Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido su informe, que contiene información relativa a la queja registrada con el número arriba indicado.

Consideraciones

1. En dicho informe sostiene, en síntesis, que el procedimiento de liquidación de cuotas a la Seguridad Social aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, constituye una normativa específica por lo que, conforme a la disposición adicional primera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, los derechos de acceso y vista a la documentación obrante en los expedientes tramitados a su amparo, deben ser ejercidos de acuerdo con la normativa específica que los disciplina.

2. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, reconoce, en el artículo 53.1 a), a los interesados en el procedimiento administrativo el derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los procedimientos en los que ostentan esa condición. La ley reconoce a los interesados el ejercicio de este derecho de acceso y copia de documentos contenidos en el expediente «en cualquier momento».

Este mismo precepto dedica el punto 2 a los derechos de los presuntos responsables en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, derechos que estos ostentan «además» de los previstos en el apartado anterior: Los derechos a ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia, y el derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

3. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, contempla en su disposición adicional primera las especialidades por razón de materia. Conforme a esta disposición, las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de seguridad social y desempleo se rigen por su normativa específica, y supletoriamente por lo dispuesto en dicha ley.

La introducción del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, consigna que asume lo dispuesto por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, entonces vigente, mención que ha de entenderse referida a la Ley 39/2015, de 1 de octubre «[…] incorporando sus principios normativos fundamentales en orden a las garantías del administrado y a la eficacia de la acción administrativa», sin perjuicio de la especialidad de estos procedimientos.

Este real decreto contiene la previsión expresa del derecho de acceso y vista del expediente en el trámite de alegaciones (artículo 17) y en los expedientes instruidos y tramitados por las comunidades autónomas y por la Administración del Estado, antes de la propuesta de resolución, cuando de las diligencias practicadas se desprenda la invocación o concurrencia de hechos distintos a los reseñados en el acta (artículos 18 y 18 bis).

Estos preceptos están incardinados el capítulo III de dicho reglamento, en el que se regula el procedimiento sancionador y enuncian el derecho de acceso al expediente del sujeto responsable en el trámite de alegaciones contra el acta, y antes de que se formule la propuesta de resolución.

De esta previsión reglamentaria esa Administración deduce que el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, constituye normativa específica o especial conforme a la cual el interesado solo puede ejercer el derecho de acceso al expediente y el derecho a la obtención de copia de documentos obrantes en el procedimiento administrativo en el que ostenta esa condición en los referidos trámites procedimentales.

4. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, en su introducción, vincula el procedimiento que regula a los artículo 103 y 105 de la Constitución, en cuanto que establecen los principios que deben regir la actuación de las administraciones públicas, y el derecho de audiencia, «principios que se materializan en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares», y reconoce, de acuerdo con este marco constitucional, «los derechos y garantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos respecto de la actividad administrativa, tanto en su vertiente del ejercicio de la potestad de autotutela, como de la potestad reglamentaria e iniciativa legislativa».

El derecho del interesado al acceso al expediente y la obtención de copia de documentos obrantes en el procedimiento administrativo en el que ostenta esa condición estaba ya reconocido como garantía esencial del interesado en el procedimiento administrativo en la Ley de 17 de julio de 1958, sobre Procedimiento Administrativo, artículos 62 y 63 a cuyo tenor «Los interesados en un expediente administrativo tendrán derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de su tramitación, recabando la oportuna información de las Oficinas correspondientes» y «…podrán solicitar que se les expida copia certificada de extremos concretos contenidos en el expediente» y se recogió con mayor amplitud en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

La mención expresa que se realiza en el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, del derecho de acceso y vista del expediente en los trámites de alegaciones y previos a la propuesta de resolución responde al mandato constitucional contenido en el artículo 105 c) de la Constitución de que la ley garantice la audiencia del interesado en el procedimiento administrativo cuando proceda. La audiencia al interesado es un trámite expresamente previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre en los procedimientos de naturaleza sancionadora (artículo 64), y con carácter general en el artículo 82 de la misma ley.

La especificidad del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo en esta materia no es tal especialidad, sino una trámite procedimental de todo procedimiento sancionador, vinculado al derecho de audiencia que enuncia la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Constituye una garantía del derecho del interesado a conocer con la mayor amplitud y precisión posible los hechos y circunstancias que obran en el expediente en los trámites procedimentales previos a la propuesta de resolución para poder ejercer de modo efectivo su derecho de audiencia, esencial para garantizar el derecho de defensa del presunto responsable en el procedimiento sancionador, de modo que no podrá darse el siguiente trámite procedimental hasta que se haya facilitado efectivamente el ejercicio de este derecho.

Por ello, a juicio de esta institución, contrariamente a lo sostenido en su informe, de estos preceptos en modo alguno cabe concluir que este real decreto constituya normativa específica que se aparte de la normativa básica del procedimiento administrativo común en materia de acceso del interesado al expediente y limite el derecho de los interesados de acceso y obtención de copia de los documentos contenidos en los procedimientos en los que ostentan esa condición, derecho de acceso al expediente del interesado en el procedimiento sancionador que, como se ha señalado, reconoce el artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y que, conforme a este precepto, los interesados pueden ejercer en cualquier momento.

No existe previsión expresa, ni en la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, ni en el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, que limite este derecho esencial, ni cabe interpretar que el reconocimiento de este derecho como garantía en un determinado trámite procedimental (con los efectos que se han señalado en la tramitación del procedimiento) signifique la negación del derecho en otro momento del procedimiento. Todo ello, obviamente, salvaguardando el deber de confidencialidad del origen de la denuncia que a los funcionarios del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social impone el artículo 10 de la Ley 23/2015, de 21 de julio.

Una interpretación en tal sentido carece de justificación, toda vez que ignora una garantía mínima de los interesados en el procedimiento recogido en la normativa básica estatal, limita el acceso del interesado a la documentación obrante en el procedimiento administrativo precisamente en el procedimiento de naturaleza sancionadora, en el que la Administración ejerce el “ius puniendi” y está obligada a extremar las garantías del administrado, obstaculiza el derecho de defensa del interesado en el procedimiento y es contraria al principio conforme al cual las normas deben ser interpretadas en sentido favorable al ejercicio de los derechos.

5. Resulta oportuno recordar que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha examinado en distintas resoluciones el acceso a la documentación obrante en las actuaciones comprobatorias de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social previstas en el artículo 21 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, solicitado en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG).

Conforme tiene declarado reiteradamente este consejo, una vez reconocida la condición de interesado, (cuya determinación no corresponde a dicho consejo), el derecho a acceder a información contenida en el expediente administrativo por el que se viera afectado tendría su vía propia y natural en la normativa de procedimiento administrativo.

Las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno dictadas en relación con las actuaciones inspectoras de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social declaran que la Ley 23/2015 de 21 de julio no establece un régimen específico para el acceso a las actuaciones comprobatorias, por lo que el acceso a los documentos obrantes en las mismas se rige por lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

Señala este organismo que «solo cuando la norma en cuestión contenga una regulación específica del acceso a la información, por más que regule exhaustivamente otros trámites o aspectos del procedimiento, podrá considerarse a la LTAIBG como supletoria en todo lo relacionado con dicho acceso.

La interpretación contraria conduciría, adicionalmente, al absurdo de que sectores enteros de la actividad pública o determinados órganos territoriales quedaran exceptuados de la aplicación del régimen de acceso previsto en la LTAIBG, siendo ésta, como es, una ley básica y de general aplicación» (Resolución 0319/2018).

Resulta particularmente esclarecedora la Resolución 707/2019, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que, con ocasión de la solicitud de acceso a información de copias de las actas de las inspecciones, tanto de infracción como de liquidación de cuotas a la Seguridad Social, expedientes sancionadores y la resolución de los expedientes sancionadores, recuerda la doctrina que ha fijado en los expedientes en los que ha analizado el acceso a documentación contenida en expedientes tramitados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y, en síntesis, declara que «la solicitud de acceso a estos expedientes debe entenderse amparada por la LTAIBG, salvo que se dé la circunstancia de que dicho expediente esté todavía en curso y el solicitante de acceso tenga la condición de interesado en el mismo, en aplicación de la Disposición adicional primera de la LTAIBG, por lo que, no concurriendo ambas circunstancias, resulta de exclusiva aplicación la normativa sobre transparencia y acceso a la información pública contenida en la LTAIBG».

El mismo Consejo, en su Resolución 182/2018 examina el acceso a información pública del interesado en el procedimiento cuando este ya hubiera concluido y considera que «[…]es difícil sustraer del amparo de la LTAIBG -incluyendo el mecanismo de impugnación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno previsto en la norma- a aquellos supuestos en los que se solicita información pública- entendida en sentido amplio como todo contenido o documento que obre en poder de organismos públicos según el artículo 13 de la LTAIBG -cuando el procedimiento administrativo al que se refiere la solicitud ya hubiera concluido- y ello, entendiendo la disposición adicional primera de la LTAIBG a sensu contrario. Y ello por cuanto la disposición cuya aplicación alegaba la Administración en este caso se limita a los supuestos en los que la solicitud cumpla con dos condicionantes: sea presentada por el interesado y se refiera a un procedimiento en curso. Ello llevaría a plantearse el hecho de que, cuando la solicitud no cumpla con alguna de ellas, no sea posible alegar la reiterada disposición adicional primera apartado 1. Es esta circunstancia la que precisamente ocurre en el caso que nos ocupa.

Sin embargo, y tal y como pretendemos señalar, a nuestro juicio, la aplicación de la Ley de Transparencia para acceder a un concreto expediente administrativo cuando es un derecho que le es reconocido al solicitante en su condición de interesado, podría entenderse como un uso no plenamente conforme con la finalidad de la LTAIBG expresadas tanto en su Preámbulo (…) como en la definición de su objeto (ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento).En definitiva y aunque, como señalamos, la redacción de la LTAIGB no lo impide, no podemos sino señalar que, a nuestro juicio, el acceso a la documentación obrante en un expediente administrativo por el interesado en el mismo debería realizarse siempre y en todo caso al amparo de la Ley 39/2015».

6. En el caso examinado el compareciente pretende acceder a documentación que obra en un expediente en curso en el que ostenta la condición de interesado, por lo que en aplicación de los dispuesto en la disposición adicional primera de la LTAIGB es de aplicación la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo y es esta normativa conforme a la cual el interesado ha formulado su solicitud.

En este punto ha de ponerse de relieve que parece lógico entender que la condición de interesado atribuye una posición cualificada, justificada por su derecho de defensa en relación con el procedimiento administrativo en el que es parte, de modo que el alcance de su derecho de acceso a la documentación contenida en el expediente administrativo en el que ostenta esa condición de interesado no pueda ser de menor intensidad que el ejercido por terceros al amparo de la LTAIBG.

El criterio que mantiene ese organismo en su informe de no estimar de plena aplicación el derecho de acceso y obtención de copias que reconoce a los interesados en el procedimiento administrativo el artículo 53 1 a) de la Ley 39/2015 de 1 de octubre en los procedimientos tramitados al amparo del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, determina que el acceso de quien ostenta la condición de interesado en un procedimiento en curso a los documentos que obran en el expediente es de menor intensidad que el derecho de ese mismo interesado cuando el procedimiento ha finalizado o incluso de quien es ajeno al procedimiento, cuando se ejerce a través de la LTAIBG.

Así, durante el procedimiento en curso esa Administración niega al interesado acceso a documentación obrante en el expediente que puede precisar para ejercer el derecho de defensa por entender que el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, solo permite ejercer el derecho en unos concretos momentos procedimentales.

Siguiendo ese mismo razonamiento, con la misma justificación la Administración negará al interesado el acceso a esa documentación presentada al amparo de la Ley 39/2015 de 1 de octubre una vez finalizado el procedimiento administrativo; sin embargo, una vez concluido el expediente la Administración actuante tendrá la obligación de atender la solicitud de esa misma documentación que pueda realizar el propio interesado o un tercero en el ejercicio del derecho de acceso a información pública que reconoce la Ley de Transparencia. A este respecto cabe apuntar que la Ley de Transparencia no limita los efectos de la documentación obtenida conforme a sus previsiones, de modo que el interesado en el procedimiento puede disponer de la información así obtenida en iguales condiciones y con los mismos efectos que si la hubiera obtenido al amparo del derecho que le reconoce la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

El criterio sostenido por ese organismo lleva por tanto a concluir que se niega al interesado en un procedimiento en curso (o finalizado) documentación que la Administración está obligada a facilitar al interesado o a un tercero una vez finalizado el procedimiento cuando se solicite al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Esto es, se garantiza con mayor intensidad el derecho del interesado de acceso al expediente y obtención de copias una vez concluido el procedimiento administrativo, pero no en su condición de interesado, sino en su condición de ciudadano que solicita acceso a información pública al amparo de la Ley de Transparencia, información pública y buen gobierno.

Esta institución estima que las razones expuestas evidencian la falta de coherencia de la interpretación que realiza ese organismo del alcance de los preceptos del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo que enuncian el derecho de acceso u obtención de copia de documentos obrantes en el expediente por quien ostenta la condición de interesado con anterioridad al trámite de alegaciones y la propuesta de resolución en el marco de la normativa que regula los derechos de acceso al expediente y obtención de copia.

Y ello es así porque, a juicio de esta institución, esa Administración parte de una apreciación errónea que lleva a interpretar lo que es una previsión garantista para el ejercicio del derecho de defensa en el momento procedimental específico en el que el interesado puede articular sus alegaciones frente al acta de liquidación y/o infracción y antes de la propuesta de resolución como una limitación del ejercicio del derecho de acceso y obtención de copias de los documentos obrantes en el expediente administrativo.

En definitiva, esta institución estima que el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo no contiene una normativa específica que regule el acceso al expediente y obtención de copias del interesado en el procedimiento, siendo plenamente de aplicación lo dispuesto en el artículo 53 1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Decisión

Por todo cuanto antecede, esta institución ha estimado procedente dirigir a V.I. las siguientes Recomendación y Sugerencia al amparo de lo previsto en el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril:

RECOMENDACIÓN

Que se impartan las instrucciones oportunas para que en los procedimientos tramitados conforme a lo previsto en el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, se garantice a los interesados el derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los procedimientos en los que ostentan esta condición en cualquier momento, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 53 1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

SUGERENCIA

Que en atención a lo previsto en el artículo 53 1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se atienda la solicitud de D. (…) formulada a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Illes Balears de copia de la documentación que obra en el expediente en el que ostenta la condición de interesado.

A la espera de recibir la información solicitada en la que se indique el cumplimiento de las citadas resoluciones o los motivos por los que no resulta posible darles efectividad,

le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo