Acceso a la documentación y publicaciones

Acceso a un expediente de segregación de un coto de caza

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Texto

Se ha recibido escrito de V.E. (salida nº ……….), referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. Respecto a las razones aducidas por esa Administración para no suministrar a la Sociedad local de cazadores reclamante el informe de la asesoría jurídica elaborado en el procedimiento de segregación del coto de caza, titularidad de dicha Sociedad, cabe indicar lo siguiente:

La disposición adicional primera de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante Ley de Transparencia) señala que se regirán por su normativa específica, y por dicha ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.

En este caso, la delimitación de un coto de caza, que determina la aplicación en un ámbito territorial determinado de un régimen específico de gestión, el cinegético, a las especies de fauna, constituye una medida administrativa que afecta a los elementos que integran el medio ambiente (la biodiversidad) a los que se refiere el artículo 2.3 de la Ley 27/2006 de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente (LIAM) para definir qué debe entenderse por información ambiental. Por tanto, en el ámbito de la información ambiental debe aplicarse, en primer lugar, la LIAM y no la Ley de Transparencia, como ha hecho esa Administración.

No obstante, ambas leyes regulan de forma similar algunas cuestiones y pueden alcanzarse las mismas conclusiones aplicando una u otra ley:

a) Los motivos por los cuales puede denegarse justificadamente el acceso a la información deben interpretarse con carácter restrictivo.

b) Ambas leyes incluyen como motivo de denegación del acceso a la información que la solicitud se refiera a información incluida en comunicaciones internas.

La LIAM exige en estos casos que se valore el interés público atendido por la revelación. Por tanto, no cabe denegar el acceso a un informe por el mero hecho de calificarlo como comunicación interna, sino que: 1º debe existir un interés prevalente y susceptible de mayor protección que el que la Ley ampara, que es la concienciación y la educación ambiental de la sociedad y la puesta a disposición de los ciudadanos de datos y de elementos de juicio  para que puedan  intervenir con conocimiento de causa en los asuntos públicos; y 2º dicho interés prevalente debe verse afectado negativamente por la revelación de la información. La existencia de ese interés prevalente que justifique que la información no deba suministrarse debe motivarse por la Administración en la resolución que deniegue el acceso.

La Ley de Transparencia, que ha aplicado esa Consejería en este caso, también regula como excepción al acceso a la información pública las notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas (artículo 18.1 b)); pero esta excepción tampoco resulta aplicable al caso objeto de queja.

La mención que hace este precepto a los informes no puede referirse a cualquier informe que elabore la Administración, puesto que gran parte de los documentos que integran los expedientes administrativos son informes, los cuales suelen elaborarse por un órgano o “entidad” administrativa a petición de otra. Interpretar que cualquier informe elaborado por un órgano administrativo o una administración pública puede no ser suministrado por aplicación de este artículo equivale a excluir del ámbito de la información pública gran parte de la misma, lo cual resulta contrario a la finalidad de transparencia que la Ley pretende garantizar.

La información a la que se refiere este precepto debe tener el carácter de auxiliar o de apoyo, tal y como señala el artículo 18.1 b) de la Ley de Transparencia. Por tanto, no puede referirse a los informes que tengan carácter preceptivo conforme a las normas, ni tampoco los que resulten necesarios para resolver.

En este caso, el informe de la asesoría jurídica se pronuncia sobre la cuestión fundamental que se dilucida en el procedimiento, y así lo reconoce esa Consejería. El informe contiene los argumentos legales por los cuales esa Administración no atiende las pretensiones de la Sociedad de cazadores reclamante. Como se ha señalado, ésta es titular de unos derechos de arrendamiento cinegético sobre unas parcelas que se segregan del coto de su titularidad; y frente a dichos derechos de arrendamiento, esa Consejería hace prevalecer unos contratos posteriores de compraventa de dichas parcelas, presentados por el solicitante de constitución del nuevo coto, según los que los terrenos se le entregan “libres de arrendamientos”. Estos argumentos jurídicos, determinantes para resolver, entre los que se encuentra la no pervivencia de los contratos de arrendamiento tras verificarse la venta o la fuerza probatoria de las escrituras públicas en las que se documentan las compraventas, no se recogen en la resolución de segregación del coto. Al impedir el acceso al informe, se impide a la Asociación reclamante conocer los motivos que justifican la decisión adoptada.

2. Las razones proporcionadas por esa Consejería para no dar acceso al expediente tampoco están suficientemente justificadas, por lo siguiente:

a) El trámite de audiencia exige que, con carácter previo a la resolución, el interesado pueda tener acceso al expediente para formular alegaciones. El trámite de audiencia es un trámite que tiene el carácter de básico, y esencial o sustancial y, por tanto, común a todos los procedimientos administrativos, incluidos los regulados por las comunidades autónomas.

Las especialidades procedimentales que las comunidades autónomas pueden regular se justifican en su potestad de autoorganización pero esta potestad no incluye la posibilidad de omitir trámites establecidos con carácter básico en la legislación estatal. El mismo carácter básico cabe predicar de la propuesta de resolución, que responde al principio de separación entre el órgano instructor y el órgano al que corresponde la resolución del procedimiento.

Además, según afirma la Sociedad reclamante, tampoco se le ha suministrado copia de la solicitud de constitución del coto ni del acuerdo de inicio del procedimiento de segregación.

b) El derecho de los interesados a formular alegaciones en cualquier momento de la tramitación del procedimiento no exime a la Administración del celebrar y notificar a los interesados el trámite de audiencia; es la Administración la que tiene que incluir dicho trámite en la instrucción del procedimiento (y notificarlo), salvo en el caso de que no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado; lo que no ocurre en el caso planteado (artículo 84.4 de la Ley 30/1992, aplicable en este procedimiento).

En los escritos dirigidos a la Sociedad reclamante durante el procedimiento de segregación del coto para que formule alegaciones no se le indica que puede consultar el expediente completo, ni el lugar donde puede hacerlo, lo cual es un elemento esencial del trámite de audiencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 30/1992. Sin consultar el expediente, el interesado no puede formular sus alegaciones correctamente.

c) Cuando el interesado solicita acceso al expediente, incluidas las escrituras públicas que en él se incluyan, no está solicitando, como señala esa Consejería, la expedición de una copia auténtica de un documento público, cuya expedición se rige por su normativa específica (artículo 27.6 de la Ley 39/2015), sino una copia de la documentación que obra en el expediente y que ha servido a esa Administración para resolver.

3. Si bien el nombre de un solicitante de constitución de un coto de caza y de los intervinientes en la compraventa de las parcelas son datos de carácter personal, no puede considerarse que la Ley Orgánica 15/1999 ampare la no revelación de dichos datos a la Sociedad local de cazadores, que también es interesada en el procedimiento administrativo, por los siguientes motivos:

a) El objeto de la Ley Orgánica 15/1999 es garantizar y proteger, en lo que concierne al tratamiento de esos datos personales, las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas, especialmente su honor e intimidad personal y familiar (artículo 1); estos derechos y libertades no se ven menoscabados por que se den los datos a otro interesado en un procedimiento administrativo; al contrario, de no facilitarse se verían menoscabados los intereses legítimos que asisten a las partes interesadas en el procedimiento, que se rige por el principio de contradicción y que exige que los intereses concurrentes queden debidamente confrontados en la tramitación (el artículo 85.3 de la Ley 30/1992 y 75.4 de la Ley 39/2015).

b) En este caso, la revelación del nombre del solicitante no va ligada a la revelación de otros datos especialmente protegidos por la Ley: ideología, afiliación sindical, religión, creencias, salud etcétera, sino que se vincula al cumplimiento de las garantías previstas en las normas de procedimiento común a favor de todos los interesados en el procedimiento.

c) La Ley Orgánica 15/1999 señala que no es preciso el consentimiento del afectado cuando los datos de carácter personal se recogen para el ejercicio de las funciones propias de las Administraciones públicas en el ámbito de sus competencias, ni cuando se refieren a las partes de un contrato o precontrato de una relación negocial o administrativa y son necesarios para su mantenimiento o cumplimiento; ni cuando los datos figuran en fuentes accesibles al público (en este caso, probablemente los registros de la propiedad por tratarse de bienes inmuebles, y registros administrativos por tratarse de cotos) y su tratamiento sea necesario para satisfacer un interés legítimo perseguido por el tercero a quien se comuniquen los datos, siempre que no se vulneren los derechos y libertades fundamentales del interesado (artículo 6); vulneración que no se ve cómo podría acaecer en un procedimiento administrativo de esta índole. Tampoco la Administración lo ha justificado.

d) La Sociedad reclamante, como titular del coto del que se van a segregar las parcelas para crear uno nuevo, tiene interés en conocer la identidad del solicitante en el procedimiento de constitución y su correspondiente reflejo en las escrituras y en los contratos de compraventa suscritos. Dicho interés se manifiesta en lo siguiente: 1º la posibilidad que tiene la Sociedad reclamante de comprobar que el solicitante está legitimado para pedir a la Administración la constitución de un nuevo coto y que cumple los requisitos previstos en las normas; ello permite a la Sociedad reclamante, en caso de disconformidad, plantear un recurso; 2º si existiera falta de legitimación para el procedimiento de constitución o no se cumplieran los requisitos, tampoco habría razón para tramitar el de segregación, conforme a lo dispuesto en el artículo 58.2 del Reglamento que regula los terrenos cinegéticos y su gestión en Extremadura.

Puesto que los contratos de compraventa son determinantes para acreditar el cumplimiento de los requisitos por parte del solicitante, parece que también resulta procedente que la Sociedad reclamante conozca la identidad de los vendedores de las parcelas, con el fin de que pueda comprobar si dispone de otros contratos suscritos con ellos que pudieran prevalecer o hacer inválida la transmisión.

4. Que la Sociedad reclamante no haya podido acreditar, a juicio de la Administración, sus derechos cinegéticos sobre el coto, no justifica que segregue las parcelas para constituir otro mediante un procedimiento en el que no se respeten las garantías que las normas de procedimiento administrativo común establecen para los interesados, en este caso la Sociedad reclamante.

5. Debe tenerse en cuenta que esa Administración no ha resuelto el recurso interpuesto por la Sociedad reclamante, lo cual debe hacer incluso fuera de plazo. En vía de recurso pueden subsanarse los defectos advertidos incluida la omisión del trámite de audiencia antes de dictar resolución, de conformidad con lo previsto en el artículo 118 de la Ley 39/2015 respecto al trámite de audiencia en vía de recurso.

6. Han de considerarse los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo.

Decisión

Formular a esa Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio de Extremadura la siguiente:

SUGERENCIA

Resolver el recurso de alzada presentado por la Sociedad reclamante, previa celebración del trámite de audiencia en el que se ponga de manifiesto el expediente completo de segregación del coto, incluido el informe elaborado por la asesoría jurídica y el nombre del solicitante de constitución del coto y de los intervinientes en la compraventa de las parcelas.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)