Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido su escrito en relación con la queja registrada con el número arriba indicado.

A la vista de esa información, el Defensor del Pueblo debe hacer las siguientes consideraciones:

1º.- Del análisis de las solicitudes de información remitidas por el Sr. (…), así como de información facilitada por la Comunidad de Regantes, se infiere que entre los aspectos sobre los que se solicita información se encuentran algunos asuntos de naturaleza privada de la Comunidad de Regantes, pero también otros que atañen a su función pública como Corporación de Derecho Público.

Tal es el caso de las actas de las Juntas y demás órganos de Gobierno colectivos de esa entidad de los últimos cinco años, que nunca se han remitido a los miembros de la comunidad, a fin de conocer asistentes votaciones y sobre todo asuntos tratados y su resultado.

2º.- Para resolver la presente queja es necesario tener presente la naturaleza mixta público-privada que caracteriza las comunidades de regantes, en tanto que constituyen corporaciones de derecho público adscritas al organismo de cuenca (artículo 82 de la Ley Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas), sin que esa naturaleza resulte incompatible con una gestión privada de la comunidad.

3º.- El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha tenido la ocasión de analizar la aplicación de la normativa sobre transparencia (Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de trasparencia, acceso a la información pública y buen gobierno- LTAIBG) en un supuesto similar al que da lugar a la presente queja.

Nos referimos a la reclamación (…) que ha dado lugar a la Resolución de fecha 20 de febrero de 2024, que a continuación transcribimos:

«3. La presente reclamación trae causa de una serie de solicitudes, formuladas en los términos que figuran en los antecedentes, en las que se pide el acceso a diversa información económico-financiera de la Comunidad de regantes, así como a determinadas actas de reuniones de juntas generales y demás órganos de gobierno.

La entidad requerida resolvió denegar el acceso a la información por falta de legitimación del solicitante, atendiendo a su no condición de comunero.

4. Sentado lo anterior, en relación con el fondo del asunto, debe analizarse si los documentos solicitados tienen el carácter de información pública de acuerdo con la LTAIBG. Para ello es preciso recordar que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 13 LTAIBG, tiene tal consideración todo contenido o documento, cualquiera que sea su formato o soporte, que obre en poder de los sujetos obligados por la norma, y que haya sido elaborada o adquirida en ejercicio de sus funciones.

Por tanto, el primer presupuesto necesario para que el ejercicio del derecho de acceso prospere es que esa información exista y se encuentre en el ámbito de disposición de los órganos o entidades sometidas a la LTAIBG por haber sido elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones y en el ámbito de sus competencias; presupuesto que aquí parece concurrir, y no sido negado por la entidad requerida.

5. Sentado lo anterior, debe analizarse si la información solicitada se integra o no en el ámbito de aplicación de la LTAIBG, puesto que la entidad a la que se formula la solicitud se trata de una Corporación de Derecho Público con un régimen jurídico especial en cuanto al acceso a la información pública, tal como dispone el artículo 2.1.e) LTAIBG — limitando la aplicación de la LTAIBG a las actividades sujetas a Derecho administrativo—.

La jurisprudencia constitucional (STC 227/1988 y 207/1994) ha determinado que en ningún caso hay que desconocer el sustrato de base privada que integra a estas corporaciones sectoriales. De ahí que las potestades o facultades administrativas se ejerzan por delegación o atribución específica. Esta jurisprudencia continúa afirmando que, «en realidad, su conformación como administraciones públicas, exclusivamente viene determinada por la medida en que sean titulares de funciones públicas otorgadas por ley o delegadas por la Administración. De esta forma a las comunidades de regantes se les asigna la organización de los aprovechamientos de riegos, potestades jurisdiccionales por medio de los Jurados de riego y policía de los turnos de aguas, canales y demás instalaciones colectivas (…)».

Este Consejo de Transparencia estima, y ha considerado con anterioridad, que si las peticiones de acceso no tienen que ver con la organización de los aprovechamientos de riegos, ni con las potestades jurisdiccionales por medio de los Jurados de Riego o con sus potestades de policía administrativa en relación con los turnos de aguas, canales y demás instalaciones colectivas, no encontrarían amparo en la Ley de Transparencia al tratase de cuestiones privativas de la comunidad que nada tienen que ver con el desempeño de sus funciones públicas.

6. Aplicando la doctrina anterior al presente supuesto, es preciso diferenciar la información referida a las actas de las reuniones de sus órganos de gobierno, de la relacionada con los presupuestos y cuentas anuales de la corporación.

Respecto a las actas, no cabe duda del carácter de información pública de las mismas, como este consejo ha determinado en ocasiones anteriores, por cuanto constituyen documentos íntimamente ligados a los principales actos relacionados con la organización y funcionamiento de estas corporaciones, al reflejar acuerdos que inciden en el ejercicio de las funciones administrativas que tienen atribuidas por la legislación que las rige o que les han sido delegadas por otras administraciones públicas.

En este sentido, cabe recordar que están sujetos a Derecho Administrativo los actos relativos a la organización y funcionamiento de estas corporaciones y el ejercicio de las funciones administrativas que tienen atribuidas por la legislación que las rige o que les han sido delegadas por otras administraciones públicas. El artículo 2.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, prevé que «Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración pública, y supletoriamente por esta Ley».

Además, por lo que concierne al acceso a las actas, existe ya una consolidada doctrina de este consejo favorable a dicho acceso que ha sido confirmada, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 19 de febrero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:704) en la que se subraya que los datos incorporados en las actas de forma obligatoria no afectan a la garantía de la confidencialidad, «al no reflejar, como contenido mínimo necesario, la totalidad de la deliberación ni las opiniones y manifestaciones integras de cada uno de sus miembros». En este sentido, el Tribunal Supremo señala que: «(…) Y en similares términos se pronuncia la actual Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, reproduciendo este esquema general. Así, el art. 18.1 dispone que “De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados”, lo que se corresponde con el contenido necesario del acta. En definitiva, en las actas de las reuniones de un órgano colegiado no se recogen, como contenido mínimo necesario, las discusiones y deliberaciones integras ni las opiniones manifestadas por cada uno de los miembros, sino tan solo “los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados”. Sin que la mera referencia genérica a lo que se debatió, y mucho menos al contenido de los acuerdos adoptados en dicha sesión, pueden quedar amparados por la garantía de confidencialidad o secreto de la deliberación. Antes, al contrario, el conocimiento de estos extremos constituye la garantía de que el órgano administrativo trató determinadas materias y las decisiones que al efecto se adoptaron».

Por ello, procede reconocer el acceso al contenido obligatorio de las actas, reflejado en el artículo 18.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

7. Sin embargo, debe llegarse a una conclusión diferente respecto a la información económico-financiera de la corporación (cuentas de explotación, balances de situación, y presupuestos de ingresos y gastos), la cual debe reputarse como privativa de la comunidad, no relacionada directamente con el desempeño de sus funciones públicas.

En efecto, en lo que aquí nos interesa, la caracterización de estas corporaciones públicas ha sido puesta de relieve por el Tribunal Supremo en sentencia de 22 de junio de 2005 [ECLI:ES:TS:2005:4092], cuando dice lo siguiente de las comunidades de regantes: «son corporaciones sectoriales de base privada, esto es, corporaciones públicas que realizan una actividad que en gran parte es privada, si bien tienen atribuidas, por ley o delegadas, algunas funciones públicas; ni sus fondos constituyen dinero público, ni sus cuotas o derramas (entre sus miembros, no ad extra) exacciones públicas regidas por el principio de legalidad tributaria, ni sus empleados funcionarios, ni sus bienes nunca demaniales, ni sus actos son actos administrativos fuera del caso específico en que se produzcan en el ejercicio de funciones públicas».

Por tanto, dada la naturaleza estrictamente privada de los presupuestos de las comunidades de regantes que, como sostiene el Tribunal Supremo, no se nutren de financiación pública sino de cuotas y derramas de sus miembros que no constituyen exacciones públicas, y habida cuenta también de que sus finanzas no se controlan por la Intervención del Estado ni por el Tribunal de Cuentas, es evidente que los actos de gestión y de ejecución de los presupuestos de estas corporaciones no se rigen por el Derecho Administrativo, no son actividades sujetas a Derecho Administrativo, y, por tanto, no están incluidas en el ámbito de aplicación de la LTAIBG.

Esta caracterización es, por lo demás, plenamente congruente con el diseño que el legislador español ha hecho del alcance del derecho de acceso a la información pública al delimitar los sujetos obligados atendiendo a dos criterios: que se trate de entidades públicas o de entidades privadas que se financian total o parcialmente con fondos públicos. La gestión de los presupuestos de las comunidades de regantes no comporta administración de recursos públicos sufragados por la ciudadanía sino el manejo de recursos privados procedentes de sus miembros. Es por ello que el acceso a la información de ejecución presupuestaria en estos casos no se incardina en el contexto de las finalidades esenciales a las que sirve la LTAIBG: que la ciudadanía pueda conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones según se indica en su Preámbulo.

Lógicamente estas conclusiones no prejuzgan si los comuneros tienen -o, en su caso, deberían tener- derecho a obtener información detallada sobre los actos de ejecución del presupuesto de la corporación con arreglo a sus normas de organización y funcionamiento, lo único que se constata es que estas cuestiones se ubican extramuros de la LTAIBG y, por consiguiente, de la competencia de este CTBG.

8. En definitiva, teniendo en cuenta el carácter de información pública de las actas, así como la conclusión diferente a la que se ha llegado respecto a la información económico-financiera, procede la estimación parcial de esta reclamación, a fin de que la entidad requerida resuelva sobre la solicitud de información en relación exclusivamente con la parte referida a las actas.»

4º.- Procede recordar que la misión atribuida al Defensor del Pueblo por el artículo 54 de la Constitución y por la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, se ciñe a la supervisión de la actuación de las administraciones públicas para el esclarecimiento de sus actos y resoluciones. Es por ello que su actuación puede alcanzar a las comunidades de regantes en tanto que corporaciones de derecho público, atendiendo a las funciones públicas que éstas tienen atribuidas.

En consecuencia, la respuesta que esta institución debe dar a la queja formulada por el Sr. (…) ha de ser coincidente con el criterio expresado en la antedicha Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 20 de febrero de 2024, alcanzando a los documentos que contienen información pública de la Comunidad de Regantes.

Por lo expuesto, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, procede formular la siguiente:

SUGERENCIA

Que se de acceso al interesado a las actas de las Juntas y demás órganos de Gobierno colectivos de esa entidad durante los últimos cinco años.

En espera de la remisión de la información, en la que se ponga de manifiesto la aceptación de esta SUGERENCIA, o en su caso, de las razones que se estimen para no aceptarla, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo,

le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo