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Se ha recibido escrito de ese ayuntamiento, referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. La intervención de esta institución pretendía verificar, básicamente, si los requisitos impuestos al interesado (conformidad de los propietarios y acreditación de la titularidad) para la segregación de las parcelas tenían sustento o base jurídica, esto es, si existía normativa urbanística o de ordenación del territorio que obligase a ese ayuntamiento a exigir su cumplimiento.

Por toda respuesta esa Alcaldía ha remitido copia de un informe en cuyo contenido no se alude a normativa alguna que exija tal requisito, y tampoco se incluye ninguna razón que explique el motivo por el que se está exigiendo.

En suma, se advierte que la condición impuesta en la licencia, y cuyo cumplimiento se ha exigido al peticionario, no viene fundamentada en precepto urbanístico alguno.

2. En efecto, las licencias de segregación o parcelación tienen por objeto controlar si la división de una finca o terreno en dos o más fracciones o fincas independientes se conforma con la ordenación urbanística, a fin de que la agrupación física de edificios y personas, que después han de asentarse en las parcelas resultantes de la operación divisoria, se realice en un suelo que sea apto para ello. Es pues una licencia de otorgamiento reglado. Lo anterior supone que la licencia es neutral respecto de los derechos privativos que puedan afectar a la finca para la que se solicita esa licencia, cuestiones ajenas al acto administrativo de su concesión o denegación, que deberán sustanciarse ante otras instancias diferentes a esa Administración municipal (ante los tribunales ordinarios de justicia, más concretamente).

En nuestra legislación es tradicional la llamada cláusula “sin perjuicio de terceros”, por razón de que las cuestiones civiles están reservadas a la jurisdicción ordinaria. Esta regla aparece afirmada en el artículo 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, refiriéndose a las “autorizaciones y licencias” sin especificar, concretar, ni limitar. Se refiere a todas las licencias. La doctrina jurisprudencial afirma que las licencias se conceden sin perjuicio de tercero, es decir que el control de la legalidad afecta sólo a la urbanística, no a la legalidad en general.

En suma, el otorgamiento de licencia constituye un acto reglado (sentencias del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1983 y 23 de junio de 1987) que se limita a examinar si existe algún impedimento en la normativa urbanística vigente, siendo obligada su concesión cuando no existe precepto alguno que lo impida, y procede su denegación cuanto la norma lo veda. Es decir, que “la licencia opera como un instrumento destinado a asegurar la eficacia del planeamiento” (sentencia del Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 1990). Como ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo (sentencias de 7 febrero de 1987, 27 de octubre de 1988 y 2 de julio de 1991) “dado el carácter rigurosamente reglado de las licencias no pueden establecerse condiciones a su otorgamiento si las mismas no derivan de la ordenación urbanística, que el Ayuntamiento no es libre de establecer por simples Acuerdos Municipales”.

3. En definitiva, no hay razón ni fundamento para excluir las licencias de segregación ni las parcelaciones de este carácter reglado. Estas licencias urbanísticas, como cualquier otra licencia no están sujetas ni condicionadas a acreditar la propiedad o titularidad de los terrenos, Esta regla sólo puede ser excepcionada, según reiterada jurisprudencia (véanse sentencias del Tribunal Supremo de 2 de enero de 1992, de 25 de julio de 1989 y 3 de julio de 1991, entre otras muchas), cuando con su otorgamiento se atente contra el dominio público. Lo que significa que cuando la segregación afecte a bienes que se presumen demaniales podrá requerirse el título de propiedad.

En consecuencia cuando un ayuntamiento otorga una licencia de segregación debe limitarse a contrastar su legalidad, siendo indiferente quién sea el propietario. Bien puede solicitarla, por ejemplo, el titular de un derecho de superficie o incluso un promotor con carácter previo a la consumación de una compraventa. En suma, únicamente puede instar el ayuntamiento la acreditación de la propiedad cuando la segregación que se pretenda pueda afectar a bienes de propiedad municipal y en defensa de su patrimonio.

No le consta a esta institución que dicha afección se produzca en este supuesto, por lo que debe concluirse que no resulta ajustado a este principio, el que se impongan en dichos actos de concesión de licencias condiciones o exigencias de carácter discrecional.

4. En efecto, esa Administración está sujeta, para otorgar o denegar la licencia, a la legislación del suelo, al planeamiento urbanístico y a la normativa edificatoria y urbanística; y no puede hacer depender su decisión sobre la licencia de la legislación civil. Está amparando sus decisiones, al menos en parte -y según el sentido de su conclusión, en una parte muy relevante- en una legislación que no le corresponde aplicar. Las relaciones civiles no son asunto del ayuntamiento sino de los afectados y en última instancia del juez.

Si bien no discute esta institución la idoneidad de los fines perseguidos por ese ayuntamiento al imponer dicho requisito, lo cierto es que el carácter reglado de las licencias urbanísticas impide tal limitación. En el supuesto de que la segregación cuya licencia se solicita, perjudique legítimos derechos de terceros, deben ejercitarse las acciones civiles procedentes ante la Jurisdicción ordinaria en defensa de esos derechos que se estimen perjudicados, por ser los tribunales de justicia la instancia competente para resolver estas cuestiones, pero en ningún caso puede ese ayuntamiento condicionar el otorgamiento de esta licencia administrativa, a la existencia de un conflicto sobre la titularidad del terreno donde aquella –la segregación- pretende llevarse a cabo.

Y no se trata de una mera exigencia formal o procedimental, sino que esta naturaleza reglada de las licencias redunda directamente en una mayor garantía del principio de seguridad jurídica que debe informar toda actuación de los Poderes Públicos (artículo 9 de la Constitución). Esa Administración está utilizando una potestad propia, la de otorgar o denegar una licencia administrativa, para alcanzar un fin no previsto en la normativa urbanística como es la protección de los derechos de los otros posibles comuneros de la finca. Y esta es precisamente la descripción de la causa de anulabilidad de la actuación u omisión administrativa denominada “desviación de poder” (artículo 48.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), es decir utilizar una potestad administrativa para un fin distinto al que sirvió para configurarla.

5. Finalmente se recuerda de nuevo que el artículo 17.2 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, dispone que el Defensor del Pueblo, en cualquier caso, velará por que la Administración resuelva expresamente, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados, cumpliendo así lo establecido en el artículo 21 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La Ley 39/2015 establece que las solicitudes de particular interesado dirigidas a las administraciones son una de las formas posibles de inicio de procedimiento administrativo, en este caso, en solicitud de licencia, por estar los actos de uso del suelo sujetos a previa licencia urbanística municipal. Con el cumplimiento de esa obligación de los ciudadanos de solicitar previa licencia, se corresponde la obligación municipal de dar resolución expresa a dicha solicitud en los plazos que la propia ley tiene establecidos para cada procedimiento en concreto. La obligación municipal de resolver expresamente sobre las solicitudes dirigidas al ayuntamiento viene establecida como ya se ha dicho, en el artículo 21 de la vigente Ley 39/2015.

Además, dicha resolución ha de ser motivada. La motivación de los actos administrativos, frecuentemente instada desde esta institución, constituye un principio esencial que ha de regir la actuación de las administraciones públicas y que ha sido puesta de manifiesto en diversas sentencias del Tribunal Constitucional. Tiene por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a la Administración la siguiente:

SUGERENCIA

Que se dicte resolución expresa y motivada sobre la solicitud de licencia formulada por el interesado el 25 de octubre de 2022, dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero. Todo ello de acuerdo con las previsiones de la normativa urbanística, dejando al margen cuestiones civiles que no son competencia de ese ayuntamiento.

Además, esta resolución deberá notificarse al solicitante con expresión de los recursos que contra la misma procedan, conforme disponen los artículos 21 y 40.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Sugerencia formulada, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa. En caso de que se acepte la misma, se agradecerá que remita copia de la resolución que dicte,

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo