimación, partiendo del concepto de interés legítimo, considerado más amplio que el de interés directo (STC 60/1982, de 11 de octubre), y que es definido como aquel que «equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar esta» (STC 143/1994, de 9 de mayo).

El reconocimiento que se hace en la sentencia del carácter legítimo del interés colectivo en el ejercicio correcto de las potestades administrativas supera la jurisprudencia tradicional, que reconocía legitimidad impugnatoria únicamente cuando concurrían intereses colectivos de carácter profesional, para admitir como legítimos los intereses colectivos propiamente sociales, desvinculados de los correspondientes intereses individuales de los miembros de la asociación.

De acuerdo, por tanto, con la jurisprudencia constitucional, la sola constatación por el órgano administrativo de la identidad entre el fin asociativo del ente y la naturaleza de la infracción denunciada bastará para atribuir a aquel la condición de parte en el procedimiento sancionador. En este caso concreto, se trata de una asociación que defiende los intereses de los consumidores a la que no le puede ser ajena la realización de un presunto incumplimiento de la normativa sobre protección de los mismos. La asociación tiene un interés legítimo en velar por el correcto ejercicio de la potestad administrativa, en este caso respecto de  imposición de una sanción a una empresa que FACUA estima ha incumplido el artículo 123 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios sobre el cumplimiento de los plazos de garantía por parte de un vendedor.

La legitimación va a tener su principal punto de referencia en los fines de la asociación denunciante reconocidos estatutariamente, bastando con la correspondiente determinación estatutaria de los fines asociativos para entender cumplido el requisito legal necesario para la obtención de la condición de interesada en el procedimiento y respecto a la tutela judicial efectiva, de manera que queda defendida la operatividad de un interés difuso derivado de los fines de esa asociación. La utilidad jurídica se concretará en la pretensión de que sea sancionado quien haya contravenido la legislación vigente, logrando así la prevención y disuasión de acciones posteriores de igual tipo.

Todos estos requisitos concurren en el presente caso si se tiene en cuenta la propia finalidad social e institucional de la asociación promotora de la queja (la defensa y el fomento de la protección de los consumidores), lo que le confiere una consideración especial en todas aquellas actuaciones encaminadas a la defensa y protección de los consumidores y, en consecuencia, a la depuración de los casos concretos en que existan indicios de irregularidades como lo es el que ha dado lugar a la presente queja.

Decisión

Por todo lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, del Defensor del Pueblo, los artículos 4.1 b) y c) y 4.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como 24.1 y 37.1 c) del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, y 17. 5 a) y c) de la Ley 6/2001, de 24 de mayo, del Estatuto de los Consumidores de Extremadura, se formulan las siguientes:

RECOMENDACIONES

1. Reconocer la condición de interesado en el procedimiento sancionador al denunciante cualificado, el cual tiene un interés directo en la resolución que finalmente ponga fin al procedimiento sancionador, normalmente para obtener la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios probados, así como para poder reaccionar en caso de que considere que se ha producido una aplicación defectuosa de la norma.

2. Reconocer la condición de interesado legítimo en los procedimientos sancionadores a las asociaciones denunciantes, representativas de intereses colectivos, cuando el objeto de las actuaciones administrativas coincida con los fines establecidos en sus respectivos Estatutos, y ello a todos los efectos, incluido el de la legitimación activa para recurrir las resoluciones que recaigan en los procedimientos que se inicien a raíz de sus denuncias.

3. Reconocer que las asociaciones de consumidores y usuarios, legalmente constituidas e inscritas, están legitimadas y tienen derecho a representar a sus asociados y a ejercer las correspondientes acciones en defensa de los mismos, y también en defensa de la asociación o de los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores y usuarios.

Esta institución queda, por tanto, a la espera de la preceptiva contestación, en la que se acepten estas Recomendaciones o se manifiesten las razones para su rechazo, según lo previsto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)