Acuerdos referidos a la modernización del regadío y a la ejecución de obras asociadas.

SUGERENCIA:

Facilitar a la reclamante copia de los acuerdos referidos a la modernización del regadío y a la ejecución de las obras asociadas, así como de las actas de las sesiones en las que se adoptaron dichos acuerdos, de conformidad con la legislación de aguas y de información pública y transparencia.

Fecha: 03/11/2021
Administración: Palencia. Comunidad de Regantes de las Vegas de Saldaña-Carrión y Villamoronta
Respuesta: Sin respuesta
Queja número: 21019375

 


Acuerdos referidos a la modernización del regadío y a la ejecución de obras asociadas.

Se ha recibido escrito de esa Comunidad de Regantes de las Vegas de Saldaña- Carrión y Villamoronta, referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. La reclamante se queja de la falta de contestación a varias solicitudes que ha dirigido a esa comunidad de regantes sobre diversas cuestiones, en síntesis, las siguientes: por un lado, acceder a la información del padrón de la comunidad de regantes y modificar los datos en él contenidos sobre la propiedad de un molino; y, por otro lado, la obtención de una copia de los acuerdos adoptados por la comunidad de regantes para la modernización del regadío y de las actas de las correspondientes sesiones.

Tras iniciarse esta investigación, esa comunidad de regantes ha comunicado que las solicitudes ya se han contestado mediante sendos escritos fechados el 28 de julio de 2021, si bien no ha aportado documentación que acredite el día de la notificación a la reclamante, lo cual impide comprobar si esta se produjo antes del inicio de la tramitación de la queja.

2. En todo caso, puede entenderse solucionada la cuestión del acceso a la información del padrón, en relación con un molino del que la reclamante es copropietaria. Esa comunidad de regantes le ha suministrado dicha información y ha rectificado la que obraba en el padrón, de acuerdo con la nota simple del Registro de la Propiedad presentada por la reclamante para acreditar el dominio.

3. No ocurre lo mismo con la copia de los acuerdos (principal y complementarios) adoptados por esa comunidad de regantes para llevar a cabo la modernización de regadío y las obras correspondientes, que no se ha suministrado. Esa comunidad de regantes deniega la información a la reclamante argumentando que la documentación es muy abundante y de carácter marcadamente técnico y que no pueden atenderse peticiones individuales por falta de medios.

Esta decisión no puede compartirse, pues supone una restricción de los derechos de los comuneros a acceder a la información y participar en la toma de decisiones que les afectan por las siguientes razones:

a) La Constitución contiene una garantía referida a la estructura y funcionamiento de las corporaciones de derecho público, como son las comunidades de regantes. Dicha garantía se expresa en el artículo 36 respecto de los colegios profesionales, como una de las manifestaciones más características de la Administración corporativa, cuya estructura interna y funcionamiento deben ser democráticos.

Esta garantía de organización y funcionamiento democrático es idéntica a la que acompaña al reconocimiento de la libertad de creación de partidos, sindicatos, asociaciones empresariales y organizaciones profesionales y resulta exigible también a las corporaciones de derecho público (STC 13/1994).

Así, el funcionamiento y organización de las comunidades de regantes, como corporaciones de derecho público, debe ajustarse a los principios de estructura democrática, participación, información, seguridad jurídica y representatividad, los cuales tienen su desarrollo en el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA) y, fundamentalmente, el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH) y en las ordenanzas de la comunidad.

Así, son manifestación de dichos principios las reglas que rigen la convocatoria de la junta general, el régimen de participación y representación de los comuneros, los criterios para la ponderación y cómputo del voto, el régimen de adopción de los acuerdos, la presentación de proposiciones por los comuneros, etcétera (artículo 198 y siguientes el RDPH).

Las ordenanzas que rigen la comunidad de regantes reconocen específicamente el derecho de participación de los comuneros en los asuntos que les conciernen al establecer su derecho a asistir a la junta general con voz y voto y a ser elegidos para los cargos de los órganos que constituyen la comunidad. Son estrechas y conocidas las conexiones entre el derecho de acceso a la información de los comuneros y su derecho a participar en la toma de decisiones de manera real y efectiva, asistiendo e interviniendo en los debates. Ello requiere que la información referente a los asuntos que se vayan a debatir y acordar en una junta general sean accesibles para todos los comuneros con la antelación suficiente para que puedan valorarla y votar en consecuencia.

Tal conclusión está respaldada por el Tribunal Supremo que, en su Sentencia de 22 de junio de 2005, reafirma el pronunciamiento del tribunal de instancia, según el cual, el comunero tiene derecho a obtener una fotocopia de los documentos que van ser sometidos a la aprobación de la junta general (es decir, antes de que esta se celebre), con la única salvedad de que el abono de los gastos corre a cargo de quien lo pide, pues se trata de un gasto que, en principio, no está previsto como común. De esta manera, el derecho de acceso a la información de los comuneros no se limita a consultar la documentación, sino que abarca también el derecho a obtener las copias solicitadas.

Además, ha de destacarse que los acuerdos referentes a las obras de modernización para regadío son cuestiones de especial trascendencia para la comunidad de regantes y gozan de una participación reforzada, como refleja el hecho de que la convocatoria de las juntas generales en las que vayan a adoptarse dichos acuerdos -por la envergadura económica del asunto y la gran controversia y oposición que estas cuestiones suscitan entre los partícipes-, deba hacerse no solo a través de los medios de publicidad ordinarios (edictos municipales y anuncios en la sede de la Comunidad y en el Boletín Oficial de la provincia y medios de comunicación) sino, además, de forma individualizada a cada partícipe (artículo 47 de las ordenanzas y STS de 3 de diciembre de 2010).

b) Por otro lado, en el presente caso, puede considerarse que la información contenida en los acuerdos solicitados contiene información pública y debe suministrarse conforme a la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información y buen gobierno (LTAIBG).

Así, se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la ley, entre los que se incluyen las comunidades de regantes en ejercicio de funciones públicas, de acuerdo con el artículo 2.1 LTAIBG; y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de dichas funciones (artículo 13 de la LTAIBG).

En el ejercicio de las funciones públicas que la ley les atribuye, las corporaciones de derecho público se rigen por su normativa específica y, supletoriamente, por el derecho administrativo (artículo 2.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

El Texto Refundido de la Ley de Aguas y el Reglamento del Dominio Público Hidráulico atribuyen a las comunidades de regantes las funciones de policía, distribución y administración de las aguas que tengan concedidas por la Administración (artículo 82 y siguientes del TRLA y 199 y siguientes del Reglamento). Según la STC 227/1988, la finalidad de las comunidades de usuarios de aguas públicas “no es otra que la gestión autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos de los mismos, en régimen de participación por los interesados”. Entre estas funciones públicas se incluyen, por tanto, la administración de los aprovechamientos de riego y la administración y policía de los turnos de aguas, canales y demás instalaciones colectivas, entre otras. Por otro lado, no debe olvidarse que dichas aguas tienen la naturaleza de bien de dominio público conforme al TRLA.

Teniendo en cuanta lo anterior, esta institución entiende que, si las solicitudes de acceso a la información tienen que ver con la organización de los aprovechamientos de riego o con las potestades de policía de los turnos de aguas, canales y demás instalaciones colectivas, dichas solicitudes encuentran amparo en la LTAIBG. Quedan fuera de ella, cuestiones privativas de la comunidad que nada tengan que ver con sus funciones públicas.

En la medida en que la solicitud de acceso que se analiza en la presente queja recae sobre las decisiones adoptadas por esa comunidad de regantes en relación con  una cuestión de vital trascendencia para la propia comunidad por afectar a la forma de hacer efectivos los aprovechamientos de aguas y a las infraestructuras comunes necesarias para su canalización -la modernización de regadío y la ejecución y financiación de las obras asociadas-, los acuerdos adoptados por la comunidad de regantes en ejercicio de sus competencias debe suministrarse, salvo que exista alguna razón que lo impida, conforme a la ley.

La LTAIBG regula en su artículo 14 los límites al acceso a la información. Así, se admite que pueda denegarse una solicitud cuando pueda suponer un perjuicio para determinados bienes como la seguridad pública, la investigación de ilícitos penales o la protección del medio ambiente, por citar algunos ejemplos.  Sin embargo, las razones que esa comunidad de regantes ha aducido no encuentran acomodo en dicho artículo.

Así, que la información pedida sea muy abundante o la falta de medios no justifican la denegación de las solicitudes de acceso a la información, pues puede permitirse una consulta de los acuerdos adoptados en las oficinas de la comunidad para que la reclamante seleccione la de su interés o, incluso puede ponerse la documentación a disposición de todos los comuneros a través de la página web si se dispone de ella, o a través del correo electrónico. Ello facilitaría notablemente la gestión del acceso a la información por parte de esa comunidad de regantes, al menos respecto al contenido de los acuerdos y asuntos que vayan a debatirse en la junta general, pues eliminaría la necesidad de los comuneros presentaran solicitudes individuales.

A favor de la difusión de la información entre los comuneros por esta vía opera también el argumento de que el acceso a la información debe realizarse preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio (artículo 22.4 LAITBG).

El grado de complejidad técnica de la información tampoco es motivo para no suministrar los acuerdos. La información contenida en estos debe poder ser valorada por los comuneros y, en todo caso, estos pueden recabar el asesoramiento que precisen para ejercer el voto con conocimiento de causa, si lo estiman necesario. Lo que no puede hacer esa comunidad de regantes es valorar unilateralmente el grado de complejidad de la información para no suministrarla.

4. Siguiendo el razonamiento expuesto, la misma conclusión se alcanza respecto a la decisión de esa comunidad de regantes de denegar a la reclamante el acceso directo a las actas de las sesiones en las que se adoptaron los acuerdos: ni le ha permitido consultarlas en la oficina de la comunidad ni le ha facilitado copias impresas o a través del correo electrónico, con el fundamento de proteger los datos de carácter personal (aunque se manifiesta dispuesta a expedir las certificaciones que puedan interesar a la comunera, lo cual es un derecho distinto).

Aplicando lo ya dicho sobre los acuerdos de modernización del regadío, puede concluirse sin dificultad que las actas que la reclamante pide revisten carácter de información pública pues si tienen esta condición los acuerdos, también la tienen las actas de las correspondientes sesiones en las que se refleja el debate del asunto acordado, conforme al orden del día, y el cumplimiento de las formalidades necesarias para la validez de dichos acuerdos (existencia de quorum, procedimiento de votación, cómputo de los votos, etcétera), que son susceptibles de recurso administrativo ante la confederación hidrográfica que ejerce su tutela y ante los tribunales del orden contencioso-administrativo.

En segundo lugar, el funcionamiento democrático y participativo de la comunidad de regantes y la necesidad de facilitar el acceso a la información de los comuneros como condición esencial para garantizar su participación efectiva en los asuntos que les atañen, requiere que la regla general sea el suministro de las actas al comunero que las pide, y que solo excepcionalmente se deniegue el acceso cuando exista alguna razón que, conforme a la ley, lo impida. Sin embargo, esa comunidad de regantes tampoco ha justificado este extremo: se ha limitado a aludir de manera genérica a la protección de datos de carácter personal (que la LTAIBG establece como un posible límite del acceso a la información) para no facilitar la información. Al actuar así, olvida esa comunidad de regantes que la protección de datos de carácter personal no es un límite absoluto frente al ejercicio del derecho a acceder a la información. Así:

a) De acuerdo con los artículos 6 y 86 del Reglamento UE sobre protección de datos de carácter personal que: 1º el tratamiento de datos personales (que incluye la comunicación de los datos) es lícito cuando es necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable del tratamiento; y 2º que los datos personales de documentos oficiales en posesión de alguna autoridad pública o u organismo público podrán ser comunicados por dicha autoridad u organismo de conformidad con el Derecho de la Unión o de los Estados miembros que se les aplique a fin de conciliar el acceso del público a documentos oficiales con el derecho a la protección de los datos personales en virtud del citado Reglamento.

b) El artículo 15 de la LTAIBG, de acuerdo con lo establecido en el Reglamento UE y la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales, solo exige el consentimiento del afectado, si los datos están especialmente protegidos, es decir, si el acceso se refiere a datos que revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencias (artículo 15.1, primer párrafo); o, al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyese datos genéticos o biométricos o contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, en cuyo caso el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley (artículo 15.2, segundo párrafo).

Por otro lado, cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos (artículo 15.3 LTAIBG), el órgano al que se dirija la solicitud debe conceder el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano debe tomar particularmente en consideración entre otros el criterio de menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos.

Además, la desestimación de una solicitud de información pública requiere una resolución motivada. La LTAIBG establece que, en los casos de denegación del acceso a la información pública, la aplicación de los límites debe ser restrictiva, justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso (artículos 14.2, 15.3 y 20 de la LTAIBG).

Así, la resolución que, en el presente caso, deniega el acceso a las actas debería contener una ponderación entre los intereses que deben protegerse: por un lado, el derecho de acceso a la información pública y por otro el derecho del titular de los datos a que no se divulguen y, en su caso, las razones por las que la protección de estos últimos deba prevalecer. Sin embargo, en la comunicación que esa comunidad de regantes ha dirigido a la reclamante no refleja la ponderación realizada respecto al interés existente en la divulgación de la información y en proteger los datos de carácter personal, para decidir cuál deba ser finalmente objeto de protección prevalente.

Pero es que, además, incluso en el caso de que pudiera fundamentarse la prevalencia de la protección de los datos de carácter personal frente a su difusión, la ley establece una directriz de acceso parcial a la información, es decir, se debe suministrar aquella información que no se refiera a dichos datos (artículo 15.4 y 16 LTAIBG). Así, esa comunidad de regantes no puede negar el acceso total a las actas basándose en la existencia de datos de carácter personal, sino que, en caso de que motivadamente entienda que la protección de estos debe prevalecer, debe suprimirlos y otorgar el acceso al resto de la información. Tampoco lo ha hecho así esa comunidad de regantes.

5. En conclusión, la forma de proceder de esa comunidad de regantes resulta poco transparente y supone una restricción de los derechos de los comuneros a acceder a la información y participar en la toma de decisiones que les afectan. De acuerdo con las razones expresadas, a juicio de esta institución, la comunidad de regantes debe suministrar a la comunera que los pide, los acuerdos por los que se aprueban la decisión de modernizar el regadío, las obras que deban acometerse y demás acuerdos complementarios, así como las actas referidas a las sesiones en las que se adoptaron.

6. Por último debe señalarse que la información que obra en el expediente puede contener en información ambiental pues los documentos que lo integran dejan constancia de los trámites realizados para la adopción de una medida administrativa que puede afectar a la protección de los recursos naturales, en este caso, las aguas (artículo 2.3 de la Ley 27/2006 por la que se regula el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente). Los límites al acceso en esta ley son equivalentes a los establecidos en la LTAIBG, resultando aplicable en los términos expuestos lo dicho para la protección de datos de carácter personal. Así, se alcanza análoga solución al problema planteado aplicando la Ley 27/2006, lo cual no resultaría improcedente. No obstante, en el caso planteado en la queja se ha estimado preferente citar la LTBG a la vista de que la regulación de los datos de carácter personal, como límite al acceso a la información es más extenso y, en este sentido, completa la regulación contenida en la Ley 27/2006, pudiendo aplicarse con carácter supletorio dicho régimen (disposición adicional primera de la LTAIBG).

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa comunidad de regantes la siguiente:

SUGERENCIA

Facilitar a la reclamante copia de los acuerdos referidos a la modernización del regadío y a la ejecución de las obras asociadas, así como de las actas de las sesiones en las que se adoptaron dichos acuerdos, de conformidad con la legislación de aguas y de información pública y transparencia.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la citada Ley Orgánica que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)


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