Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido su escrito en relación con la queja registrada con el número arriba indicado.

Una vez estudiado el contenido del mismo, el Defensor del Pueblo debe hacer las siguientes:

Consideraciones

1º. El ayuntamiento manifiesta que no existe distinción de tarifas, cuantías, beneficios o bonificaciones aplicables a los usuarios, en función de que estén o no empadronados en el municipio en los precios públicos de las piscinas, salvo un pase familiar para la temporada estival que concede sólo para las familias de Almussafes y que viene motivado por el fomento del deporte y el disfrute del ocio en familia, así como por la mejora en su gestión, al tener acceso a los datos de empadronamiento.

2º. Analizada la Ordenanza Reguladora del precio público por la prestación de los servicios de piscinas e Instalaciones Deportivas Municipales de Almussafes, se observa que dentro de los precios públicos regulados por la ordenanza municipal se incluye, para el uso de las piscinas de verano, la posibilidad de obtener un pase de temporada, «solo para empadronados y/o naturales de Almussafes».

También se reconocen bonificaciones para los servicios y programas deportivos en instalaciones deportivas que alcanzan hasta el 50%, a favor de los vecinos de Almussafes que sean desempleados, siempre y cuando se encuentren empadronados en el municipio con una antelación de un año. La bonificación se hará extensiva a los descendientes y personas a cargo de los beneficiarios.

3º. El análisis de la queja planteada debe partir de una importante distinción. Las prestaciones económicas que se exigen a los ciudadanos por los servicios municipales de que disfrutan pueden venir configuradas como tasas o como precios públicos.

Atendiendo a la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, las tasas constituyen «tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la presentación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien en modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado».

Mientras que los precios públicos no tienen la consideración de tributos, por tratarse de «contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados».

El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), dispone que las tasas deben respetar el principio de equivalencia, siendo así que su importe no puede superar el coste real o previsible de los servicios o actividad de que se trate. Ello sin perjuicio de la posibilidad de que la determinación de la cuota se vea modulada atendiendo a criterios de capacidad económica (artículo 24).

Por su parte, los precios públicos no están sometidos a las limitaciones señaladas para las tasas. Aquellos deben cubrir como mínimo el coste de la prestación de los servicios, si bien el legislador permite establecerlos por un importe inferior al coste real «cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen» (artículo 44).

4º. La posibilidad de establecer tarifas distintas por el uso de los mismos servicios públicos en función del lugar de empadronamiento de los usuarios, debe ser necesariamente analizada ahora a la luz de la doctrina expresada por el Tribunal Supremo en la sentencia 3567/2023, de fecha 20 de julio de 2023, en un recurso de casación por interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.

En esa sentencia el Tribunal Supremo señala que «un ayuntamiento no puede establecer diferencias cuantitativas en una tasa por la utilización de frontones, piscinas e instalaciones polideportivas municipales, atendiendo a que los usuarios estén o no empadronados en el municipio, al no erigirse el empadronamiento, en este caso, en un criterio razonable y objetivo a los efectos de justificar aquellas».

En cuanto a los precios públicos, la sentencia anterior avanza que «quizás, la perspectiva del análisis hubiera sido diferente, desde la óptica de un precio público, en el que los matices tarifarios podrían verse justificados por criterios objetivos y razonables».

Ahora bien, el hecho de que el análisis pueda partir de una perspectiva diferente, no significa que el resultado del mismo deba arrojar, necesariamente, resultados diferentes.

5º. Aun cuando la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2023 resuelve un recurso de casación en materia de tasas, aporta reflexiones relevantes basadas en el principio de igualdad:

Este escenario conduce a indagar si el empadronamiento, como criterio o requisito reglamentario para el disfrute de un beneficio fiscal en un tributo local, sintoniza con el principio constitucional de igualdad, que emerge, así, como canon directo de enjuiciamiento.

El significado del principio de igualdad, claramente delimitado por la doctrina constitucional, comporta «primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia Ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable […]. Concretamente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la igualdad ante la Ley impone al Legislador y a quienes aplican la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que “para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente, por ello, una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, y dejando en definitiva al Legislador con carácter general la apreciación de situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente” (SSTC 75/83, de 3 de agosto, ECLI:ES:TC:1983:75, y 308/1994, de 21 de noviembre, rec. 2052/1991, ECLI:ES:TC:1994:308).

Más en concreto, como expone la sentencia del Tribunal Constitucional 77/2015, de 27 de abril, ECLI:ES:TC:2015:77, desde la perspectiva del legislador o del poder reglamentario, el principio de igualdad impide que puedan configurarse los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria».

Desde la perspectiva tributaria que analizamos no cabe admitir como premisa, que una persona empadronada pueda ser tratada de forma distinta a una persona que no lo está.

6º. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 150 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL), dispone que:

1. «La tarifa de cada servicio público de la corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias.

2. No obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales económicamente débiles.»

7º. De lo expuesto hasta aquí cabe colegir que el estándar de valoración aplicable a los precios públicos debe tener en cuenta estas tres consideraciones:

– Existe un principio de igualdad tarifaria para todas aquellas personas que reciban en iguales circunstancias el mismo servicio municipal.

– Es posible la fijación de precios públicos por debajo del coste del servicio, cuando concurran razones sociales, benéficas, culturales o de interés público.

– Para que las diferenciaciones que establezca la norma puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable.

8º. También sobre la base del derecho a la igualdad ante la Ley, el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en su sentencia de 1/2023, de 9 de enero, resolvió la cuestión de legalidad planteada sobre la ordenanza fiscal de un municipio en la que se regulaba el precio público por la utilización de piscinas municipales, que introducía una bonificación a favor de las personas empadronadas.

La sentencia resuelve la ilegalidad de la ordenanza municipal en los términos siguientes:

En el caso que examinamos, la ordenanza fiscal establece una bonificación de un precio público en razón de si el usuario del servicio público está empadronado o no en el municipio.

En efecto, el art. 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales establece el principio de igualdad de los usuarios ante las tarifas de los servicios. Es cierto que el apartado dos de dicho precepto permite fijar tarifas reducidas o bonificadas, en beneficio de sectores personales económicamente débiles, pero en este caso no se aprobó bonificación alguna por razón de la capacidad económica. Los beneficios fiscales eran solo para los empadronados en el municipio, con independencia de que fueran o no titulares de una o más viviendas frente a aquellos que no figurasen empadronados en el municipio, diferencia de trato totalmente artificiosa e injustificada, por no venir fundada en un criterio objetivo y razonable de acuerdo con juicios de valor generalmente aceptados. Tal y como estableció, en un asunto similar, el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 14 de noviembre de 2012, rec. casación 697/2010.

En la citada sentencia, se fija el Tribunal Supremo en lo establecido en la sentencia anterior de 12 de julio de 2006, a la que se aferra en nuestro caso el letrado de la administración municipal. Sentencia que dice textualmente: «En definitiva, la diferencia de trato, que era importante, pues los precios del metro cúbico de agua para consumo variaban según fuera consumo doméstico o industrial de 75 pesetas metro a 275 pesetas, se establece en función del empadronamiento, que no es un criterio jurídicamente asumible».

En nuestro caso, el empadronamiento o no en el municipio era el único criterio observado por el ayuntamiento para establecer la bonificación fiscal, por lo que es un motivo claramente ajeno a la naturaleza de las causas justificativas incluidas en la jurisprudencia, ya que no atiende al criterio de la capacidad económica de los usuarios del servicio público de piscina, y se debe declarar el artículo 5 de la estudiada ordenanza nulo por ser contrario al artículo 14 en relación con el artículo 150 del RSPCL.

9º. El Defensor del Pueblo comparte ese criterio judicial. Los precios públicos constituyen ingresos de derecho público por lo que su régimen de aprobación y gestión debe respetar los mismos principios de no discriminación e igualdad anteriormente señalados.

El hecho de que el artículo 44 del TRLRHL permita fijar precios públicos por debajo del coste del servicio cuando concurran razones sociales, benéficas, culturales o de interés público, no justifica una diferencia basada exclusivamente en el lugar de empadronamiento de los usuarios, puesto que ese dato nada incide en el servicio que se presta.

Tal y como recoge nuestra legislación y ha refrendado el Tribunal Supremo, por ejemplo, en su Sentencia de 30 de enero de 2003 (Rec. 5528/1997), los datos que acredita el padrón constituyen parte integrante del supuesto de hecho para la aplicación de una amplia gama de situaciones y relaciones jurídicas. Entre otros aspectos, se constituye como un instrumento para la elaboración del censo real de población, para el ejercicio de derechos de participación pública y para la planificación pública de los servicios necesarios (infraestructuras, viviendas, sanidad etc.) en función de la población real de cada municipio. En esa misma línea, la Sentencia del Tribunal Supremo 1591/2022, de 25 de abril, afirma que el padrón «es un mero censo de la población realmente existente, que tiene por objeto permitir a las administraciones publicas dimensionar los servicios públicos y conocer los recursos necesarios para atender las necesidades básicas de la población».

El padrón tiene así un valor indiscutible como herramienta de planificación y organización para la prestación de bienes y servicios por parte de las administraciones, pero no debe erigirse en un instrumento de diferenciación ajeno toda justificación objetiva y razonable.

10º. En el caso de la Ordenanza del Ayuntamiento de Almussafes, y siendo loable la adopción de medidas que fomenten el deporte y el disfrute del ocio en familia, no parece razonable que únicamente las personas empadronadas en el municipio puedan disfrutar de las ventajas tarifarias asociadas al pase de verano. No cabe apreciar que esa ventaja se encuentre justificada en razones de simplificación de gestión de la comprobación del empadronamiento de sus vecinos, cuando la posibilidad de obtener ese pase de verano se hace extensible a personas naturales de Almussafes, pero no residentes en el municipio.

Lo mismo cabe señalar acerca de las bonificaciones tarifarias aplicables a las personas en situación de desempleo. Si estas bonificaciones encuentran su razón de ser en la capacidad económica de esas personas, no se estima razonable que se deje fuera de ellas a algunos de los usuarios, por el único hecho de no tener su residencia en el municipio.

Decisión

Por lo expuesto, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, procede formular la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Eliminar las diferencias tarifarias basadas en el lugar de empadronamiento de los usuarios, en la fijación de los precios públicos por el uso de los servicios e instalaciones deportivas municipales.

En espera de la remisión de la información, en la que se ponga de manifiesto la aceptación de esta RECOMENDACIÓN, o en su caso, de las razones que se estimen para no aceptarla, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo,

le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo