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I. La Consejería de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda ha remitido los informes elaborados por las Consejerías de Medio Rural (2 informes) e Infraestructuras y Movilidad.

A. El informe del Servicio de Sanidad y Producción Vegetal de la Consejería de Medio Rural, de 5 de octubre de 2020, indica, en síntesis, lo siguiente:

El glifosato es uno de los principios activos de uso fitosanitario más empleados en el mundo como herbicida sistémico, de amplio espectro y bajo coste, condicionantes que suponen el que su sustitución o reemplazo por otras materias activas resulte muy complicada.

El uso de herbicidas formulados en base a la materia activa glifosato está autorizado en la Unión Europea hasta el año 2022. En la última renovación de esta sustancia se limitó la amplitud del período de aprobación dada la gran controversia existente entre Estados miembros europeos, ciudadanía y grupos ecologistas ante el probable efecto cancerígeno de esta sustancia. Esta aprobación fue basada en una gran cantidad de información, específicamente evaluada en términos de seguridad ante la salud humana y el medio ambiente y tras la que fue resuelta la renovación de su autorización. Sin embargo y dado que nueva información sobre esta materia activa se hace pública a un ritmo excepcionalmente elevado, se decidió limitar el periodo de aprobación ante la posibilidad de que en el futuro se produjeran cambios de carácter científico y tecnológico.

Por lo tanto, el glifosato es un producto legal en la Unión Europea, si bien es cierto que en el propio Reglamento de ejecución (UE) 2017 /2324 de renovación da la autorización, en su Anexo I se establecen los siguientes condicionantes de uso:

”. .. los Estados miembros deberán prestar especial atención a:

“La protección de las aguas subterráneas en zonas vulnerables, sobre todo respecto a los usos no agrícolas

Los Estados miembros deberán velar por que el uso de productos fitosanitarios que contengan glifosato se minimice en los espacios específicos que se enumeran en el artículo 12, letra a) de la Directiva 2009/128/CE.”.

Es decir, la normativa europea exige a los Estados miembros vigilar su uso según el estado de sus aguas y a minimizarlo en determinados espacios públicos en atención al uso que en ellos realiza el público en general y ciertos grupos vulnerables.

El Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron el 21 de octubre de 2009 dos actos legislativos que modifican profundamente la normativa antes vigente en materia de comercialización y utilización de productos fitosanitarios, incorporando los postulados de la estrategia para el uso sostenible de plaguicidas y atendiendo a lo establecido en el VI Programa Comunitario de Acción Medioambiental. Estos actos son el Reglamento (CE) n.º 1107/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117 /CEE y 91/414/CEE del Consejo, y la Directiva 2009/128/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por la que se establece el marco de la actuación comunitaria para conseguir un uso sostenible de los plaguicidas. Estas disposiciones normativas se trasponen a nuestro ordenamiento jurídico mediante el Real Decreto 1311/2012, de 14 de septiembre.

En lo que se refiere al empleo de productos fitosanitarios en las infraestructuras lineales, el Capítulo XI del Real Decreto 1311/2012 permite el uso del glifosato en redes de servicios, entre las que se incluyen, entre otras, los ferrocarriles y demás redes viarias para tratamientos fitosanitarios, particularmente para mantener controlada la vegetación espontánea.

Asimismo, el artículo 50.4.a del Real decreto 1311/2012 establece que los tratamientos en las redes de servicios, por la posibilidad de que las escorrentías puedan confluir de forma abundante en ciertos puntos, con el consiguiente riesgo de contaminación de las aguas superficiales o subterráneas próximas, solamente se podrán realizar con productos fitosanitarios autorizados para estos usos, en aquellos casos o tramos en que no sea viable la utilización de medios mecánicos u otros alternativos, y siempre en épocas en que sea menos probable que se produzcan lluvias.

Es decir, la normativa básica estatal establece la obligatoriedad del empleo de los medios mecánicos u otros alternativos, permitiendo el empleo de medios químicos solo cuando estos no sean posibles.

Las razones que esgrimen las empresas de servicios fitosanitarios para priorizar el empleo de medios químicos ante los medios mecánicos son varios: el elevado coste que supone el mantenimiento de la biomasa en las redes de servicio con el empleo de maquinaria, equipos y operarios; los posibles problemas de seguridad viaria asociados a la ocupación de la calzada por tractores y maquinaria o bien por personal con medios manuales; o el potencial riesgo de incendios que ocasionaría la maquinaria de gestión mecánica en períodos de riesgo de incendio alto o extremo.

A este respecto, el Servicio de Sanidad y Producción Vegetal realizó una consulta al Servicio de Coordinación de Medios de la Subdirección General de Extinción de Incendios de la Dirección General de Defensa del Monte, competente en la materia, la cual discrepa de este argumento.

El artículo 50 de sobre condicionamientos específicos para los ámbitos no agrarios del Real Decreto 1311/2012 establece lo siguiente:

“1. En los espacios utilizados por el público en general, el responsable de la aplicación deberá:

a) Adoptar las medidas necesarias para evitar que se produzca el acceso de terceros, tanto durante la ejecución de los tratamientos como durante el periodo de tiempo siguiente que se haya determinado necesario para cada casa.

b) Realizar los tratamientos en horarios en que la presencia de terceros sea improbable, salvo que se trate de jardines cercados o que sea posible establecer una barrera señalizada que advierta al público de la prohibición del acceso al área comprendida dentro del perímetro señalizado.”

Dada la configuración urbanística de Galicia, con núcleos dispersos y edificaciones aisladas, es frecuente y habitual el tránsito de viandantes y animales domésticos por carreteras y caminos de nuestra comunidad. En muchos casos el pastoreo del ganado de explotaciones agrícolas extensivas alcanza dichas vías, dada la proximidad de los pastos al perímetro de las redes viarias.

Son también habituales las denuncias realizadas por ganaderos debido a intoxicaciones en el ganado o por viandantes con animales de compañía por la ingesta o el contacto con vegetación tratada con este tipo de herbicida. Estas situaciones son difíciles de resolver administrativa y judicialmente, al no existir en el momento del tratamiento químico algún inspector o agente de la autoridad que pueda constatar hechos probados que sirvan al menos para investigar las supuestas irregularidades en los tratamientos químicos efectuados.

En cuanto al ámbito de competencia municipal en los espacios no agrarios, el Servicio de Sanidad y Producción Vegetal ha recibido múltiples comunicaciones de ayuntamientos de la comunidad autónoma que se declaran libres de glifosato, aprobaciones realizadas tras los correspondientes acuerdos en el pleno corporativo de la entidad local. Al ser el glifosato una materia activa autorizada, esta declaración no puede afectar en el ámbito municipal a los tratamientos fitosanitarios de particulares en sus propiedades privadas, más allá de la obligación legal de atender a los condicionantes de aplicación establecidos en la etiqueta del producto y en su ficha de seguridad.

Estas entidades locales pueden, por otra parte y siempre en el ámbito de las zonas públicas de su competencia, gestionar el no emplear glifosato en el mantenimiento de sus redes de servicio y áreas verdes. Además, el articulo 49.7 y 49.9 del Real decreto 1311/2012, establece la competencia de la Administración Local para denegar la autorización para la realización de tratamientos fitosanitarios en los espacios públicos de su ámbito territorial. Esta denegación motivada deberá basarse en indicios fundados de riesgo apreciados en la documentación aportada (plan de trabajo y documento de asesoramiento fitosanitario) u otra información, o bien por el incumplimiento de lo especificado en esta normativa básica estatal.

Finalmente, el Servicio de Sanidad y Producción Vegetal destaca su labor de control ante diversos incumplimientos, tanto de empresas de servicios fitosanitarios por aplicaciones incorrectas, como de asesores fitosanitarios y de los documentos de asesoramiento que en ocasiones resultan incongruentes con la gestión integrada de plagas, y ponen en riesgo la salud humana y el medio ambiente. Combatir estas situaciones exige a todas las administraciones involucradas un esfuerzo constante para la aplicación de la normativa fitosanitaria en vigor.

B. La Dirección General de Montes de la Consejería de Medio Rural tras citar los artículos de la Ley 3/2007 aplicables al caso (artículo 22, 31, 32, 39), realiza unas observaciones técnicas en el siguiente sentido:

1ª La realización de tratamientos químicos a base de herbicidas para eliminar la vegetación durante la época de peligro alto de incendio forestal sin ningún otro tratamiento adicional provoca la proliferación de combustible fino muerto en las fajas auxiliares. La presencia de dicho tipo de combustible es determinante en el riesgo de propagación de los incendios forestales. Por lo tanto, el uso de herbicidas sin acompañarlo de dichos tratamientos adicionales provoca efectos contrarios al objetivo de reducción de la biomasa vegetal y supone un incremento del riesgo de propagación de incendios forestales.

2ª Para realizar tratamientos químicos, lo más adecuado desde el punto de vista de la prevención de incendios forestales es llevarlos a cabo en las épocas legalmente definidas, es decir, antes de la finalización del mes de mayo, tal y como se establece en el artículo 22.1 de la Ley 3/2007, de 9 de abril, de modo localizado y combinados con tratamientos mecánicos para un adecuado cumplimiento de la normativa. Además, en el artículo 20 bis de dicha Ley, se establece que en las fajas primarias no podrán estar presentes árboles de las especies señaladas en la disposición adicional tercera de la Ley, que incluye eucaliptos, pinos ni acacias. Por tanto, los árboles de dichas especies, deben erradicarse, sin que sea suficiente el desbroce periódico. Así, el adecuado cumplimiento de la norma obliga a cortar y posteriormente eliminar las cepas para evitar el rebrote (salvo en el caso de los pinos de la Península Ibérica y otras coníferas, que no rebrotan) mediante aplicación localizada de herbicidas en los rebrotes (u otro medio alternativo pero equivalente).

3ª Los desbroces mecánicos con maquinaria forestal, al amparo de lo establecido en los artículos 32 y 39, de la Ley 3/2007, de 9 de abril, están permitidos en la época estival, siempre que se cumpla con lo establecido en dichos artículos.

El uso del glifosato y de cualquier otro herbicida, debe planificarse cuidadosamente en el tiempo y debe complementarse con desbroces mecanizados para evitar el riesgo de inicio y propagación de los incendios forestales. Su uso exclusivo, sin complementarse con dichos tratamientos mecanizados resulta inadecuado para la prevención de incendios forestales al contribuir a la proliferación del combustible fino muerto favoreciendo la propagación de los incendios forestales si produce el inicio del fuego.

C. La Consejería de Infraestructuras y Movilidad señala, por su parte y de forma resumida, lo siguiente: La Agencia Gallega de Infraestructuras, dentro de sus funciones de conservación y mantenimiento de las carreteras de titularidad autonómica, realiza el control de la vegetación de los márgenes de estas mediante dos actuaciones complementarias, imprescindibles para mantener la funcionalidad de la red y garantizar la seguridad viaria: por un lado, las campanas de desbroce y control de vegetación y, por otro, la aplicación de herbicidas.

En cuanto a los productos utilizados, la autorización de uso de una materia activa concreta, como es el caso del glifosato, es competencia de la Unión Europea. El glifosato está autorizado en la Unión Europea hasta, por lo menos, hasta el año 2022. Esta decisión se hizo pública a través del Reglamento de ejecución (UE) 2017/2324 de la Comisión de 12 de diciembre de 2017, que renueva la aprobación de la sustancia activa glifosato de acuerdo con el Reglamento (CE) núm. 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y modifica el anexo del Reglamento de Ejecución (UE) núm. 540/2011 de la Comisión.

Dentro del territorio de la Unión Europea son los Estados miembros los que tienen las competencias necesarias para autorizar la comercialización y el uso de un determinado producto fitosanitario cuya materia activa esté aprobada en el espacio comunitario, como es el caso del glifosato. En España esta competencia está en manos de la Administración del Estado, que publica el listado de productos fitosanitarios autorizados y fija el ámbito para su utilización.

En el marco del principio de subsidiaridad y de confianza con instituciones como la Unión Europea y el Estado Español se entiende que si ambas autorizan la aplicación de este producto es porque está garantizada su seguridad. Hay órganos de estas instituciones con la responsabilidad de evaluar esta aplicación, y con el conocimiento técnico necesario y los medios para que el análisis sea lo más riguroso posible.

No obstante, todo lo anterior y dada la controversia generada en torno a la utilización del glifosato, la Agencia Gallega de Infraestructuras decidió evaluar otras alternativas de control de la biomasa, siempre bajo la premisa de conseguir el objetivo primordial de salvaguardar la seguridad viaria. La adopción de dichas alternativas, en los casos en que sea factible, permitirá una progresiva reducción del uso del glifosato, restringiéndolo a aquellas situaciones en donde no exista otra posibilidad. Hay que tener en cuenta que eliminar abruptamente el uso del glifosato traería consigo varias consecuencias:

La primera, pero menos relevante, es la económica, ya que cualquier alternativa supondría un incremento del gasto público en control de la biomasa.

El uso del glifosato tiene una repercusión pública, pero hace falta recordar que es un herbicida que tiene una calificación con la menor toxicidad. Por lo que no sería muy lógico utilizar uno de mayor toxicidad.

Otra alternativa sería dejar crecer la vegetación, pero no es razonable desde el punto de vista de la seguridad viaria ni de la transitabilidad de aceras, sendas y arcenes.

Y hacer desbroce mecánico en meses de verano, como sería obligado de no utilizar otros medios de control de la biomasa, implica un cierto riesgo de generar fuegos, al poder generarse chispas por el contacto entre el elemento mecánico de tala y las rocas que se puedan encontrar entre la vegetación, además de una mayor afección al tráfico.

En esta misma línea de reducción del uso del glifosato, el Pleno del Parlamento de Galicia aprobó, con ocasión del Debate anual de política general, en la sesión del día 25/09/2019 y por la unanimidad de 74 diputados y diputadas, la siguiente resolución:

“El Parlamento de Galicia insta a la Xunta de Galicia a programar a lo largo del próximo año 2020 un abandono progresivo del uso de herbicidas en el control da la vegetación de los márgenes de las carreteras autonómicas, primando siempre la seguridad viaria de los usuarios. Del mismo modo, a solicitar al Ministerio de Fomento que realice una programación análoga para el abandono de este tipo de productos“.

En este sentido, el 14 de febrero de 2020 la Consejería de Infraestructuras y Movilidad y la Consejería de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda remitieron una carta conjunta al Secretario General de Infraestructuras del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. En dicha carta, informan que el Gobierno gallego ha tomado la decisión de reducir lo máximo posible la aplicación de herbicidas para utilizar preferentemente medios mecánicos. Asimismo, indican que consideran adecuado que la Administración General del Estado, en las infraestructuras de su titularidad en Galicia, tanto en las carreteras como en las líneas ferroviarias de su competencia, proceda igualmente a ir abandonando progresivamente el uso de este tipo de herbicidas. Para ello, le proponen firmar un pacto en Galicia y definir conjuntamente un sistema de manejo con medios mecánicos que elimine los herbicidas.

Por último, se indica que el 13 de mayo de 2020, la Consejería de Infraestructuras y Movilidad publicó en el Diario Oficial de Galicia el encargo a la empresa pública SEAGA del control de la biomasa en los márgenes de las carreteras autonómicas. Este contrato posibilitará dar cumplimiento al acuerdo del Pleno del Parlamento de Galicia del 25 de septiembre de 2019 por el que se insta a las administraciones públicas a Impulsar una reducción progresiva del uso de herbicidas en las márgenes de las carreteras. También en cumplimiento de ese acuerdo, la Axencia Galega de infraestructuras dio instrucciones a las empresas concesionarias de las autopistas y autovías de titularidad autonómica para que evitasen en todo lo posible el uso de herbicidas en las labores de conservación de las vías.

II. Por su parte el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana remite, a través de la Secretaría General de Infraestructuras, un informe elaborado por la Dirección General de Carreteras que puede resumirse así:

– La empresa adjudicataria del contrato de servicios para la conservación y explotación de la carreteras estatal N-540, en la provincia de Lugo, realiza los trabajos de aplicación del herbicida por profesionales con la titulación y capacitación requerida y cuenta con el asesoramiento y contrato firmado por un técnico inscrito en el Registro Oficial de Productores y Operadores de medios de defensa fitosanitaria (ROPO), según los condicionamientos del art. 49 del Real Decreto 1311/2012 por el que se establece el marco de actuación para conseguir un uso sostenible de los productos fitosanitarios.

– Dicha empresa cuenta con un contrato de asesoramiento que cumple los criterios del anexo IX del Real Decreto 1311/2012, suscrito con técnico inscrito en el ROPO.

– El producto utilizado cumple los requisitos del anexo VIII y está autorizado para el uso en viales, según indicaciones de la ficha técnica y autorización de uso de la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria. Está autorizada su aplicación en el tratamiento de malas hierbas en bordes de arcén y cunetas.

– Por la empresa de conservación se elaboró el preceptivo plan de trabajos que contemplaba una única aplicación y el periodo de duración. Este plan se presentó con la antelación requerida por la normativa citada ante el Ayuntamiento de Lugo. Las respuestas del Ayuntamiento al plan de trabajo fueron muy posteriores. En concreto, del 2 de julio y del 26 de agosto de 2020, habiéndose excedido el plazo de dos días establecido por el artículo 49 del Real Decreto 1311/2012, siendo el silencio administrativo de carácter positivo.

– De acuerdo con el artículo 50 Real Decreto 1311/2012, el tratamiento con productos herbicidas se realiza únicamente dentro de los tres metros correspondientes a la zona de dominio público, siendo espacios públicos no aptos para su utilización por el público en general, por los riesgos que conlleva para la seguridad vial, ya que se trata de zonas a las que únicamente debe acceder el personal autorizado de la conservación de carreteras.

– El producto fitosanitario se denomina KARDA, nº de registro ……

– No constan denuncias contra el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana al respecto.

– Se fomenta el uso técnicas más sostenibles. En este sentido, desde esta Administración se da prioridad al segado y desbroce por medios mecánicos. En determinados tramos, en función del mayor volumen de tráfico, difícil trazado, condiciones de la carretera, etc., debe atenderse a la seguridad vial y se efectúan tratamientos con productos fitosanitarios, debidamente autorizados por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y las actuaciones se realizan observando los condicionamientos generales y específicos del Real Decreto 1311/2012 (artículos 49 y 50).

– Se cumplen, en la manipulación y uso del producto fitosanitario, las determinaciones del artículo 41 de la Ley 43/2002, de Sanidad Vegetal.

– De acuerdo con la normativa comunitaria, la autorización del uso profesional de glifosato está prorrogada hasta el 15 de diciembre de 2022.

– Además de todo lo mencionado anteriormente, cabe indicar que el uso de glifosatos se reduce al mínimo imprescindible y que se intenta evitar su uso en la medida de lo posible; se está estudiando desde la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia el uso alternativo de otros productos sustitutivos del glifosato que no tengan problemas medioambientales.

Consideraciones

1. Esta actuación se ha iniciado a solicitud de la Valedora do Pobo que ha pedido la colaboración del Defensor del Pueblo para investigar el uso de herbicidas con glifosato en las márgenes de las carreteras estatales en Galicia, en relación con sus posibles efectos adversos sobre la salud humana o el medio ambiente.

En particular, la Valedora do Pobo cita en su escrito un caso aparecido en los medios de comunicación, referido al empleo de los herbicidas indicados en los márgenes de la carretera estatal que conecta Lugo con Santiago de Compostela, el 18 de junio de 2020.

En su comunicación, la Valedora, recogiendo las citadas informaciones, indica que si bien la Unión Europea ha permitido el empleo de herbicidas con glifosato hasta el año 2022, la Xunta de Galicia ha decidido que no se usen en las carreteras autonómicas y el Ayuntamiento de Lugo también decidió dejar de usarlos hace años en las vías locales por posibles efectos nocivos para la salud y el medio ambiente.

Sin embargo, siempre según esas informaciones, dichos productos se emplean en las carreteras estatales pues su uso está autorizado en nuestro país, si bien se utiliza donde otros métodos, como el segado de hierba y los desbroces por medios mecánicos, no resultan seguros. Por ello pedía, en virtud del principio de cautela o precaución, ante las posibles implicaciones para el medio ambiente y la salud humana del uso de productos fitosanitarios que contengan glifosato en zonas accesibles por el público, que se iniciara por el Defensor del Pueblo una actuación con el Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda; petición que ha sido atendida por esta institución, aunque también se ha solicitado información a la Consejería de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda sobre la detección de posibles efectos adversos. A la Consejería se le pidió también que recabara la información pertinente de los órganos competentes en materia de productos fitosanitarios integrados en otras Consejerías.

2. Antes de valorar la información recibida de las Administraciones públicas debe citarse como antecedente la investigación iniciada por el Defensor del Pueblo en el año 2015 sobre los productos fitosanitarios que contienen glifosato en su composición.

En el momento de realizarse la investigación, se desarrollaba un complejo proceso de renovación de la autorización del glifosato a nivel comunitario (entonces se disponía de una autorización hasta diciembre de 2017), en el que se elaboraron y estudiaron distintos informes por Agencias y Organismos especializados -con distintas conclusiones-, como el Informe de la Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer perteneciente a la Organización Mundial de la Salud o la Agencia Europea de Seguridad Alimentaria.

En todo caso, el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/1313 de la Comisión establecía el deber de los Estados de velar por que los productos fitosanitarios que contuvieran glifosato no contuvieran el coformulante tallowamina polietoxilada, al haberse puesto de manifiesto que pueden afectar negativamente a la salud humana.

Las autoridades españolas informaron en aquel momento que estaban tramitando la revocación de la autorización de dichos productos, pero tenían previsto otorgar un periodo de gracia (una prórroga) para su venta, distribución y uso. También indicaron que, aunque estaban evaluando todos los productos con glifosato con sus diferentes coformulantes, no se iban a adoptar medidas nacionales de restricción de dichos productos, por no existir evidencia científica sobre su toxicidad.

Esta institución discrepó de estas explicaciones, por los fundamentos que se exponen en el texto de la resolución, cuyo contenido íntegro puede consultarse en la página web institucional. Basta apuntar ahora que la falta de evidencia científica no es motivo fundado para no actuar. Al contrario, el principio de cautela o de precaución significa, precisamente, que la falta de evidencia científica sobre los efectos o riesgos de un producto sobre el medio ambiente o la salud humana no debe utilizarse para postergar la adopción de medidas, las cuales pueden consistir en la prohibición de la distribución de un producto o su retirada del mercado (artículo 191 del Tratado de funcionamiento de la UE y artículo 1 del Reglamento (CE) 1107/2009 sobre comercialización de productos fitosanitarios y artículo 32 de la Ley General de Sanidad Vegetal).

No solo la precaución sino la también otros preceptos normativos inclinan la balanza, en caso de incertidumbre, a favor de la protección de la salud y el medio ambiente. El fomento de la gestión integrada de plagas y la promoción de técnicas alternativas a la utilización de producto fitosanitarios tales como los métodos no químicos, la promoción de mecanismos naturales de control de plagas, la reducción de la dependencia de los productos fitosanitarios y el empleo de productos fitosanitarios de bajo riesgo en zonas accesibles por el público forman parte de la finalidad y el contenido de la política de uso sostenible de los recursos fitosanitarios y nada impide, al contrario, las normas promueven, que dichas directrices se apliquen, especialmente en zonas de acceso público y grupos vulnerables (artículos 1, 3 f) y h), 5.1, 6b), 10.1, 10.2, 15.2, 46.2 del Real Decreto 1311/2012 de uso sostenible de productos fitosanitarios).

Corresponde en todo caso a la Administración valorar la proporcionalidad de las medidas.

A la vista de lo anterior, y una vez ultimada la investigación en 2016, se formularon cuatro Sugerencias al Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, competente para autorizar productos fitosanitarios, con el siguiente contenido:

1ª. Agilizar la tramitación del procedimiento de revocación de la autorización otorgada a los productos fitosanitarios que contengan glifosato y tallowamina polietoxilada y proceder a su retirada a la mayor brevedad, sin otorgar plazos adicionales para su comercialización o uso en condiciones no seguras para la salud de los ciudadanos.

2ª. Adoptar medidas de coordinación con el Ministerio de Sanidad y con las administraciones autonómicas y locales para la limitación del uso de productos fitosanitarios que contengan glifosato en zonas accesibles por el público o grupos vulnerables y promover su sustitución por otros productos fitosanitarios de bajo riesgo para la salud humana, por mecanismos naturales de control de plagas, u otros métodos alternativos previstos en el Real Decreto 1311/2012 de uso sostenible de los productos fitosanitarios.

3ª. Informar al público de las medidas adoptadas relacionadas con los productos fitosanitarios que contengan glifosato, incluidas los que contengan el coformulante tallowamina polietoxilada.

4ª. Instar a las administraciones públicas autonómica y local que refuercen los mecanismos de inspección, vigilancia, control y sanción para asegurar que, cuando una Administración decida emplear productos fitosanitarios con glifosato, se reducen al mínimo los riesgos, se cumplen todas las condiciones de uso, y se detectan con prontitud efectos adversos para la salud o el medio ambiente.

Todas las Sugerencias fueron rechazadas por la Administración sin justificación suficiente, lo cual determinó el cierre de las actuaciones. No se aportaron por la Administración razones concluyentes que justificaran la prórroga del periodo de comercialización de los productos fitosanitarios que contuvieran glifosato y tallowamida polietoxilada, pues la Administración se limitó a afirmar que lo mismo estaban haciendo otros Estados miembros, lo cual no es un argumento referido a la protección de la salud de las personas o al medio ambiente ni a la aplicación del principio de precaución.

En relación con el resto de cuestiones (adopción de medidas para la limitación del uso de productos con glifosato en zonas sensibles, medidas de coordinación con otras administraciones, fomento del empleo de productos de bajo riesgo) se realizaron por el Ministerio afirmaciones excesivamente genéricas que no rebatían los fundamentos de la resolución ni arrojaban luz alguna sobre actuaciones concretas en el sentido sugerido. Finalmente, el acceso al registro de productos fitosanitarios no podía considerarse suficiente para atender las necesidades de información de la población respecto a un tema que tiene repercusión pública y suscita preocupación.

3. Tras concluirse la actuación reseñada, la Unión Europea decidió renovar la autorización para el uso del glifosato en productos herbicidas hasta el año 2022. Así se aprobó el Reglamento de ejecución (UE) 2017/2324 de la Comisión, de 12 de diciembre de 2017, por el que se renueva la aprobación de la sustancia activa glifosato con arreglo al Reglamento (CE) 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y modifica el anexo del Reglamento de ejecución (UE) 540/2011.

4. Partiendo de las anteriores premisas, debe valorarse ahora la información recibida de las Administraciones estatal y autonómica a las que esta institución ha preguntado sobre las decisiones adoptadas para la limitación de uso de estos herbicidas con glifosato en los márgenes de las carreteras, el cumplimiento de la normativa que regula su uso, así como sobre los criterios de aplicación y mecanismos de seguimiento de efectos adversos.

De dicha información pueden extraerse las siguientes conclusiones:

1º Ni la Administración autonómica ni la estatal proponen una prohibición del empleo de herbicidas con glifosato. Ambas administraciones parten de la base de que el glifosato es una sustancia autorizada en la Unión Europea, que los productos fitosanitarios autorizados en España que la contienen contemplan su uso para controlar la vegetación en los bordes de los arcenes y en las cunetas de las carreteras y que se cumplen las directrices generales de uso de acuerdo con el Real Decreto 1311/2012. Así, afirman que se da prioridad al empleo de medios mecánicos frente al uso de productos fitosanitarios con glifosato y que este se limita a lo indispensable, fundamentalmente, a los casos en que no pueden emplearse medios mecánicos.

No existe ningún acto administrativo que prohíba o limite en el territorio del Estado o de la Comunidad Autónoma el uso de herbicidas con glifosato, ni parece haberse adoptado en el ámbito autonómico una decisión formalizada que implique unas limitaciones de uso distintas a las expuestas por la Administración estatal. Al contrario, ambas Administraciones parecen aplicar unas directrices de uso similares: se da preferencia al empleo de medios mecánicos para retirar la vegetación y solo se recurre a los herbicidas con glifosato cuando existen circunstancias que lo requieren. La Resolución de 29 de abril de 2020, que cita la Consejería de Infraestructuras y Movilidad, por la que se encomiendan a SEAGA determinadas actuaciones de desbroce y acondicionamiento en sendas peatonales, glorietas y carreteras autonómicas, no contiene criterio alguno sobre el uso de estos productos. Al menos, en el texto al que se ha podido acceder a través del Diario Oficial de Galicia.

Por otro lado, la Consejería de Infraestructuras y Movilidad desaconseja una eliminación abrupta del uso del glifosato y destaca su bajo coste y su menor toxicidad que otros herbicidas y así como los riesgos de incendio asociados al empleo de medios mecánicos en verano.

Por razones análogas, el Servicio de Sanidad y Producción Vegetal de la Consejería de Medio Rural dice que la sustitución de estos productos es muy complicada y recuerda que la renovación de la autorización del glifosato a nivel comunitario se basó “en una gran cantidad de información, específicamente evaluada en términos de seguridad ante la salud humana y el medio ambiente”. También señala que, dado que la nueva información sobre esta materia activa (en referencia al glifosato) “se hace pública a un ritmo excepcionalmente elevado, se decidió limitar el periodo de aprobación ante la posibilidad de que en el futuro se produjeran cambios de carácter científico y tecnológico”, si bien no cita ni detalla cuál es esa nueva información.

Por su parte, la Consejería de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda a la que se ha dirigido esta institución para que informara sobre posibles efectos adversos del uso de glifosato y coordinara la actuación con las otras dos Consejerías competentes en la materia, no ha remitido dato alguno en el ámbito de sus competencias. Solo se ha planteado alguna objeción por la Dirección General de Montes de la Consejería de Medio Rural, a la que nos referiremos en el siguiente apartado.

De aquí puede concluirse que en el ámbito de las carreteras de competencia autonómica no se ha producido una eliminación total del uso del glifosato sino que su uso está limitado a determinados casos que, en lo sustancial, coinciden con los expuestos respecto a las carreteras estatales por la Secretaría General de Infraestructuras; la cual, además, manifiesta que la Demarcación de Carreteras en Galicia está estudiando el uso de otros productos sustitutivos del glifosato que no tengan problemas ambientales. A la vista de esta información, no parece que vayan a existir problemas de entendimiento entre ambas Administraciones para acordar una sustitución progresiva de los herbicidas con glifosato, para lo cual se podrán suscribir los pactos o convenios que se estimen oportunos.

2º. Ahora bien, lo anterior no significa que esta institución pueda concluir de la información recibida de las Administraciones, que el uso de herbicidas con glifosato para eliminar la vegetación de las márgenes de las carreteras tenga ese carácter residual que se afirma y que se ajuste de manera estricta a los requisitos de uso establecidos en la normativa.  

Así, esta institución ha podido detectar las siguientes insuficiencias:

a) Insuficiencia en la justificación de la necesidad de empelar herbicidas con glifosato. Las Administraciones afirman que se aplican herbicidas con glifosato cuando no resultan eficaces otros medios (en referencia a medios mecánicos) a la vista de circunstancias concurrentes.

Antes de nada, debe señalarse que el artículo 50.4 del Real Decreto 1311/2012 exige que los tratamientos en las redes de servicios, por la posibilidad de que las escorrentías puedan confluir de forma abundante en ciertos puntos, con el consiguiente riesgo de contaminación de las aguas superficiales o subterráneas próximas, solamente se puedan realizar con productos fitosanitarios autorizados para estos usos, en aquellos casos o tramos en que no sea viable la utilización de medios mecánicos u otros alternativos, y siempre en épocas en que sea menos probable que se produzcan lluvias.

Es decir, los productos fitosanitarios químicos (como son los herbicidas con glifosato) no solo se ven desplazados cuando no sea viable el empleo de medios mecánicos sino cuanto tampoco sea viable el uso de otros medios alternativos. A estos productos se refiere el artículo 1 del Real Decreto 1311/2012 cuando impone a las Administraciones públicas el deber de fomentar “planteamientos o técnicas alternativos al uso de productos fitosanitarios químicos, con el fin de reducir la dependencia de estos productos, tales como los métodos no químicos” (artículo 5). Entre estos últimos, se incluyen, de acuerdo con el artículo 3 del Real Decreto 1311/2012, no solo medios mecánicos, sino físicos, biotécnicos o biológicos a los que, sin embargo, las Administraciones no han hecho referencia, limitándose a justificar la preferencia de emplear productos fitosanitarios solo frente a medios mecánicos.

Así, las Administraciones invocan, en primer lugar, la necesidad de evitar riesgo de incendio que lleva aparejado la retirada de la vegetación con medios mecánicos. Sin embargo, la Dirección General de Montes señala que la realización de tratamientos con herbicidas químicos para eliminar la vegetación durante la época de peligro alto de incendio forestal provoca la proliferación de combustible fino muerto en las fajas auxiliares que, si no se retira, provoca efectos contrarios al objetivo de reducción de la biomasa vegetal, lo cual supone un incremento del riesgo de propagación de incendios forestales. Con esta explicación, evitar el riesgo de incendio no sería una justificación válida para el empleo de herbicidas químicos incluidos los que incluyan en su composición el glifosato. Pese a ello, debe hacerse notar que la Dirección General de Montes no dice que haya de suprimirse el uso de herbicidas con glifosato sino que el uso de herbicidas químicos debe complementarse con otros medios de retirada de la vegetación muerta.

En todo caso, la citada Dirección General sí recuerda que la aplicación de herbicidas en fajas de gestión de biomasa que se establecen a lo largo de las carreteras debe realizarse, de acuerdo con el artículo 22.1 de la Ley 3/2007, de prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia, antes de finalizar el mes de mayo. En el caso planteado en esta actuación, la aplicación se produjo en el mes de junio, lo cual supone una discordancia con la normativa que no ha quedado aclarada ni justificada por la Administración estatal de carreteras.

Por otro lado, las Administraciones se han referido al bajo coste de los herbicidas con glifosato, lo cual no es criterio determinante frente a la protección de la salud pública o el medio ambiente.

Proteger la seguridad vial evitando la presencia de maquinaria en la zona donde se aplica el tratamiento tampoco parece un argumento concluyente si la operación se señala convenientemente, tal y como se realiza cuando se acometen otras actuaciones (por ejemplo, obras de reparación), aunque determinados trazados o las condiciones de la carretera sí podrían justificar la aplicación. Sin embargo, la cuestión no solo se ha planteado en términos excesivamente generales, sino que además la Secretaría General de Infraestructuras no ha explicado las razones por las que, en el caso citado en la actuación (la aplicación realizada el 18 de junio de 2020 en la carretera que une Lugo y Santiago) procedía la aplicación de un herbicida con glifosato.

b) Insuficiencias en el sistema de comunicación y avisos al público. De acuerdo con el artículo 49, apartados 7 y 9 a), del Real Decreto 1311/2012, con al menos 10 días hábiles de antelación al comienzo de cada tratamiento, el usuario profesional o empresa contratante debe solicitar al órgano competente de la Administración local la autorización para realizarlo. Seguidamente, la Administración, en el plazo máximo de dos días contados desde el día siguiente al de recepción de la solicitud, deberá informar a los vecinos el lugar y fecha de realización del tratamiento, la identificación de los productos fitosanitarios que se van a utilizar, a fin de posibilitar que dispongan de tiempo suficiente para adoptar las precauciones convenientes.

La Secretaría General de Infraestructuras no ha acreditado si este requisito se cumplió, es decir, si los vecinos fueron avisados con carácter previo a la aplicación, pues se limita a afirmar que notificó el empleo del herbicida al Ayuntamiento de Lugo y que este no contestó hasta meses después de la aplicación. El hecho de que el sentido del silencio sea positivo, como argumenta la Administración estatal de carreteras, es relevante a efectos de entender que la solicitud de autorización pueda entenderse estimada, pero ello no exime a la Administración que promueve la aplicación del herbicida de asegurarse de que los ciudadanos son informados adecuadamente de la aplicación para que se tomen las precauciones convenientes. La Administración estatal de carreteras no parece haber adoptado medida alguna ante el silencio del Ayuntamiento con carácter previo a la aplicación para garantizar el aviso.

Por otro lado, dice la Administración estatal que la zona donde se aplicó el herbicida no es de uso público, pero esta afirmación queda en entredicho, pues no solo se aplicó el producto en bienes de dominio público, sino que además, la Administración autonómica ha explicado que dada la configuración urbanística de Galicia, con núcleos dispersos y edificaciones aisladas, es frecuente y habitual el tránsito de viandantes y animales domésticos por carreteras y caminos; y que, en muchos casos, el pastoreo del ganado de explotaciones agrícolas extensivas alcanza dichas vías, dada la proximidad de los pastos al perímetro de las redes viaria.

Dadas estas circunstancias no parece que la Administración estatal de carreteras (ni tampoco el Ayuntamiento) haya adoptado todas las cautelas necesarias para avisar a la población potencialmente expuesta.  

c) Insuficiencias en el sistema de seguimiento. Ninguna de las Administraciones, tampoco la Consejería de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda, ha aportado datos de seguimiento de posibles daños por el uso de los productos fitosanitarios con glifosato que pudiera servir de fundamento para recomendar la adopción de criterios más restrictivos de uso que los que se han expuesto. A este respecto, debe señalarse que esta institución preguntó específicamente a las Administraciones por las actuaciones de seguimiento que se hubieran realizado para detectar posibles efectos negativos sobre el medio ambiente derivados de la aplicación de estos productos en las márgenes de las carreteras, a los efectos, entre otros, de notificar a la autoridad competente cualquier nueva información sobre dichos efectos. Ello de acuerdo con los artículos 40.5 c) y 47 de la Ley 43/2002 de Sanidad Vegetal y 4 del Real Decreto 1311/2012.

Ninguna Administración ha informado sobre el funcionamiento de estos mecanismos, pese a que el Servicio de Sanidad y Producción Vegetal afirma recibir denuncias habitualmente de ganaderos por intoxicaciones en el ganado o de viandantes por animales de compañía que ingieren o entran en contacto con vegetación tratada con este tipo de herbicida. Dicho Servicio se ha limitado a alegar la dificultad de realizar la investigación y de valorar los efectos al no existir en el momento del tratamiento químico algún inspector o agente de la autoridad que pueda constatar hechos probados que sirvan al menos para investigar las supuestas irregularidades en los tratamientos químicos efectuados. De aquí se deduce que la Consejería de Medio Rural no ha formalizado las correspondientes denuncias ni las oportunas comunicaciones ante los órganos estatales, de manera que el sistema de seguimiento previsto en las normas no ha funcionado.

Las dificultades expuestas por la Administración no son infrecuentes cuando se trata de justificar la falta de control de una determinada actuación potencialmente contaminante y que debería haberse realizado para verificar el cumplimiento de la normativa y evitar riesgos para el medio ambiente o las personas. Así, la falta de medios para inspeccionar y sancionar, la dificultad de controlar el hecho contaminante cuando se produce, la falta de certeza para determinar de manera concluyente si un determinado daño ha sido generado por un hecho contaminante o incluso cuál es el origen de la contaminación, son razones que frecuentemente aducen las Administraciones.

A juicio de esta institución, en la dificultad de solventar dichos obstáculos reside la importancia de aplicar proporcionadamente el principio de precaución en el uso de herbicidas con glifosato, y en la necesidad de que, en tanto no se prohíba su utilización, las Administraciones trabajen, como afirman estar haciendo, en un programa que tienda a su progresiva sustitución; y en tanto esta se produce, concreten los supuestos de aplicación de los herbicidas con glifosato y establezcan criterios homogéneos para valorar las circunstancias que requieran su aplicación; garanticen un sistema eficaz de avisos a la ciudadanía y mejoren el funcionamiento del sistema de detección y notificación de efectos adversos que pudieran derivarse del empleo de dichos productos. Ello con el fin último de eliminar progresivamente estos productos, de acuerdo con las normas, ya citadas, que regulan la materia y con las directrices ya fijadas en el Plan Nacional para el uso sostenible de productos fitosanitarios.

Como ha quedado expuesto, la Administración autonómica se ha dirigido a la estatal con esta finalidad y dado que esta, a su vez, ha manifestado criterios de uso análogos a los explicados por aquella y que la Demarcación de Carreteras en Galicia está estudiando el uso alternativo de otros productos sustitutivos del glifosato que no tengan problemas ambientales, no parece que exista falta de entendimiento entre ambas Administraciones para alcanzar acuerdos sobre las cuestiones enumeradas en el párrafo anterior de cara a una sustitución progresiva de dichos herbicidas.

5. El Defensor del Pueblo ampara los derechos fundamentales comprendidos en el Título I de la Constitución, supervisando la actuación de las administraciones públicas y de sus agentes (artículo 54 de la Constitución y Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril). El Título I de la Constitución comprende los derechos a la protección de la salud y el medio ambiente (artículos 43 y 45).

El artículo 9 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril del Defensor del Pueblo, encomienda a esta institución velar, de forma especial, porque la actuación de las Administraciones públicas en relación con los ciudadanos, se ajuste a lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución.

Decisión

Con fundamento en lo expuesto, y en uso de las facultades conferidas por el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, esta Institución ha acordado dirigir a esa (…), en relación con el uso de herbicidas con glifosato para eliminar la vegetación de las márgenes en carreteras en la Comunidad Autónoma de Galicia, los siguientes:

RECORDATORIOS DE DEBERES LEGALES

1. Las administraciones públicas deben adoptar medidas para reducir los riesgos y los efectos del uso de los productos fitosanitarios en la salud humana y el medio ambiente y fomentar planteamientos o técnicas alternativos, tales como los métodos no químicos, de acuerdo con los artículos 1 y 5 del Real Decreto 1311/2012 sobre uso sostenible de productos fitosanitarios.

2. Con el fin de evitar dichos riesgos y de posibilitar que los vecinos dispongan de tiempo suficiente para adoptar las precauciones convenientes, las administraciones públicas deben garantizar que se les avise de la aplicación de los herbicidas con glifosato con antelación, de acuerdo con el artículo 49.9.a) del Real Decreto 1311/2012.

3. Las administraciones públicas deben garantizar el correcto funcionamiento del sistema de seguimiento de los posibles efectos adversos que se detecten del empleo de dichas sustancias y comunicar las denuncias que reciban a los órganos de coordinación establecidos en la normativa materia de productos fitosanitarios, de acuerdo con el artículo 4 del Real Decreto 1311/2012.

Se da por FINALIZADA la presente actuación con la Secretaría General de Infraestructuras y con la Consejería de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda en la confianza de que estos Recordatorios de Deberes Legales serán tenidos en consideración; y que, con el fin de dar cumplimiento de los citados deberes de manera coordinada y cooperativa, ambas Administraciones valorarán, de acuerdo con las normas de derecho administrativo común, y en el marco del Plan Nacional de uso sostenible de Productos Fitosanitarios, la posibilidad de suscribir los pactos o protocolos para programar la progresiva sustitución de los herbicidas con glifosato por otros con menor afección al medio ambiente o a la salud; concretar los supuestos de aplicación; establecer criterios homogéneos para valorar las circunstancias que requieran su aplicación y reforzar el sistema de avisos al público y el seguimiento de posibles efectos adversos de estos productos.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)