Admisión a trámite de recursos de alzada ante perjucios a intereses o derechos de un comunero.

RECOMENDACION: Admitir a trámite los recursos de alzada contra actos de convocatoria de la Junta General de una comunidad de regantes efectuada por su Presidente, cuando produzcan indefensión o un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos del comunero o reúnan cualquier otra característica propia de los actos de trámite cualificados, de acuerdo con el artículo 112.1 de la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
Fecha: 08/06/2020
Administración: Confederaciones Hidrográficas. Confederación Hidrográfica del Duero
Respuesta: En trámite
Queja número: 20000683

 


Admisión a trámite de recursos de alzada ante perjucios a intereses o derechos de un comunero.

Se ha recibido el informe elaborado por esa Confederación Hidrográfica, referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. La cuestión que, con carácter general, se dilucida en esta queja es si los actos de convocatoria de la Junta General de una comunidad de regantes, efectuados por su Presidente, son recurribles en alzada ante la Confederación Hidrográfica que ejerce la tutela de dicha comunidad. Ese Organismo de cuenca entiende que no son impugnables de forma autónoma sino que las posibles irregularidades que afecten a la convocatoria pueden alegarse en el recurso contra el acto que se apruebe en la sesión del órgano colegiado. Así lo expresa en la contestación recibida a las preguntas planteadas por esta institución, así como del escrito que ese Organismo de cuenca dirigió el 15 de noviembre de 2019 a un comunero y que ha sido aportado por el reclamante a modo de ejemplo.

En resumen, la Confederación Hidrográfica sostiene que los artículos 84.5 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA) y 227.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH) prevén la impugnación de los acuerdos de la Junta General y de la Junta de Gobierno en alzada ante el Organismo de la cuenca. Sin embargo dichos artículos no mencionan los actos del Presidente (a quien corresponde efectuar la convocatoria de acuerdo con el artículo 218.2 del RDPH), de lo cual se deduce que no están sujetos a recurso de alzada y, por tanto, las peticiones de recurso contra los actos de convocatoria no deben admitirse a trámite de acuerdo con el artículo 116 c) de la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Esta institución no comparte este criterio, por las razones que a continuación se exponen.

1ª. De acuerdo con el artículo 82.1 del TRLA el Organismo de cuenca ejerce la tutela de las comunidades de regantes para garantizar el buen orden del aprovechamiento de las aguas para riego. Dicha tutela se efectúa, principalmente, a través de la aprobación de los estatutos y ordenanzas de la comunidad de regantes y de la resolución de los recursos de alzada contra los actos dictados por la comunidad.

El artículo 84.5 del Texto Refundido de la Ley de Aguas no identifica, de forma tasada, los actos de las comunidades de regantes sometidos a recurso de alzada ante el Organismo de cuenca sino que determina el carácter ejecutivo de los actos aprobados por los órganos colegiados de las comunidades de regantes, los cuales afectan a los derechos e intereses de los comuneros. De esta manera, el inciso “sin perjuicio de su posible impugnación en alzada ante el Organismo de cuenca”, es un recordatorio de que dichos actos se pueden recurrir en alzada con la posibilidad implícita de solicitar la suspensión de la ejecución del acto. Por tanto, dicho inciso no excluye la posibilidad de que pueda impugnarse en alzada un acto del Presidente en todo caso; solo recuerda que los actos que cita son ejecutivos y recurribles sin eliminar por ello la posibilidad de que otros no expresamente mencionados también puedan ser objeto de recurso.

2ª. La determinación de los actos de las comunidades de regantes susceptibles de ser recurridos en alzada se dilucida aplicando el régimen general, básico y común de recursos administrativos establecido en la Ley 39/2015, de acuerdo con la legislación de aguas. Así:

a) Las comunidades de regantes son corporaciones de derecho público que se constituyen para administración y distribución de aguas públicas destinadas a riego, a cuyos efectos el ordenamiento le atribuye funciones y potestades públicas, las cuales deben ejercerse con sujeción al derecho administrativo y son susceptibles de control por los tribunales del orden contencioso-administrativo.

El artículo 82.1 del TRLA establece que las comunidades de usuarios tienen el carácter de corporaciones de derecho público y actúan conforme a los procedimientos establecidos en el TRLA, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy derogada por la Ley 39/2015 y por la Ley 40/2015 de régimen jurídico del Sector Público).

De esta manera, la formación de voluntad de órganos colegiados, las reglas para la adopción de decisiones, el ejercicio de la potestad sancionadora, la ejecución forzosa de sus propios actos o el régimen de recursos en estas cuestiones, son materias, entre otras, sometidas al derecho administrativo que deben ajustarse a las normas básicas de procedimiento común y de régimen jurídico de las administraciones públicas.

b) Conforme al artículo 112.1 de la Ley 39/2015, cabe recurso administrativo contra los actos de trámite si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (actos de trámite cualificados). La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

Suele entenderse que la convocatoria forma parte del conjunto de actos que inician el procedimiento de formación de voluntad de los órganos colegiados. Sin embargo, la convocatoria de la sesión de un órgano colegiado (y soberano, como dice el artículo 216.2 del RDPH de la Junta General) del que forman parte todos los comuneros y que tiene atribuidas las funciones decisorias más importantes para la gestión de la comunidad, no es un mero acto de trámite o una simple formalidad sino que constituye una garantía para la participación en condiciones de igualdad de los miembros que integran la comunidad de regantes.

Por esta razón, la convocatoria debe realizarse con determinados requisitos que garanticen que todos los miembros que forman parte del órgano colegiado puedan asistir y participar en las mismas condiciones en la adopción de las decisiones que les conciernen en relación con el uso de agua para riego. De acuerdo con el artículo 218.2 del RDPH, la convocatoria se hará por el Presidente de la comunidad, al menos, con quince días de anticipación, mediante edictos municipales y anuncios en la sede de la comunidad y en el Boletín Oficial de la provincia. En los supuestos de reforma de Estatutos y Ordenanzas o de asuntos que, a juicio de la Junta de Gobierno, puedan comprometer la existencia de la comunidad o afectar gravemente a sus intereses, la convocatoria tendrá la adecuada publicidad mediante notificación personal, o anuncios insertados en los diarios de mayor difusión en la zona.

Así, mediante la convocatoria se determina el tiempo y lugar en el que se celebrara la sesión del órgano colegiado y se identifican, mediante su inclusión en el orden del día, las cuestiones que han de tratarse. Ello con el fin de que los comuneros puedan asistir en las condiciones necesarias para deliberar y votar los asuntos que les conciernen. Por esta razón, la inobservancia de los requisitos imprescindibles para realizar la convocatoria, cuando impide o afecta irreparablemente a la participación del comunero en la sesión del órgano, debe implicar la nulidad de pleno derecho de los acuerdos adoptados.

Por su condición de acto de trámite cualificado en estos supuestos, los tribunales de justicia han reconocido que la convocatoria (o la falta de ella) es un acto susceptible de recurso, en particular en el ámbito de la administración local (Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2006).

En realidad, esa Confederación Hidrográfica viene a reconocer que dentro de sus funciones de tutela se incluye la de supervisar la corrección legal de los actos de convocatoria, pues admite que lo analiza si dichos defectos se invocan en el recurso que se interponga contra el acuerdo adoptado en la correspondiente sesión. Por tanto, lo único que parece discutirse es el momento en el que el Organismo de cuenca ejerce esas funciones de supervisión, lo cual pudiera deberse a razones de economía procesal.

Sin embargo, con la interpretación de que los defectos de convocatoria solo pueden invocarse en el recurso contra el acuerdo que apruebe el órgano colegiado, no se protege adecuadamente el derecho a participar del comunero y se condiciona negativamente su ejercicio: si el comunero no acude a la asamblea, no podrá participar y para hacerlo deberá esperar a que se apruebe un acuerdo en cuya adopción no participa y a que, una vez recurrido, el Organismo de cuenca determine, en su caso, la nulidad del acuerdo y se repita la sesión tras una nueva convocatoria correctamente formulada; si acude a la asamblea, a pesar de haberse producido determinadas irregularidades en la convocatoria (como por ejemplo que se realice sin la antelación suficiente para que el comunero pueda preparar los asuntos que deben discutirse, o que no se le convocara y tuviera conocimiento por otra vía), podría entenderse después, en vía de recurso contra el acto decisorio, que las irregularidades quedaron subsanadas con su asistencia, a pesar de que pudo no tener tiempo suficiente para preparar los asuntos y participar en condiciones de igualdad. En todo caso, como señala parte de la doctrina, no puede anticiparse cuál sería el voto de un comunero en una circunstancia distinta, es decir, de haberse convocado correctamente la sesión del órgano.

En definitiva, cuando esa Confederación Hidrográfica decide inadmitir a trámite un recurso exclusivamente dirigido contra un acto de convocatoria, deja de atender con la antelación precisa el derecho del comunero a participar en los asuntos que le conciernen y de tener en cuenta la interdicción de indefensión y de perjuicio irreparable en su derecho, basándose en una interpretación, a juicio de esta institución, excesivamente formalista de las leyes aplicables.

Como se ha expuesto, la convocatoria, como acto de trámite cualificado, es  susceptible de ser recurrida autónomamente de acuerdo con las normas de procedimiento administrativo común y no hay precepto expreso en la legislación de aguas que excluya esa posibilidad de recurso. Ello impediría ampararse en el principio de economía procesal para privar a los comuneros de la posibilidad de recurrir autónomamente un acto que vulnera su derecho a participar en la toma de decisiones sobre el uso de las aguas aprovechadas en común y para diferir su posible anulación a una impugnación posterior del acuerdo aprobado en la sesión incorrectamente convocada, postergando –y dificultando- con ello la protección de ese derecho.  

2. Debe aclararse que la cuestión aquí tratada se analiza con carácter general y no en el supuesto expresamente citado por el reclamante, que como se ha dicho, se citaba a modo de ejemplo. Por tanto, la resolución que a continuación se formula se refiere a futuros recursos de alzada que puedan plantearse ante esa Confederación Hidrográfica y que tengan por objeto los actos de convocatoria de la Junta General de una comunidad de regantes, los cuales se entiende que deben admitirse a trámite siempre que tengan la consideración de actos de trámite cualificado (y, lógicamente, siempre que se cumplan los demás requisitos exigidos para la admisión a trámite de los recursos, tales como legitimación, plazo de interposición, etcétera).

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa Confederación Hidrográfica la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Admitir a trámite los recursos de alzada contra actos de convocatoria de la Junta General de una comunidad de regantes efectuada por su Presidente, cuando produzcan indefensión o un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos del comunero o reúnan cualquier otra característica propia de los actos de trámite cualificados, de acuerdo con el artículo 112.1 de la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la citada Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la RECOMENDACIÓN, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor el Pueblo (e.f.)


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