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Abono del complemento específico en zona conflictiva, de manera proporcional a los días de servicio prestados en el País Vasco y Navarra

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Texto

Esta institución agradece su escrito, en relación con la actuación de oficio que se lleva a cabo respecto al modo en el que se devenga el complemento retributivo denominado «complemento de zona conflictiva» para los miembros de la Guardia Civil destinados en el País Vasco y Navarra.
Analizado detenidamente el contenido de la información trasladada, se considera necesario realizar una serie de consideraciones al respecto, que se exponen a continuación.
El denominado «complemento de zona conflictiva» surgió como concepto retributivo a raíz del Acuerdo adoptado el 29 de agosto de 1980 por el Consejo de Ministros, que fijó una gratificación así denominada para los componentes del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil que prestaran sus servicios profesionales en el País Vasco y Navarra, con la finalidad de compensar en alguna medida el mayor riesgo que suponía el desarrollo de los cometidos propios de los funcionarios integrados en tales cuerpos o institutos de dichas zonas.
Con posterioridad, esta retribución fue objeto de regulación por el Real Decreto-ley 9/1984, de 11 de julio, sobre retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que lo configuró como una retribución complementaria de carácter especial a percibir por el personal que desempeñase un puesto de trabajo con tales características singulares de peligrosidad o penosidad especial en alguna de las unidades, centros o destinos del País Vasco y Navarra.
Este real decreto-ley fue desarrollado por el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre, que en su disposición transitoria cuarta autorizaba al Ministerio del Interior para que desarrollara y fijara las concretas cuantías de este complemento retributivo en función del correspondiente crédito presupuestario, dictándose, en ejecución de esta habilitación concreta, la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984, complemento que actualmente se mantiene en virtud de la compatibilidad de su percepción con el complemento específico previsto en el actual Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, que regula el régimen retributivo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Del aludido marco normativo se desprende que este complemento, de naturaleza objetiva, está dirigido a retribuir el aumento del riesgo que supone desempeñar las funciones propias de la Guardia Civil en las zonas del País Vasco y Navarra, riesgo que alcanza no sólo a quienes tienen en dicho territorio su destino permanente, sino también al personal que, aun destinado fuera de las zonas conflictivas, presta, sin embargo, determinados servicios en ellas.
La presente actuación de oficio está encaminada a determinar el modo en el que se devenga este «complemento de zona conflictiva» para los miembros de la Guardia Civil que, teniendo su destino permanente en el País Vasco y Navarra, permanecen fuera del mismo durante los primeros días del mes por razón de la realización de un curso de ascenso o especialidad en localidad distinta a la del lugar de destino y fuera de la considerada zona conflictiva, pues en estos casos no perciben el abono del complemento de zona conflictiva en la mensualidad correspondiente, aunque el curso únicamente dure unos días y el resto de los días del mes hayan prestado servicio en su destino permanente en los citados territorios, deducción que no se produce si el curso se realiza en un tramo distinto de los primeros días del mes, ya que en estos casos sí perciben el abono del complemento de zona conflictiva en su totalidad.
Este modo de proceder trae causa en la Resolución de 25 de mayo de 2010, dictada por la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, por la que se dictan instrucciones para la confección de las nóminas de los funcionarios que, con carácter general, señala: «Las retribuciones básicas y complementarias que se devenguen con carácter fijo y periodicidad mensual se harán efectivas por mensualidades completas, y con referencia a la situación y derechos del funcionario referidos al primer día hábil del mes a que correspondan».
En la información trasladada a esta institución, esa Dirección General concluye con el siguiente tenor literal: «Conforme a la legislación vigente su percepción por parte del personal destinado debe ser por mensualidades completas, dada su condición de retribución complementaria, siempre que se encuentre en dicha área geográfica el primer día hábil del mes que corresponda, a diferencia del personal que se desplaza en comisión de servicio cuyo abono quedó establecido en función del número de días que dure la comisión, a razón de la treintava parte mensual por día».
Esta institución considera que esa Administración ha de reparar en que esta interpretación de carácter restrictivo perjudica al personal de la Guardia Civil que se ausenta de su destino los primeros días del mes pero que, sin embargo, permanece prestando servicio con normalidad en zona conflictiva el resto del mes, siendo superiores los días permanecidos en zona conflictiva que los de ausencia en la misma, pues dependiendo del tramo mensual en el que se produzca su ausencia percibirán o no el abono de este complemento retributivo, lo que podría contravenir la naturaleza propia de esta retribución que, como ha quedado expuesto, está dirigida a retribuir el aumento del riesgo que supone desempeñar las funciones propias de la Guardia Civil en las zonas del País Vasco y Navarra.
Otro efecto que produce ese modo de proceder, y que expresan ante esta institución los agentes afectados, es que se les posiciona en situación discriminatoria en relación con sus propios compañeros que se encuentran destinados en las mismas unidades y centros del País Vasco y Navarra, que desarrollan las mismas funciones y que padecen los mismos riesgos que ellos pero que se ausentan de sus destinos en diferentes días del mes.
En esta misma línea alegan ante esta institución un trato muy distinto con respecto a los guardias civiles que por razón del servicio tienen que desplazarse al País Vasco o Navarra, por ejemplo, durante uno o dos días, y que sí perciben el citado complemento en proporción al tiempo que han permanecido en las citadas zonas conflictivas, devengándose por días y no por meses.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en Sentencia número 249/2011, de 16 de marzo, fundamento jurídico cuarto, señala: «Ahora bien, el complemento de zona conflictiva se devenga por días. Es preciso puntualizar que la verdadera finalidad que se persigue con el concepto discutido, es la de compensar la mayor peligrosidad del desempeño del servicio en las provincias calificadas como de zona conflictiva, debiendo recordar además que es este el criterio que, con carácter general, se ha venido aplicando para determinar el derecho a la percepción de cualquier complemento de naturaleza objetiva, como el que aquí se discute, que no es sino una manifestación del complemento específico cuya definición legal (artículo 23.3 de la Ley 30/1984) incorpora precisamente una referencia a la peligrosidad del puesto, la cual, en el caso del territorio incluido en la denominada «zona conflictiva», cobra sustantividad propia por el fenómeno terrorista y aconsejó, en su momento, una regulación concreta en los términos ya descritos.
Por ello, y dado que el recurrente ha permanecido en la zona conflictiva durante los días siguientes del mes de noviembre, a partir del 7, y realizando sus funciones con toda normalidad, el recurrente tiene derecho a percibir el citado complemento en el mes de noviembre de 2007, descontando los días del curso al que se ha hecho referencia. Y ello teniendo en cuenta la regulación citada, y el criterio de esta Sala y Sección que reiteradamente ha venido reconociendo el abono del complemento a los desplazados un número de días mensuales a la denominada zona conflictiva».
Las anteriores consideraciones conducen a procurar una solución para la cuestión planteada, atendiendo a la verdadera naturaleza y finalidad que se persigue con este concepto retributivo, pues lo lógico y razonable es que sea abonado el porcentaje del complemento de zona conflictiva en función de los días del mes efectivamente permanecidos en esos destinos, con independencia del tramo mensual en el que la ausencia en el mismo se produzca, pues en caso contrario parece que se discrimina a quienes estando destinados en zona conflictiva se desplazan fuera de la misma para realizar cursos de formación sólo durante unos días, que coinciden con los primeros del mes, a pesar de cumplir el presupuesto principal para la percepción de este complemento retributivo que es estar destinado de forma permanente en zona conflictiva.
Sobre la base de las argumentaciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formularle la siguiente
RECOMENDACIÓN
Remover los obstáculos que impidan abonar el importe correspondiente al complemento específico de zona conflictiva, de manera proporcional a los días de servicio efectivamente prestados en el País Vasco y Navarra, a los guardias civiles con destino permanente en dichas zonas y que, por razones que ampara la norma, permanezcan fuera de estos territorios durante los primeros días del mes.
A la espera de recibir una comunicación en la que se manifieste la aceptación o rechazo de la recomendación formulada.