Acomodación del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana a la capacidad económica de los sujetos pasivos.

Tipo de actuación: Recomendación

Fecha: 27/04/2015

Administración: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Secretaría de Estado de Hacienda

Respuesta de la Administración: Rechazada

Queja número: 13009724


Texto

Se ha recibido su escrito, en el que contesta a la queja de referencia sobre la actualización del valor inicial en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU).

De la lectura del mismo se desprende que nuevamente se refieren a una futura modificación de la tributación local, sin que se presente un marco de negociación actual ni se comuniquen estudios o medidas cuya aprobación esté prevista en el IIVTNU.

Consideraciones

El artículo 104.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, establece que el IIVTNU es un tributo que grava el incremento de valor que experimenten dichos terrenos, cuando se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los terrenos por cualquier título, o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos.

La base imponible de este impuesto está constituida, según el artículo 107 del mismo texto legal, por el incremento del valor de los terrenos puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período máximo de 20 años. Con carácter general, el valor del terreno en el momento del devengo será el que tengan determinado a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

El artículo 31.1 de la Constitución Española, establece que todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

En palabras del Tribunal Constitucional, en su Sentencia 193/2004, de 4 de noviembre (FJ3·): “Esta recepción constitucional del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos según la capacidad económica de cada contribuyente configura un mandato que vincula, no solo a los ciudadanos, sino también a los poderes públicos (STC 76/1990, FJ 3) ya que, si los unos están obligados a contribuir de acuerdo con su capacidad económica al sostenimiento de los gastos públicos, los otros están obligados, en principio, a exigir en condiciones de igualdad esa contribución a todos los contribuyentes cuya situación ponga de manifiesto una capacidad económica susceptible de ser sometida a tributación (STC 96/2002, FJ7).”

Adicionalmente el artículo 2.c) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, define los impuestos como “aquellos tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente”. Por último, de acuerdo con el artículo 50.1 del mismo texto legal, la base imponible es “la magnitud dineraria o de otra naturaleza que resulta de la medición o valoración del hecho imponible”.

En ese sentido, la misma Sentencia del Tribunal Constitucional ya citada, establece en su Fundamento jurídico 5 que “el tributo –cualquier tributo– «grava un presupuesto de hecho o “hecho imponible” (artículo 28 LGT) revelador de capacidad económica (artículo 31.1 CE) fijado en la Ley» (STC 276/2000, FJ4), por lo que «el hecho imponible tiene que constituir una manifestación de riqueza» (por todas, SSTC 37/1987, FJ 13, y 276/2000, FJ 4), de modo que la «prestación tributaria no puede hacerse depender de situaciones que no son expresivas de capacidad económica» (STC 194/2000, FJ 4). Y aunque hemos señalado que «basta que dicha capacidad económica exista, como riqueza o renta real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador» para que el principio constitucional de capacidad económica quede a salvo [SSTC 37/1987, FJ 13, y 14/1998, FJ 11 b), entre otras], también hemos precisado que no cabe soslayar que «la libertad de configuración del legislador deberá, en todo caso, respetar los límites que derivan de dicho principio constitucional, que quebraría en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea no ya potencial sino inexistente o ficticia» (SSTC 221/1992, FJ 4, y 194/2000, FJ 9, por ejemplo).

En definitiva, frente a lo que mantiene el Abogado del Estado el principio de capacidad económica establecido en el artículo 31.1 CE impide que el legislador establezca tributos –sea cual fuere la posición que los mismos ocupen en el sistema tributario, de su naturaleza real o personal, e incluso de su fin fiscal o extrafiscal (por todas, SSTC 37/1987, FJ 13, y 194/2000, FJ 8)– cuya materia u objeto imponible no constituya una manifestación de riqueza real o potencial, esto es, no le autoriza a gravar riquezas meramente virtuales o ficticias y, en consecuencia, inexpresivas de capacidad económica.”

De acuerdo con estos artículos, existe un doble límite en la aplicación de los tributos: el constitucional que impide el gravamen de riquezas meramente virtuales o ficticias, y el legal, que impone la cuantificación de la base imponible mediante la valoración económica del hecho imponible sometido a gravamen.

Respecto al origen de la base imponible de este Impuesto, el artículo 23.2 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, establece que el valor catastral de los inmuebles no podrá superar el valor de mercado, entendiendo por tal el precio más probable por el cual podría venderse entre partes independientes un inmueble libre de cargas.

La disposición Segunda de la Orden de 14 de octubre 1998, que aprueba el módulo de valor M y el coeficiente RM y modifica Ponencias de valores, establece la aplicación de un coeficiente de relación al mercado (RM) de 0,5, al valor individualizado resultante de la Ponencia de valores del municipio.

Como consecuencia de las correcciones que han sufrido los valores inmobiliarios desde el año 2008, muchas ponencias reflejan valores que no se corresponden con el valor que se podría obtener por dichos inmuebles en el mercado. Este efecto se aprecia fácilmente en los siguientes supuestos:

 1. Terrenos recalificados y pendientes de desarrollo, cuyo planeamiento no se ha aprobado, o si se ha aprobado no se ha realizado. En algunos casos transcurren más de 20 años desde que se produce la recalificación hasta que el planeamiento se ejecuta. Muchos de estos terrenos continúan realizando labores agropecuarias.

 2. Zonas urbanas cuyo desarrollo ha quedado sin finalizar por la caída de la demanda y que afecta tanto a sectores residenciales como a suelos industriales.

 3. Polígonos que han quedado desocupados por el cierre de las instalaciones y negocios que realizaban y cuyo valor en el mercado ha disminuido por debajo del valor catastral.

 4. Zonas residenciales destinadas, fundamentalmente, a residencias temporales, cuyos usos de ocio y vacacionales tuvieron una fuerte demanda y, por tanto, un crecimiento importante en la pasada década, pero que en la actualidad carecen de mercado.

 5. Inmuebles cuyo precio de adquisición fue superior al que el mercado ofrece en la actualidad por su enajenación.

 6. Inmuebles ubicados en poblaciones o zonas cuyos servicios públicos no se han llegado a desarrollar, implantar o ejecutar, aunque estuvieran previstos, devaluando las áreas afectadas por la inactividad de la Administración.

Debido a que la base imponible no grava una plusvalía real, sino el valor del terreno, a efectos administrativos, en el momento de la transmisión, supone una paradoja, ya que el contribuyente carece de la posibilidad de probar que no ha obtenido beneficio alguno por la tenencia del bien, ni por su enajenación, lo que puede colisionar con el principio de capacidad económica constitucionalmente reconocido.

La capacidad económica es el límite que la Norma Fundamental establece para la exacción del impuesto, lo que no puede cumplirse si se obliga a tributar por un incremento de valor que no se produce, ya que se refiere a un elemento fijo, que es el valor catastral y que puede haberse establecido en un momento en que era superior al que se obtiene en el mercado en la actualidad.

La depreciación del valor de los inmuebles se ha reconocido expresamente en la actual legislatura con la modificación del artículo 32.2 de la Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, mediante la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, que adopta diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, cuando incluyó la posibilidad de actualizar los valores catastrales de los inmuebles urbanos de un mismo municipio por aplicación de coeficientes en función del año de entrada en vigor de la correspondiente ponencia de valores del municipio. Sin embargo, este procedimiento tiene carácter voluntario para los Ayuntamientos que lo soliciten, por lo que no se aplica de forma general como un medio de corrección de la base de impuesto.

La concepción de todo el impuesto se basa en la presunción de que el suelo mantendrá el aumento de su valor por el transcurso del tiempo y la actuación que sobre éste se realice, lo que supone una presunción legal “iuris et de iure”. A este respecto, cabe recordar que el artículo 108 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, establece que “Las presunciones establecidas por las normas tributarias pueden destruirse mediante prueba en contrario, excepto en los casos en que una norma con rango de ley expresamente lo prohíba.” La regulación del IIVTNU no prohíbe considerar si el valor catastral es una referencia que cumple con el resto de condiciones que el conjunto del ordenamiento jurídico exige, y en particular, la capacidad económica del sujeto pasivo y el incremento de valor, que es el hecho imponible que se sujeta a tributación.

Se presupone que el objeto de este tributo es que las plusvalías que se generan por la acción pública reviertan a la comunidad, lo que supondría configurar el hecho imponible como el incremento del valor del terreno por la acción urbanística del propio municipio donde se encuentra, de modo que el sujeto pasivo devuelva a la colectividad parte del beneficio por él obtenido. Sin embargo, en algunos supuestos que se encuentran sujetos a tributación, como los inmuebles calificados como urbanizables por la normativa municipal, y como urbanos por el Catastro Inmobiliario, dicha acción ni siquiera se ha iniciado, de modo que la alteración administrativa de la calificación del terreno es lo que motiva la exacción del Impuesto, y no el cumplimiento de su hecho imponible, que es la revalorización del terreno.

Decisión

Por lo expuesto, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, procede formular las siguientes:

RECOMENDACIONES

 1.- Modificar los artículos 104 a 110 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, para acomodar la base imponible y liquidable del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, a la obtención de una plusvalía real.

 2.- Aprobar supuestos de no sujeción al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, para los casos en que no exista incremento en el valor del terreno, en aplicación del principio de capacidad contributiva y de la inexistencia del hecho imponible.

En espera de la remisión de la información, en la que se ponga de manifiesto la aceptación de estas RECOMENDACIONES, o en su caso, las razones que se estimen para no aceptarlas, de conformidad con el artículo 30 de la mencionada Ley Orgánica, le saluda muy atentamente,

Soledad Becerril

Defensora del Pueblo

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