Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido su escrito referido a la actuación de oficio arriba indicada.

I. OBJETO DE LA QUEJA.

El objeto inicial de la queja era solicitar información acerca de las medidas a adoptar por las administraciones competentes (la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid) para asegurar la eficacia de la puesta en marcha de la zona de bajas emisiones Madrid Central creada por la Ordenanza de Movilidad Sostenible aprobada en 2018, en el marco de la política regional sobre protección de la calidad del aire, ya que las repercusiones de la creación de la zona de bajas emisiones Madrid Central excedían los límites territoriales del municipio de Madrid, dada la modificación de los flujos de tráfico que previsiblemente provocarían.

Sin embargo, los acontecimientos posteriores han modificado dicho objeto, que se ha transformado en un análisis acerca de los niveles de protección ambiental de la calidad del aire en la ciudad de Madrid en relación con las zonas de bajas emisiones.

Por ello, procede llevar a cabo un análisis sobre las modificaciones del régimen de protección de la calidad del aire contempladas en el proyecto de ordenanza remitido por ese Ayuntamiento, en lo relativo a las zonas de bajas emisiones, sin entrar en otros aspectos regulados en la Ordenanza.

II. DESCRIPCION DE ALGUNOS PUNTOS DEL PROYECTO DE MODIFICACIÓN DE LA ORDENANZA DE MOVILIDAD SOSTENIBLE DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID.

En este apartado se analizan únicamente aquellas modificaciones que el Defensor del Pueblo considera constituyen un retroceso en la protección ambiental en la regulación de las zonas de bajas emisiones de la ciudad de Madrid.

A. La equiparación ente comerciantes y residentes en el acceso a zonas de bajas emisiones.

En primer lugar, es necesario referirse a la denominada equiparación entre residentes y comerciantes, a los efectos de acceso a la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección Distrito Centro. Para ello, es necesario describir el régimen de Madrid Central, tal y como estaba configurado en el Ordenanza de Movilidad Sostenible de 2018 y en el Acuerdo de la Junta de Gobierno de 29 de octubre de 2018.

Así, de acuerdo con el artículo 23 de la Ordenanza, en sus apartados 3.3 y 3.4, podían acceder a Madrid Central los siguientes vehículos:

“3.3 Con carácter general, podrán acceder y circular por las calles del interior del perímetro de la ZBE y estacionar en superficie en las mismas en las plazas del Servicio de Estacionamiento Regulado en los términos establecidos en el Capítulo III del Título tercero del Libro I de esta Ordenanza, los siguientes vehículos:

a) Las bicicletas, otros ciclos y los vehículos de movilidad urbana (VMU).

b) Los vehículos de los que dispongan las personas empadronadas en Madrid Central en régimen de propiedad, usufructo, “renting”, “leasing”, retribución en especie o como vehículo de sustitución y de otras personas invitadas por éstas, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y las normas de gestión que dicte el Ayuntamiento.

c) Los vehículos con categoría 0 EMISIONES o ECO de clasificación ambiental, salvo los vehículos industriales con categoría ECO de clasificación ambiental que estarán sujetos a los horarios de acceso que establece el apartado 4 de la Disposición transitoria tercera.

d) Los vehículos destinados al traslado de personas titulares de tarjeta de estacionamiento para personas con movilidad reducida, con sujeción al calendario que se establece en la Disposición transitoria tercera.

e) Los vehículos, debidamente rotulados e identificados, de los servicios públicos esenciales, incluyendo los de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Policía Municipal y Agentes de Movilidad, extinción de incendios, protección civil y salvamento, ambulancias, otros servicios de emergencias y grúa municipal así como los vehículos que utilicen los profesionales del servicio madrileño de salud de asistencia sanitaria domiciliaria en el área Madrid Central, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y las normas de gestión que dicte el Ayuntamiento.

3.4 Se permite el acceso a Madrid Central a los siguientes vehículos, en función de la actividad a prestar en el Área y su distintivo ambiental, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y las normas de gestión que dicte el Ayuntamiento:

a) Los vehículos debidamente rotulados e identificados de las Administraciones Públicas o sus contratistas que presten servicios públicos básicos como limpieza, retirada de residuos, mantenimiento y conservación de vías públicas, zonas verdes, instalaciones y patrimonio municipal y otros.

b) Los vehículos debidamente rotulados e identificados que presten servicios de urgencias en la vía pública sobre suministro de agua, gas, electricidad o telecomunicaciones y de sus contratistas que realicen obras en la vía pública.

c) Los vehículos de transporte público colectivo, los autobuses turísticos que den servicio a las líneas que circulan por el interior de Madrid Central que cuenten con la autorización municipal, los autobuses que den servicio a los establecimientos o instituciones del Área y los vehículos, a excepción de los turismos, que den asistencia a los mismos.

d) Los vehículos auto taxi con distintivo ambiental.

e) Los vehículos de arrendamiento con conductor con distintivo ambiental con servicio previamente contratado con origen o destino en Madrid Central.

f) Los vehículos que dispongan de autorización del colectivo cualificado de titulares de vehículos comerciales e industriales del Servicio de Estacionamiento Regulado.

g) Los vehículos, excluidos turismos y motocicletas, de empresas, sean éstas personas físicas o jurídicas, y de profesionales que presten servicios o entreguen o recojan suministros en el Área, incluyendo los del servicio de entrega de medicamentos a centros sanitarios y oficinas de farmacia del área y de recogida de residuos de las oficinas de farmacia ubicadas en el área, en el marco del sistema SIGRE.

h) Las motocicletas, ciclomotores y triciclos asimilables a motocicletas con distintivo ambiental, en el horario que establezca el Ayuntamiento.

i) Los vehículos que indiquen los propietarios de plazas de garajes particulares situadas en el interior del área.

j) Los vehículos de titulares de plazas de Aparcamientos Municipales para Residentes en el interior del área.

k) Los vehículos con distintivo ambiental de autoescuelas ubicadas en Madrid Central destinados a prácticas de conducción.

l) Los vehículos que accedan a los talleres de reparación de vehículos ubicados en el área.

m) Los vehículos para actos en la vía pública y ocupaciones cuyo acceso autorice el órgano competente para autorizar el acto u ocupación.

n) Grúas para el remolque de vehículos y vehículos taller y auxilio en carretera”.

Este régimen se desarrollaba en el citado Acuerdo de la Junta de Gobierno, y fundamentalmente en el apartado Quinto, que regula los criterios de gestión de permisos de acceso de vehículos a Madrid Central.

Respecto de los vehículos de personas invitadas por personas empadronadas en el Distrito Centro, se establecía lo siguiente en el epígrafe 2.1:

“2.1. Las personas empadronadas en el Distrito Centro, una vez hayan obtenido el oportuno código de identificación, podrán tramitar, cada uno de los meses del año, hasta un máximo de 20 permisos individuales de acceso a MC de un día de duración para un vehículo, para que puedan acceder a MC los vehículos de las personas por ellos invitadas con sujeción a lo dispuesto en el apartado cuarto del presente Anexo en cuanto al acceso de vehículos a MC según su potencial contaminante”.

Igualmente es necesario hacer mención al epígrafe 15, que regula los permisos extraordinarios de acceso a Madrid Central, y en concreto al epígrafe 15.e), que se describe a continuación:

“e) Vehículos de establecimientos de comercio, restauración y hostelería ubicados en el interior de MC.

Alta en la base de datos de gestión de accesos a MC de las asociaciones representativas de comercios, restauración y hostelería cuyos establecimientos se encuentren ubicados en MC.

Las asociaciones representativas de comercios, restauración y hostelería cuyos establecimientos se encuentren ubicados en MC podrán gestionar los permisos de acceso que correspondan a los miembros de la asociación, los cuales han de tener establecimiento de comercio, restauración u hostelería en el interior de MC.

Alta de los vehículos.

Las asociaciones representativas de comercios, restauración y hostelería cuyos establecimientos se encuentren ubicados en MC, una vez hayan obtenido el oportuno código de identificación, podrán tramitar, en cada uno de los meses del año, hasta 20 permisos individuales de un día de duración para un vehículo, por cada uno de sus miembros asociados para aquellos vehículos cuyo acceso a MC resulte imprescindible para el adecuado desarrollo de la actividad, en los términos del apartado Quinto, punto 15.1 e), del Anexo I del Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de 29 de octubre de 2018, por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones “Madrid Central”. En caso de que un comercio o establecimiento de restauración u hostelería se encuentre de alta en varias asociaciones, este número de 20 permisos se le computará a este una única vez”.

Respecto a este régimen, la propuesta modifica en su artículo 9 el artículo 23 de la Ordenanza de 2018 que, a los efectos que aquí interesan, queda redactado como sigue:

“d) Con carácter general, podrán acceder y circular por las calles del interior del perímetro de la ZBEDEP Distrito Centro y estacionar en superficie en las plazas del SER, en los términos establecidos en el capítulo III del título tercero del libro I, los siguientes vehículos:

1.º Las bicicletas, bicicletas de pedales con pedaleo asistido, otros ciclos y los VMP.

2.º Los vehículos de los que dispongan las personas empadronadas en el ámbito territorial del Distrito Centro en régimen de propiedad, usufructo, renting, leasing, arrendamiento, retribución en especie o como vehículo de sustitución y de otras personas invitadas por éstas, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y las normas de gestión del anexo III.

3.º Los vehículos turismo que indiquen las empresas y autónomos cuya actividad empresarial, profesional o comercial se ejerza en un local u oficina ubicada en el interior del Distrito Centro y los de las personas invitadas por éstos, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y a las normas de gestión del anexo III.

4.º Los vehículos con categoría CERO Emisiones o ECO de clasificación ambiental, salvo los vehículos industriales con categoría ECO de clasificación ambiental que estarán sujetos a los horarios de acceso que establece el apartado 4 de la disposición transitoria tercera.

5.º Los vehículos, destinados al transporte de personas titulares de tarjeta de estacionamiento para personas con movilidad reducida, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y las normas de gestión del anexo III, siempre que figuren de alta como autorizados en el Sistema de gestión de accesos a Distrito Centro (en adelante, SGDC) y exhiban reglamentariamente la respectiva TEPMR, conforme a lo previsto en los artículos 7.1, 7.2, 9.1.a) y 9.1.b) del Decreto 47/2015, de 7 de mayo, de Consejo de Gobierno, por el que se establece un modelo único de tarjeta de estacionamiento para las personas con discapacidad en el ámbito de la Comunidad de Madrid y se determinan las condiciones para su utilización y los artículo 6 y 8.1.a) del Real Decreto 1056/2014, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad.

6.º Los vehículos de los servicios públicos esenciales, incluyendo los de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Policía Municipal, Agentes de Movilidad, Fuerzas Armadas, así como los vehículos del resto de los servicios públicos esenciales, incluyendo los de extinción de incendios, protección civil y salvamento, ambulancias, otros servicios de emergencias y grúa municipal, así como los vehículos que utilicen los profesionales del servicio madrileño de salud de asistencia sanitaria domiciliaria en la ZBEDEP Distrito Centro y los profesionales de los equipos de trasplantes en los procesos de donación y trasplante de órganos, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y las normas de gestión del anexo III.

e) Se permite el acceso y la circulación por la ZBEDEP Distrito Centro a los siguientes vehículos, en función de la razón de acceso o circulación por la ZBEDEP o la actividad a realizar en la ZBEDEP y su clasificación ambiental según su potencial contaminante, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y las normas de gestión del anexo III:

1.º Los vehículos de las Administraciones Públicas o sus contratistas que presten servicios públicos básicos como limpieza viaria, recogida de residuos, mantenimiento y conservación de vías públicas, zonas verdes, instalaciones, patrimonio municipal y otros servicios municipales en gestión tanto directa como indirecta.

2.º Los vehículos industriales debidamente rotulados e identificados de las empresas, y sus contratistas, que presten servicios de urgencias en la vía pública sobre suministro de agua, gas, electricidad o telecomunicaciones.

3.º Los vehículos de transporte público colectivo de viajeros regular de uso general y los autobuses que den servicio a los establecimientos o instituciones de la citada ZBEDEP Distrito Centro.

4.º Los vehículos autotaxi con clasificación ambiental B o C, en los términos establecidos en el artículo 195 y la disposición transitoria segunda.

5.º Los vehículos turismo de arrendamiento con conductor (VTC) con clasificación ambiental B o C, con servicio previamente contratado con origen o destino en Distrito Centro, en los términos establecidos en el artículo 195 y la disposición transitoria segunda.

6.º Los vehículos que dispongan de autorización del colectivo cualificado de titulares de vehículos comerciales e industriales del SER.

7.º Los vehículos, excluidos turismos y motocicletas, de empresas, sean éstas personas físicas o jurídicas, y de profesionales que presten servicios o entreguen o recojan suministros en la ZBEDEP Distrito Centro, en el horario que establece el apartado 4 de la disposición transitoria tercera, y los del servicio de entrega de medicamentos a centros sanitarios y oficinas de farmacia de la ZBEDEP Distrito Centro y de recogida de residuos de las oficinas de farmacia ubicadas en la citada Zona, en el marco del sistema SIGRE.

8.º Las motocicletas, los ciclomotores, y los vehículos de tres ruedas asimilables a ciclomotores o a motocicletas con clasificación ambiental B o C en horario de siete a veintitrés horas.

9.º Los vehículos que indiquen los propietarios de plazas de garajes particulares situadas en el interior de la ZBEDEP Distrito Centro.

10.º Los vehículos de las personas cesionarias del uso temporal o arrendatarias de media y larga duración de plazas de aparcamientos municipales para residentes situados en el interior de la ZBEDEP Distrito Centro.

11.º Los vehículos con clasificación ambiental C de autoescuelas ubicadas en la ZBEDEP Distrito Centro destinados a prácticas de conducción.

12.º Los vehículos que accedan a los talleres de reparación de vehículos ubicados en la ZBEDEP Distrito Centro.

13.º Los vehículos, necesarios para la realización de ocupaciones y actos en la vía pública, autorizados por el Ayuntamiento de Madrid.

14.º Los vehículos especiales encuadrados en alguna de las secciones de la clasificación por criterios de construcción del apartado B o de utilización del apartado C, del Anexo II del Reglamento General de Vehículos, que se indican en el anexo III de esta ordenanza, en los términos regulados en la disposición transitoria tercera.

15.º Los vehículos que tengan reconocida la condición de históricos por la DGT, si bien solo podrán estacionar en un aparcamiento de uso público o privado o reserva de estacionamiento de la ZBEDEP Distrito Centro, salvo que dispongan de alguno de los permisos regulados en este artículo.

16.º Los vehículos que utilicen los abogados del Servicio de Guardia del Turno de Oficio que proporcionen asistencia letrada al detenido y a las personas víctimas de los delitos de violencia de género y de trata de personas en las Comisarías de Policía Nacional de Centro y Retiro, para el ejercicio exclusivo de dicho servicio de guardia.

17.º Vehículos que accedan a la ZBEDEP Distrito Centro para dejar o recoger alumnos de educación infantil y primaria, así como a los alumnos de secundaria cuyas necesidades así lo exijan, en los términos previstos en las disposiciones transitorias primera y tercera.

18.º Vehículos de personas trabajadoras de establecimientos del interior de la ZBEDEP Distrito Centro con horario nocturno, cuando el horario de entrada o salida del lugar de trabajo esté comprendido entre las cero horas y las seis horas y treinta minutos”.

Además de lo anterior, el Anexo III del proyecto de modificación de la Ordenanza regula el régimen de gestión y funcionamiento de la zona de bajas emisiones de especial protección del Distrito Centro. El apartado Primero de este Anexo regula los criterios de gestión de los permisos de acceso y circulación de vehículos por la zona de bajas emisiones de especial protección distrito centro. El epígrafe 3 regula el acceso de los Vehículos turismo de las empresas y autónomos cuya actividad empresarial, profesional o comercial se ejerza en un local u oficina ubicada en el interior de Distrito Centro, de la forma siguiente:

“a) …

b) Alta de los vehículos.

Una vez se encuentren dados de alta en el sistema de gestión de accesos a DC, las empresas y autónomos podrán dar de alta hasta tres matrículas, que podrán modificar hasta dos veces en cada mes natural, correspondientes a vehículos turismo que cumplan los requisitos ambientales establecidos en el artículo 23 y la disposición transitoria tercera y cuyo acceso a DC resulte imprescindible para el adecuado desarrollo de su actividad. La gestión de los permisos deberá realizarse a través de la sede electrónica municipal https://sede.madrid.es.

c) …”.

A su vez, el epígrafe 4 regula el acceso de los Vehículos turismo de quienes sean invitados por las empresas y autónomos cuya actividad empresarial, profesional o comercial se ejerza en un local u oficina ubicada en el interior de Distrito Centro, de la siguiente forma:

“4. Vehículos turismo de quienes sean invitados por las empresas y autónomos cuya actividad empresarial, profesional o comercial se ejerza en un local u oficina ubicada en el interior de Distrito Centro.

a) Las empresas y autónomos cuya actividad empresarial, profesional o comercial se ejerza en un local u oficina ubicada en el interior de DC, una vez se encuentren de alta en el SGDC, podrán tramitar, cada uno de los meses del año, hasta un máximo de veinte permisos individuales de acceso a DC de un día de duración para un vehículo de las personas por ellos invitadas.

b) …

c) …”.

B. Las Zonas de Bajas Emisiones de Especial Protección.

También es necesario hacer un apunte respecto a las Zonas de Bajas Emisiones de Especial Protección. A este respecto, el punto V del Preámbulo del proyecto normativo de modificación de la Ordenanza establece lo siguiente:

“Entre los contenidos de esta ordenanza debe destacarse, por su especial relevancia, la creación de la denominada Madrid Zona de Bajas Emisiones, que abarca la totalidad de las vías sujetas a la OMS dentro del término municipal de Madrid, por la que se prohíbe la circulación de los vehículos más contaminantes: los vehículos con clasificación ambiental A.

Con esta regulación se pretende otorgar una misma protección a toda la ciudadanía y a todas las personas que visiten y disfruten de la ciudad de Madrid, así como dar cumplimiento a los valores límites de dióxido de nitrógeno establecidos por la normativa comunitaria y por la normativa estatal de carácter básico en materia de calidad del aire: la LCA y el RCA.

Por otro lado, la ordenanza establece un régimen especial para aquellas zonas en los que las necesidades medioambientales son más acusadas. A tal efecto se crean las denominadas ZBEDEP, a las que se otorga un régimen de especial protección adaptado a sus necesidades específicas, estableciendo su regulación general, la normativa específica de cada ZBEDEP y los contenidos regulatorios exigibles para la futura creación de nuevas ZBEDEP que, en su caso, fuera necesario crear para proteger la salud humana y lograr el cumplimiento de la legislación estatal de calidad del aire.

Partiendo de la base y de la experiencia previa acumulada durante la vigencia de la Zona de Bajas Emisiones Madrid Central, anulada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid como consecuencia de determinados defectos formales en su tramitación, la presente ordenanza crea una nueva ordenación permanente de tráfico orientada igualmente a proteger la salud de las personas y la mejora de la calidad del aire, bajo la forma de ZBEDEP con la denominación Distrito Centro, en la que se satisfacen las necesidades tanto medioambientales como de ordenación del uso del espacio a través de una regulación que conjuga ambos criterios. La ZBEDEP Distrito Centro se regula en el artículo 23, la disposición transitoria tercera y el anexo III.

Por otro lado, se ofrece una solución normativa específica a la zona de la ciudad que tradicionalmente ha sufrido peores niveles de calidad del aire, mediante la creación de la ZBEDEP Plaza Elíptica, regulada en el artículo 24 y el anexo IV.

La regulación de Madrid ZBE y de las ZBEDEP Distrito Centro y Plaza Elíptica responde a la necesidad de satisfacer las razones imperiosas de interés general de proteger la salud pública, el derecho a la vida y a la integridad física, así como el derecho a un medio ambiente urbano adecuado para el desarrollo de la persona. Su regulación resulta racional, necesaria, imprescindible y proporcional para satisfacer dichas razones imperiosas de interés general”.

Partiendo de las intenciones descritas en el Preámbulo, el artículo 22 regula las ZBEDEP de la siguiente forma:

“Artículo 22. Regulación general de las Zonas de Bajas Emisiones de Especial Protección.

1. A efectos de lo previsto en esta ordenanza se entiende como Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección (en adelante, ZBEDEP) el ámbito territorial, conformado por el conjunto de vías públicas urbanas delimitadas conformando una continuidad geográfica, que presenten problemas agravados de contaminación medioambiental, en el que se implanten las medidas que resulten oportunas para proteger la salud humana (y/o la salud pública) y el medio ambiente, frente a la contaminación, y se posibilite el cumplimiento de los valores límite y los umbrales de calidad del aire conforme a lo previsto en la Directiva 2008/50/CE, de 21 de mayo de 2008, relativa a la Calidad del Aire y a una Atmósfera más Limpia en Europa, la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera (en adelante, LCA), el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la Mejora de la Calidad del Aire (en adelante RCA) y la Ordenanza de Calidad del Aire y Sostenibilidad (en adelante, OCAS).

2. Las ZBEDEP se crean para satisfacer los siguientes objetivos:

a) Proteger la salud pública frente a las causas de mortalidad y morbilidad que provoca y agrava la contaminación ambiental urbana.

b) Reducir los niveles de contaminación ambiental y posibilitar el cumplimiento de los valores límite y umbrales de calidad del aire establecidos en la normativa comunitaria y estatal en materia de calidad del aire y protección del medio ambiente.

c) Disminuir la intensidad y, en su caso, la velocidad del tráfico de vehículos motorizados emisores de contaminantes.

d) Racionalizar los distintos usos del espacio público, priorizando la protección de la salud humana y de medio ambiente urbano, especialmente en aquellas zonas en las que exista una elevada demanda de uso del espacio público.

e) Promover la movilidad peatonal accesible y segura.

f) Reducir la contaminación acústica vinculada a la circulación de vehículos de tracción mecánica.

g) Reordenar los usos del espacio público mediante su recuperación para el peatón y para los modos de movilidad menos contaminantes.

h) Promover una movilidad más sostenible, favoreciendo el transporte público colectivo y los medios y vehículos menos contaminantes.

i) Mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos, otorgando una atención especial a las personas residentes y las actividades económicas domiciliadas en dicha zona.

3. Al objeto de satisfacer los objetivos del apartado 2, las ZBEDEP establecerán específicamente, en ejercicio de las competencias atribuidas por los artículos 7.b), 7.g), 18 y 21 de la LTSV en relación con los artículos 38, 39.1 y 40.a) de la LCREM, las obligaciones de tráfico, circulación y seguridad vial precisas que resulten necesarias en cada concreta ZBEDEP, de entre las siguientes medidas:

a) Prohibición general de acceso a la específica ZBEDEP, que quedaría limitado a determinados tipos de vehículo en función del motivo de acceso y/o de su clasificación en el RV en atención a los siguientes criterios: potencial contaminante; construcción; utilización y masa máxima autorizada (en adelante, MMA).

b) Limitaciones a la circulación de vehículos en función del motivo de acceso y de su clasificación en el RV en atención a los siguientes criterios: potencial contaminante; construcción y MMA.

c) Limitaciones al estacionamiento de los vehículos de personas no residentes en el ámbito territorial de la específica ZBEDEP que forme parte del Área de Estacionamiento Regulado, mediante la distribución de un porcentaje mínimo de plazas verdes no inferior al ochenta por cien de las plazas de estacionamiento regulado disponibles en la respectiva Zona para facilitar el estacionamiento de las personas residentes en la misma.

d) Limitaciones de velocidad en toda la ZBEDEP o en aquellas partes de la misma que se delimiten.

4. La creación de ZBEDEP exigirá su regulación expresa en la presente ordenanza, en la que se concrete su delimitación territorial y su régimen jurídico de acceso, circulación, velocidad y estacionamiento.

5. …

6. La concesión de todo permiso de acceso y circulación por las ZBEDEP Distrito Centro y Plaza Elíptica se somete al obligado cumplimiento de:

a) Con carácter general, los requisitos establecidos en los artículos 21, 25, 35, 195, las disposiciones transitorias primera y segunda y el anexo II. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos impedirá el acceso y circulación por las ZBEDEP Distrito Centro y Plaza Elíptica.

b) Para acceder a la ZBEDEP Distrito Centro, los requisitos específicamente establecidos en los artículos 22 y 23, la disposición transitoria tercera y el anexo III.

c) Para acceder a la ZBEDEP Plaza Elíptica, los requisitos específicamente establecidos en los artículos 22, 24 y el anexo IV.

7. En el momento en que un vehículo excepcionado con base en los apartados d), e) y f) del artículo 23.3, el artículo 24.3.c) o el artículo 22.9, de la prohibición de acceso y circulación de una concreta ZBEDEP, Distrito Centro o Plaza Elíptica, deje de cumplir cualquiera de los requisitos en virtud de los cuales resultaba beneficiado de dicha excepción, le será de aplicación la prohibición de acceso y circulación establecida, respectivamente, en los artículos 23.3.b) y 24.3.b).

8. …

9. Con carácter excepcional podrá autorizarse, mediante resolución motivada del órgano municipal competente, el acceso a una concreta ZBEDEP, de aquellos vehículos cuya necesidad de acceso se justifique motivadamente con base en razones de interés general por motivos de seguridad, seguridad pública, salud pública, protección civil, así como para satisfacer una necesidad privada de carácter urgente, temporal e inaplazable por el tiempo imprescindible para su satisfacción.

La resolución, que tendrá una eficacia no superior al año natural sin perjuicio de futuras resoluciones, se publicará en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid y del Ayuntamiento de Madrid y electrónicamente en el portal web municipal.

10. …

11. El incumplimiento de las obligaciones, limitaciones y prohibiciones en materia de acceso, circulación, velocidad y estacionamiento constituye infracción en materia de tráfico sancionable conforme a lo previsto en los artículos 18, 75 a 77, 80 y 81 de la LTSV.

12. Con carácter excepcional, la aplicación de los artículos 23.3 y 24.3 podrá ser temporalmente suspendida por la Junta de Gobierno u órgano en que delegue, por motivos justificados de interés público, basados exclusivamente en razones imperiosas de interés general de seguridad, seguridad pública, salud pública y protección civil, por el tiempo estrictamente imprescindible para satisfacer el interés general que lo motive”.

A su vez, el artículo 23 regula la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección del Distrito Centro del siguiente modo:

“Artículo 23. Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección Distrito Centro.

1. El Plan de Calidad del Aire y Cambio Climático de la Ciudad de Madrid (Plan A), aprobado por Acuerdo de 21 de septiembre de 2017 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, prevé la creación de un área central en la ciudad en la que se adopten progresivamente incentivos y restricciones que promuevan la protección de la salud humana y del medio ambiente urbano mediante la disminución de la contaminación atmosférica y acústica, mejoren la calidad de vida de las personas, favorezcan el tránsito peatonal e incentiven el uso del transporte colectivo y de vehículos de bajas emisiones, para lograr su transformación en una zona de menores emisiones contaminantes que favorezca un efecto catalizador positivo sobre la calidad del aire de toda la ciudad.

En desarrollo de la Estrategia de Sostenibilidad Ambiental Madrid 360 dicha área se configura como la ZBEDEP denominada Distrito Centro, que tiene como finalidad la protección de la salud humana y el medio ambiente urbano mediante la disminución de los efectos negativos del tráfico motorizado.

2. …

3. La ZBEDEP Distrito Centro se rige por los siguientes criterios de acceso y funcionamiento, que se aplicarán conforme a las normas de gestión establecidas en el artículo 22 y en el anexo III:

a) Se permite la libre circulación de vehículos en todas las calles que componen el perímetro de la ZBEDEP, así como en las calles o tramos de las mismas que se detallan en el anexo III.

b) Se prohíbe acceder al interior de la ZBEDEP Distrito Centro exclusivamente para atravesarla, excepto a los vehículos expresamente autorizados para ello en los apartados 3.d), 3.e), 3.f) y en el artículo 22.9.

c) La circulación y el estacionamiento en superficie de vehículos en las calles situadas en el interior del perímetro de la ZBEDEP Distrito Centro se regula conforme a la combinación de dos criterios: la clasificación de los vehículos por su potencial contaminante conforme al Reglamento General de Vehículos (en adelante, RGV) y la razón de acceso o circulación de dichos vehículos por la ZBEDEP Distrito Centro o la actividad a realizar en la ZBEDEP Distrito Centro.

A los vehículos que carezcan de clasificación ambiental por su potencial contaminante por no estar inscritos en el RV, como los vehículos con matrículas especiales del Estado (Ejército de Tierra, Ejército del Aire, Marina y Parque Móvil del Estado), matrículas del régimen diplomático (Cuerpo Diplomático, Cuerpo Consular y Organismos Internacionales), matrículas históricas o matrículas extranjeras se les aplicará las reglas correspondientes a la clasificación ambiental equivalente que resulte de la ficha técnica del mismo o documento equivalente.

d) Con carácter general, podrán acceder y circular por las calles del interior del perímetro de la ZBEDEP y estacionar en superficie en las plazas del SER, en los términos establecidos en el capítulo III del título tercero del libro I, los siguientes vehículos:

1.º Las bicicletas, bicicletas de pedales con pedaleo asistido, otros ciclos y los VMP.

2.º Los vehículos de los que dispongan las personas empadronadas en el ámbito territorial del Distrito Centro en régimen de propiedad, usufructo, renting, leasing, arrendamiento, retribución en especie o como vehículo de sustitución y de otras personas invitadas por éstas, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y las normas de gestión del anexo III.

3.º Los vehículos turismo que indiquen las empresas y autónomos cuya actividad empresarial, profesional o comercial se ejerza en un local u oficina ubicada en el interior del Distrito Centro y los de las personas invitadas por éstos, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y a las normas de gestión del anexo III.

4.º Los vehículos con categoría CERO Emisiones o ECO de clasificación ambiental, salvo los vehículos industriales con categoría ECO de clasificación ambiental que estarán sujetos a los horarios de acceso que establece el apartado 4 de la disposición transitoria tercera.

5.º Los vehículos, destinados al transporte de personas titulares de tarjeta de estacionamiento para personas con movilidad reducida, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y las normas de gestión del anexo III, siempre que figuren de alta como autorizados en el Sistema de gestión de accesos a Distrito Centro (en adelante, SGDC) y exhiban reglamentariamente la respectiva TEPMR, conforme a lo previsto en los artículos 7.1, 7.2, 9.1.a) y 9.1.b) del Decreto 47/2015, de 7 de mayo, de Consejo de Gobierno, por el que se establece un modelo único de tarjeta de estacionamiento para las personas con discapacidad en el ámbito de la Comunidad de Madrid y se determinan las condiciones para su utilización y los artículos 6 y 8.1.a) del Real Decreto 1056/2014, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad.

6.º Los vehículos de los servicios públicos esenciales, incluyendo los de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Policía Municipal, Agentes de Movilidad, Fuerzas Armadas, así como los vehículos del resto de los servicios públicos esenciales, incluyendo los de extinción de incendios, protección civil y salvamento, ambulancias, otros servicios de emergencias y grúa municipal, así como los vehículos que utilicen los profesionales del servicio madrileño de salud de asistencia sanitaria domiciliaria en la ZBEDEP Distrito Centro y los profesionales de los equipos de trasplantes en los procesos de donación y trasplante de órganos, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y las normas de gestión del anexo III.

e) Se permite el acceso y la circulación por la ZBEDEP Distrito Centro a los siguientes vehículos, en función de la razón de acceso o circulación por la ZBEDEP o la actividad a realizar en la ZBEDEP y su clasificación ambiental según su potencial contaminante, con sujeción al calendario que se establece en la disposición transitoria tercera y las normas de gestión del anexo III:

1.º Los vehículos de las Administraciones Públicas o sus contratistas que presten servicios públicos básicos como limpieza viaria, recogida de residuos, mantenimiento y conservación de vías públicas, zonas verdes, instalaciones, patrimonio municipal y otros servicios municipales en gestión tanto directa como indirecta.

2.º Los vehículos industriales debidamente rotulados e identificados de las empresas, y sus contratistas, que presten servicios de urgencias en la vía pública sobre suministro de agua, gas, electricidad o telecomunicaciones.

3.º Los vehículos de transporte público colectivo de viajeros regular de uso general y los autobuses que den servicio a los establecimientos o instituciones de la citada ZBEDEP Distrito Centro.

4.º Los vehículos autotaxi con clasificación ambiental B o C, en los términos establecidos en el artículo 195 y la disposición transitoria segunda.

5.º Los vehículos turismo de arrendamiento con conductor (VTC) con clasificación ambiental B o C, con servicio previamente contratado con origen o destino en Distrito Centro, en los términos establecidos en el artículo 195 y la disposición transitoria segunda.

6.º Los vehículos que dispongan de autorización del colectivo cualificado de titulares de vehículos comerciales e industriales del SER.

7.º Los vehículos, excluidos turismos y motocicletas, de empresas, sean éstas personas físicas o jurídicas, y de profesionales que presten servicios o entreguen o recojan suministros en la ZBEDEP Distrito Centro, en el horario que establece el apartado 4 de la disposición transitoria tercera, y los del servicio de entrega de medicamentos a centros sanitarios y oficinas de farmacia de la ZBEDEP Distrito Centro y de recogida de residuos de las oficinas de farmacia ubicadas en la citada Zona, en el marco del sistema SIGRE.

8.º Las motocicletas, los ciclomotores, y los vehículos de tres ruedas asimilables a ciclomotores o a motocicletas con clasificación ambiental B o C en horario de siete a veintitrés horas.

9.º Los vehículos que indiquen los propietarios de plazas de garajes particulares situadas en el interior de la ZBEDEP Distrito Centro.

10.º Los vehículos de las personas cesionarias del uso temporal o arrendatarias de media y larga duración de plazas de aparcamientos municipales para residentes situados en el interior de la ZBEDEP Distrito Centro.

11.º Los vehículos con clasificación ambiental C de autoescuelas ubicadas en la ZBEDEP Distrito Centro destinados a prácticas de conducción.

12.º Los vehículos que accedan a los talleres de reparación de vehículos ubicados en la ZBEDEP Distrito Centro.

13.º Los vehículos, necesarios para la realización de ocupaciones y actos en la vía pública, autorizados por el Ayuntamiento de Madrid.

14.º Los vehículos especiales encuadrados en alguna de las secciones de la clasificación por criterios de construcción del apartado B o de utilización del apartado C, del Anexo II del Reglamento General de Vehículos, que se indican en el anexo III de esta ordenanza, en los términos regulados en la disposición transitoria tercera.

15.º Los vehículos que tengan reconocida la condición de históricos por la DGT, si bien solo podrán estacionar en un aparcamiento de uso público o privado o reserva de estacionamiento de la ZBEDEP Distrito Centro, salvo que dispongan de alguno de los permisos regulados en este artículo.

16.º Los vehículos que utilicen los abogados del Servicio de Guardia del Turno de Oficio que proporcionen asistencia letrada al detenido y a las personas víctimas de los delitos de violencia de género y de trata de personas en las Comisarías de Policía Nacional de Centro y Retiro, para el ejercicio exclusivo de dicho servicio de guardia.

17.º Vehículos que accedan a la ZBEDEP Distrito Centro para dejar o recoger alumnos de educación infantil y primaria, así como a los alumnos de secundaria cuyas necesidades así lo exijan, en los términos previstos en las disposiciones transitorias primera y tercera.

18.º Vehículos de personas trabajadoras de establecimientos del interior de la ZBEDEP Distrito Centro con horario nocturno, cuando el horario de entrada o salida del lugar de trabajo esté comprendido entre las cero horas y las seis horas y treinta minutos.

f) Los restantes vehículos, siempre que dispongan de clasificación ambiental B y C podrán acceder a la ZBEDEP Distrito Centro únicamente para estacionar en un aparcamiento de uso público o privado, o reserva de estacionamiento situados en el interior de la citada ZBEDEP.

4. El acceso no permitido a la ZBEDEP Distrito Centro se sancionará como infracción leve de tráfico conforme a lo dispuesto en los artículos 18, 75.c), 80.1 y 81 de la LTSV”.

Igualmente, el artículo 24 regula la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección de la Plaza Elíptica de la siguiente manera:

“Artículo 24. Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección Plaza Elíptica.

1. En desarrollo de la Estrategia de Sostenibilidad Ambiental Madrid 360 se crea la ZBEDEP, denominada Plaza Elíptica, para proteger la salud humana y el medio ambiente urbano mediante la mejora de la calidad del aire y la disminución de los efectos negativos del tráfico motorizado.

2. …

3. La ZBEDEP Plaza Elíptica se rige por los siguientes criterios de acceso y funcionamiento que se aplicarán conforme a las normas de gestión establecidas en el artículo 22 y en el anexo IV:

a) Se permite la libre circulación de vehículos en todas las calles que componen el perímetro de la ZBEDEP.

b) Se prohíbe a los vehículos con clasificación ambiental A el acceso y la circulación por el interior del espacio delimitado por el artículo 24.2, incluyendo el tramo de la autovía A-42 comprendido dentro de dicho perímetro.

c) Se exceptúan de la prohibición de acceso y circulación establecida en el artículo 24.3.b), exclusivamente durante los periodos de aplicación transitoria de la prohibición de acceso y circulación de Madrid ZBE del artículo 21 regulados en el apartado 2 de la disposición transitoria primera, los siguientes vehículos:

1.º Los vehículos de los que ya dispongan a 1 de abril de 2021, en régimen de propiedad o usufructo, las personas empadronadas en los barrios de Abrantes, Opañel y Comillas del Distrito de Carabanchel y en los barrios de Moscardó y Zofío del Distrito de Usera, así como los que, con posterioridad a dicha fecha, adquieran éstas a título de herencia por fallecimiento de su titular, podrán acceder y circular por esta ZBEDEP hasta el 31 de diciembre de 2024.

2.º Los vehículos turismo que indiquen las empresas y autónomos cuya actividad empresarial, profesional o comercial se ejerza en un local u oficina ubicada en el interior de la ZBEDEP Plaza Elíptica hasta el 31 de diciembre de 2024.

3.º Los vehículos destinados al transporte de personas titulares de tarjeta de estacionamiento para personas con movilidad reducida podrán acceder y circular por esta ZBEDEP hasta el 31 de diciembre de 2024, siempre que figuren de alta como autorizados en el Sistema de gestión de accesos a Plaza Elíptica y exhiban reglamentariamente la respectiva TEPMR, conforme a lo previsto en los artículos 7.1, 7.2, 9.1.a) y 9.1.b) del Decreto 47/2015, de 7 de mayo, de Consejo de Gobierno, por el que se establece un modelo único de tarjeta de estacionamiento para las personas con discapacidad en el ámbito de la Comunidad de Madrid y se determinan las condiciones para su utilización y los artículos 6 y 8.1.a) del Real Decreto 1056/2014, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad.

4.º Los vehículos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Policía Municipal, Agentes de Movilidad y Fuerzas Armadas, así como los vehículos del resto de los servicios públicos esenciales, incluyendo los de extinción de incendios, protección civil y salvamento, ambulancias, otros servicios de emergencias y grúa municipal, cuando el prestador del servicio justifique la imposibilidad de prestar el servicio con otro tipo de vehículo, bien porque le vincule un contrato durante su vigencia, o bien porque no exista ese tipo de vehículo de las categorías CERO emisiones, ECO, C o B, podrán acceder y circular por esta ZBEDEP hasta el 31 de diciembre de 2024.

5.º Los vehículos de los servicios públicos básicos cuando el prestador del servicio justifique la imposibilidad de prestar el servicio con otro tipo de vehículo, bien porque le vincule un contrato durante su vigencia, o bien porque no exista ese tipo de vehículo de las categorías CERO emisiones, ECO, C o B, podrán acceder y circular por esta ZBEDEP hasta el 31 de diciembre de 2024.

6º. Los vehículos especiales encuadrados en alguna de las secciones de la clasificación por criterios de construcción del apartado B o de utilización del apartado C del anexo II del RGV detalladas en el anexo IV, cuando no exista ese tipo de vehículo de las categorías CERO emisiones, ECO, C o B, podrán acceder y circular por esta ZBEDEP hasta el 31 de diciembre de 2024.

7.º Los vehículos que accedan a la ZBEDEP Plaza Elíptica para dejar o recoger alumnos de educación infantil y primaria en un centro situado en el interior de dicha ZBEDEP, así como a los alumnos de secundaria cuyas necesidades así lo exijan, podrán acceder y circular por esta ZBEDEP hasta el 31 de diciembre de 2024, salvo aquellos vehículos que se vean afectados por el apartado 2.b) de la disposición transitoria primera que podrán hacerlo exclusivamente hasta el 31 de diciembre de 2023.

8.º Los vehículos con MMA superior a tres mil quinientos kilogramos cuyo destino de viaje sea el interior de Plaza Elíptica podrán acceder y circular por esta ZBEDEP hasta el 31 de diciembre de 2024.

9.º Los vehículos de MMA superior a tres mil quinientos kilogramos de transporte público colectivo de viajeros regular de uso general y los autobuses que den servicio a los establecimientos o instituciones situadas en la ZBEDEP Plaza Elíptica, podrán acceder y circular por esta ZBEDEP hasta el 31 de diciembre de 2024.

10.º A partir del 1 de enero de 2025 solo podrán acceder a la ZBEDEP Plaza Elíptica los vehículos contemplados en el apartado 2.e) de la disposición transitoria primera.

4. El acceso no permitido a la ZBEDEP Plaza Elíptica se sancionará como infracción leve de tráfico conforme a lo dispuesto en los artículos 18, 75.c), 80.1 y 81 de la LTSV”.

III. CONSIDERACIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

En primer lugar, es necesario citar la doctrina de esta institución acerca del principio de no regresión en materia ambiental.

El Defensor del Pueblo considera que cuando una administración promueva modificaciones normativas aplicables a la calidad del aire -y al medio ambiente en general- tal modificación debe ir precedida de una sólida justificación técnica que asegure que no se reduce el nivel de protección ambiental existente.

En defensa de las cautelas que debe adoptar la administración cuando promueva una modificación normativa de rango legal o reglamentario que afecte al régimen de protección de la calidad del aire, procede invocar la aplicación del principio de no regresión ambiental o cláusula stand still, cuyo alcance puede extraerse de los postulados recogidos en el artículo 45 de la Constitución. En su sentencia 233/2015 de 5 de noviembre, el Tribunal Constitucional expone su doctrina sobre el alcance de este principio, que puede resumirse así:

a) Las nociones de conservación, defensa y restauración del medio ambiente, explícitas en los apartados 1 y 2 del artículo 45 CE, comportan tanto la preservación de lo existente como una vertiente dinámica tendente a su mejoramiento. En particular, el deber de conservación que incumbe a los poderes públicos tiene una dimensión, la de no propiciar la destrucción o degradación del medio ambiente, que no consentiría la adopción de medidas, carentes de justificación objetiva, de tal calibre que supusieran un patente retroceso en el grado de protección que se ha alcanzado tras décadas de intervención tuitiva. Esta dimensión inevitablemente evoca la idea de “no regresión”.

b) No puede identificarse el deber de conservar el medio ambiente con el deber de conservar la norma. El deber constitucional del artículo 45 se proyecta sobre el medio físico, en tanto que el principio de no regresión se predica del ordenamiento jurídico. La norma no es intangible, pues la reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de democracia, pero el margen de configuración del legislador no es ilimitado, pues está supeditado a los deberes que emanan del conjunto de la Constitución, entre ellos el artículo 45. Por tanto, la apreciación del potencial impacto negativo de una modificación legal sobre la conservación del medio ambiente requiere una cuidadosa ponderación, en la que, entre otros factores, habrá de tomarse en consideración la regulación preexistente.

Estas consideraciones son aplicables en el caso que nos ocupa, en el que existía una regulación preexistente que se ve modificada. La complejidad del tema ha hecho necesario describir con minuciosidad tanto la regulación anterior, derogada por los tribunales de justicia, como el proyecto de modificación que se pretende aprobar.

Un estudio de la regulación de las zonas de bajas emisiones, tanto la zona de bajas emisiones Madrid Central regulada por la normativa de 2018 como la zona de bajas emisiones y las zonas de bajas emisiones de especial protección contenidas en el proyecto de 2021, arroja sin lugar a dudas un resultado en el que la protección de la calidad del aire se ve rebajada en el proyecto, fundamentalmente debido a la posibilidad de una mayor entrada de vehículos tanto en la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección Distrito Centro como en la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección Plaza Elíptica.

Ha de llamarse la atención al hecho de que no se trata de una cuestión baladí, habida cuenta de que se encuentra pendiente de resolución un procedimiento de infracción contra España por parte de las autoridades comunitarias, por infracción de lo dispuesto en la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de mayo de 2008 relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa. Procedimiento que se interrumpió con la aprobación de la normativa de 2018, hoy derogada, y que puede reactivarse si las autoridades comunitarias consideran que la normativa promovida por el Ayuntamiento no responde a los estándares mínimos de protección de la calidad del aire suficientes para considerar que se cumple con lo dispuesto en la Directiva citada.

Ante todo ha de señalarse en el proyecto de modificación de la Ordenanza una contradicción de principio, cual es la de que a pesar de que se trata de una norma cuyo objeto es proteger la salud de las personas y la mejora de la calidad del aire, se introduce un elemento promotor del desarrollo de la actividad económica de la zona al incrementar la proporcionalidad de la regulación previa mediante la equiparación de las empresas y los profesionales que desarrollan su actividad a través de una sede situada en el Distrito Centro a los residentes.

Es cierto que la regulación anterior no excluía taxativamente la entrada de vehículos de empresas y comercios; pero estaba sometido a unas limitaciones, como la necesidad de estar asociados, y el que el acceso estaba restringido a aquellos vehículos cuyo acceso a Madrid Central resultara imprescindible para el adecuado desarrollo de la actividad.

En cambio, el régimen que prevé la modificación es sensiblemente más permisivo. Así, se permite el acceso a las zonas de bajas emisiones y a las zonas de bajas emisiones de especial protección a los vehículos de empresas y autónomos, quienes pueden dar de alta hasta tres matrículas que podrán modificar hasta dos veces en cada mes natural y, además, de los vehículos de los invitados por estos (veinte vehículos por cada mes). En este último caso, sin ningún tipo de requisitos, restricciones o limitaciones. Esto hace que la presunta equiparación entre residentes y comerciantes no sea tal, ya que se permite a las empresas y autónomos la introducción en la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección de un número mucho mayor de vehículos.

Es en este sentido como también se pronunció la Comunidad de Madrid en sus informes. Así, en el informe de la Dirección General de Sostenibilidad y Cambio Climático de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Sostenibilidad de 9 de febrero de 2021, se contiene literalmente este párrafo:

“4. En el artículo 23 “Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección “Madrid Central”, se regula el acceso y circulación en la ZBEDEP “Madrid central”. A este respecto, en el anteproyecto de ordenanza se permite acceder y circular en esta zona a vehículos que, en la Ordenanza de Movilidad Sostenible actual, no se permiten. De esta forma, se considera que se deberían estudiar las emisiones adicionales que se producen en la ZBEDEP “Madrid central” y su incidencia en la calidad del aire”.

Igualmente, en el informe del mismo órgano de fecha 26 de mayo de 2021 se contiene el siguiente párrafo:

“En el artículo 23 “Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección Distrito Centro”, se regula el acceso y circulación en la ZBEDEP Distrito Centro. A este respecto, en el anteproyecto de ordenanza se permite acceder y circular en esta zona a vehículos que, en la Ordenanza de Movilidad Sostenible de 5 de octubre de 2018, no se permiten. De esta forma, se considera que, tal y como ya se informó en su día para esta ZBEDEP (informe de fecha 11 de febrero de 2021), se deberían estudiar las emisiones adicionales que se producen en la ZBEDEP Distrito Centro (denominada anteriormente “ZBEDEP Madrid Central”) y su incidencia en la calidad del aire con objeto de garantizar que se satisface el objetivo establecido en el artículo 22.2.b del anteproyecto: Reducir los niveles de contaminación ambiental y posibilitar el cumplimiento de los valores límite y umbrales de calidad del aire establecidos en la normativa comunitaria y estatal en materia de calidad del aire y protección del medio ambiente».

El Defensor del Pueblo considera que esta medida aumenta la posibilidad de acceso de vehículos a las zonas citadas, y supone un retroceso no justificado respecto del nivel de protección anterior. En ningún momento se ha justificado la adopción de esta medida por parte del Ayuntamiento de Madrid. Por otra parte, es claro el impacto ambiental de la misma, sin que existan informes técnicos que avalen el que la adopción de esta medida no supone un retroceso en la protección ambiental. Es cierto que no existe una cifra estimada oficial acerca del número de vehículos que con esta medida circularán por la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección Distrito Centro. Pero lo que es un hecho objetivo es que se permite la entrada a más vehículos de lo que se permitía con la regulación anterior.

Además, bajo la pretendida equiparación con los residentes, se llega a un régimen más laxo, ya que a los residentes se les permite el acceso con sus vehículos en propiedad (o usufructo). Y a los titulares de establecimientos con varios vehículos de libre disposición al mes.

Respecto a la regulación de las zonas de bajas emisiones de especial protección, es necesario comenzar reconociendo el hecho de que, en relación a la creación de la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección de la Plaza Elíptica, no puede aplicarse la doctrina del principio de no regresión, habida cuenta de que dicha zona se crea de nuevas, sin que hasta este momento hubiera existido protección específica alguna de la misma.

Ha de señalarse, sin embargo, respecto de la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección de la Plaza Elíptica, el carácter muy limitado de la restricción, tanto por su ámbito territorial, como sobre todo por alcance: solo se limita el acceso a los vehículos con distintivo A, y dentro de ello aún se establecen excepciones, de las cuales, algunas, son incontrolables, como, por ejemplo, la posibilidad de acceso de vehículos de reparto.

De nuevo es necesario citar aquí el informe de la Dirección General de Sostenibilidad y Cambio Climático de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Sostenibilidad de 9 de febrero de 2021, que contiene el siguiente párrafo:

“5. En el artículo 23.bis “Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección “Plaza Elíptica”, se regula el acceso y circulación en la ZBEDEP “Plaza Elíptica”.

En el anteproyecto de ordenanza se permite acceder y circular en esta zona a vehículos con distintivo ambiental “B” o “C”, en este sentido se sugiere que se valore la limitación del acceso y la circulación, al menos, a los vehículos con distintivo “B”. En el mismo sentido a los vehículos con Masa Máxima Autorizada superior a tres mil quinientos kilogramos que no se dediquen al transporte público de viajeros.

Por otro lado, se considera que puede ser conveniente estudiar la ampliación de la superficie ocupada por esta ZBEDEP, ya que, entre otros aspectos, una zona de escasa superficie puede provocar un efecto de “cambio de ruta” en los vehículos, que bordearían la zona, consiguiendo el efecto no deseado de aumento de emisiones y por tanto del empeoramiento de la calidad del aire”.

Lo que parece a esta institución mejorable es la regulación de estas zonas, en el sentido de que si, como establece el proyecto de Ordenanza, se trata de unas zonas en las cuales se establece una protección del medio ambiente más rigurosa debido a la alta contaminación atmosférica, parece lógico que las restricciones al acceso de vehículos a dichas zonas sean severas, lo cual, habida cuenta del listado de vehículos que pueden acceder a las mismas, y en especial al distrito centro de la capital, no parece compadecerse con las intenciones manifestadas en el propio Preámbulo de la Ordenanza.

Un ejemplo de ello son las posibles excepciones contempladas en los apartados 9 y 12 del artículo 22, y especialmente en el artículo 9, según el cual la resolución que, excepcionalmente, permita la entrada de vehículos en una zona de bajas emisiones de especial protección puede tener una duración de hasta un año de eficacia, cuando parece más bien previsto para entradas puntuales.

Por otra parte, y en relación con estos regímenes excepcionales, considera esta institución que es necesaria una regulación adicional que disminuya la discrecionalidad administrativa respecto a la concesión de este tipo de permisos.

Otra cuestión a la que es necesario hacer referencia es a la falta de relación entre la regulación de las zonas de bajas emisiones en la Ordenanza de Movilidad Sostenible y la regulación contenida en la Ordenanza de Calidad del Aire y Sostenibilidad del Ayuntamiento de Madrid aprobada el 30 de marzo de 2021. Hubiera sido deseable, en opinión de esta institución, que, al menos la regulación general de las zonas de bajas emisiones, incluyendo la de las zonas de bajas emisiones de especial protección, se incluyera en la Ordenanza de Calidad del Aire, habida cuenta de que se trata precisamente de una medida adoptada en el contexto de la protección contra la contaminación atmosférica generada por el tráfico rodado. De la misma forma debería incluirse en las definiciones de la citada Ordenanza una mención expresa a este tipo de zonas.

En relación a este tema, ha de señalarse que una de las implicaciones del mismo se encuentra en el régimen sancionador. Al enmarcarse la regulación de las zonas de bajas emisiones en una regulación sobre movilidad, la potestad sancionadora municipal en este punto se basa en la legislación sobre tráfico y seguridad vial, y en la legislación de régimen local (en lo que respecta al uso del dominio público), y no en la legislación sobre calidad del aire y cambio climático, con las implicaciones que ello conlleva.

Por último, es necesario hacer una referencia al seguimiento y control de las disposiciones de la Ordenanza. de acuerdo con lo dispuesto en la Disposición Adicional Tercera de la misma, en un plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la misma, el alcalde creará el Consejo de Movilidad Sostenible de Madrid, como órgano de seguimiento, control y evaluación de la Ordenanza. Cabe preguntarse pues cómo se va a llevar a cabo dicho control en tanto no se crea dicho órgano.

Al hilo de esta cuestión, hay que hacer mención a la Disposición final Segunda, de acuerdo con la cual el alcalde y la Junta de Gobierno determinarán, en su ámbito competencial respectivo, el órgano superior o directivo competente para aprobar los acuerdos, decretos y resoluciones complementarias que sean necesarias para el desarrollo y cumplimiento de la ordenanza. En concordancia con el párrafo anterior, sería deseable que, a la mayor brevedad posible, se estableciesen las disposiciones oportunas en orden a comprobar las consecuencias de la entrada en vigor de las modificaciones efectuadas.

Por todo lo anterior, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, se formulan ante ese Ayuntamiento las siguientes:

SUGERENCIAS

1. Revisar la regulación de la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección Distrito Centro, garantizando, al menos, el nivel de protección ambiental existente en la Ordenanza de 2018 y el Acuerdo de la Junta de Gobierno del mismo año.

2. Revisar la regulación de la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección Plaza Elíptica, en consonancia con el informe de la Dirección General de Sostenibilidad y Cambio Climático de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Sostenibilidad de 9 de febrero de 2021.

3. Estudiar la posibilidad de incluir en la Ordenanza de Calidad del Aire las referencias oportunas a las zonas de bajas emisiones.

4. Establecer a la mayor brevedad posible las medidas de seguimiento, control y evaluación del cumplimiento de la Ordenanza de Movilidad Sostenible y, en particular, del aumento de los niveles de contaminación en las Zonas de Bajas emisiones de Especial Protección.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las Resoluciones formuladas, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Además, se solicita su parecer sobre las consideraciones efectuadas.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)