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Afecciones a los manantiales de Los Vélez por concesiones de aguas subterráneas para riego

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Texto

Se ha recibido escrito de esa Confederación Hidrográfica, relativo a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. Existe una discrepancia entre los informes elaborados por esa Confederación Hidrográfica, de 7 de noviembre de 2016 y por el profesor (…..) del Instituto Andaluz de Ciencias de la Tierra (CSIC-Universidad de Granada), de 23 de diciembre de 2016, presentado por la Plataforma reclamante, en cuanto a las afecciones de las concesiones otorgadas en diversos municipios para el riego de hortalizas con cargo a las aguas subterráneas del acuífero María-Orce, en los manantiales de Los Vélez. Esta institución carece de peritos que puedan revisar desde el punto de vista científico los estudios presentados para determinar qué conclusiones son las correctas. No obstante existen pronunciamientos destacables en ambos informes.

2. El informe aportado por la Plataforma reclamante concluye que la disminución de caudal de los manantiales no puede atribuirse exclusivamente a la sequía y que el modelo de la divisoria de aguas propuesto por esa Confederación Hidrográfica para explicar la dirección y sentido en que circulan las aguas no parece ser compatible con la estructura hasta ahora conocida de la Sierra de María ni con los datos de isótopos que indican la procedencia de las aguas. La estructura de la Sierra de María, según este informe, no impide, al contrario, facilita el paso de agua en una dirección que no se corresponde con la divisoria propuesta por esa Confederación Hidrográfica. Dado que desde el punto de vista la estructura no se puede definir en el estado actual del conocimiento ninguna divisoria de aguas, cualquier aumento de extracción en la parte occidental del acuífero tendrá su repercusión en la oriental. En definitiva, se concluye que el actual modelo de explotación presenta un riesgo cierto y directo sobre la disminución de los caudales de agua –y en su caso, desaparición- de los manantiales.

3. Por otro lado, del informe de la propia Confederación Hidrográfica se extrae lo siguiente:

a) La determinación definitiva de la divisoria hidrogeológica entre las cuencas del Guadalquivir y el Guadiana requiere la realización de estudios más profundos.

b) La toma de datos hidrogeológicos puede mejorarse con la instalación de sensores en piezómetros y en manantiales, lo que permitirá obtener datos detallados sobre los impactos de los bombeos y de las recargas por precipitación. Así podrán definirse las causas del descenso del nivel piezométirco y de los caudales de los manantiales.

c) Son necesarias actuaciones de coordinación entre las dos Confederaciones Hidrográficas en cuyo ámbito de actuación se ubica la zona objeto de queja (Guadalquivir y Segura) y la Junta de Andalucía, competente en la Cuenca Mediterránea Andaluza para la evaluación del fenómeno y la adopción de medidas que mejoren la infiltración en el acuífero.

d) De los datos aportados por el Servicio de Control y Vigilancia no se puede advertir incumplimientos generalizados en el volumen de agua consumidas respecto de las concesiones otorgadas.

4. De lo anterior cabe extraer una primera conclusión: el hecho de que la divisoria hidrogeológica no esté claramente definida, lo cual reconoce ese Organismo de cuenca, y que exista desacuerdo en cuanto a la estructura y funcionamiento del acuífero y de las unidades en las que se divide, impide al Defensor del Pueblo dar por definitivos los resultados que permiten descartar la incidencia de las concesiones para riego otorgadas con cargo al acuífero de María-Orce sobre los manantiales de Los Vélez en tanto se completan los estudios.

En materia de medio ambiente rige el principio de precaución o cautela, previsto en el artículo 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y recogido expresamente en materia de aguas en el artículo 5 de la Ley del Plan Hidrológico Nacional. Según este principio, la falta de evidencia científica sobre el impacto de una actividad sobre el medio ambiente no justifica que no se adopten medidas para evitar riesgos o daños sobre éste. En este caso, la disminución del agua de los manantiales de Los Vélez ha podido ser constatada por la propia Confederación, sin que pueda concluirse con un mínimo grado de certeza que puede ello puede ser atribuido exclusivamente a la sequía. Si bien conforme al artículo 59.2 del TRLA, la concesión de aguas no garantiza la disponibilidad de los caudales otorgados (ni a los titulares de derechos en Los Vélez ni tampoco a los concesionarios del agua para riego), ello no significa que hasta que no se concluyan los estudios la Confederación no deba actuar ante la reducción de caudales en un contexto de progresiva disminución de las precipitaciones en una zona donde la escasez de éstas, por lo demás, es característica. Como se señala a continuación, la legislación de aguas atribuye al Organismo de cuenca potestades y funciones para actuar cuando la falta de disponibilidad del recurso lo exija.

5. En segundo lugar, sin perjuicio de que la coordinación de las actuaciones corresponda a la Dirección General del Agua (artículo 3.1 el Real decreto por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente), esa Confederación Hidrográfica, ante un problema que se plantea en una zona que está parcialmente integrada en su ámbito territorial puede:

– Instar la actuación de la Dirección General del Agua para coordinar las actuaciones que procedan para asegurar el uso sostenible del recurso y dirigirle propuestas.

– Promover por sí misma actuaciones conjuntas con las Administraciones competentes. El artículo 25 del TRLA prevé específicamente que las Confederaciones Hidrográficas pueden establecer mecanismos de colaboración mutua con las comunidades autónomas en el ejercicio de sus respectivas competencias.

– Cuando así lo exija la disponibilidad del recurso, esa Confederación Hidrográfica puede fijar el régimen de explotación de los acuíferos subterráneos; régimen al que habrá de adaptarse la utilización coordinada de los aprovechamientos existentes; también puede fijar el régimen de explotación conjunta de las aguas superficiales y de los acuíferos subterráneos y condicionar o limitar el uso del dominio público hidráulico para garantizar la explotación racional y sostenible del recurso, para lo cual podrá revisar las concesiones otorgadas e imponer la sustitución de la totalidad o de parte de los caudales concedidos por otros de distinto origen (artículos 40, 55, 61.3, y 65 del TRLA). Asimismo, puede desestimar solicitudes de nuevos aprovechamientos si resultan incompatibles con la planificación hidrológica.

– Cuando se ocasione una modificación de caudales que genere perjuicios a unos aprovechamientos en favor de otros, los titulares beneficiados deberán satisfacer la oportuna indemnización, correspondiendo a ese Organismo de cuenca, en defecto de acuerdo entre las partes, la determinación de su cuantía (artículo 55 del TRLA).

6. En tercer lugar, respecto a la afirmación de que no se ha detectado un incumplimiento generalizado de las concesiones otorgadas, cabe indicar que esta afirmación no se refiere a incumplimientos de aprovechamientos sin título habilitante, que también pueden darse; y que el hecho de que el incumplimiento de los títulos concesionales no sea generalizado (una calificación que resulta imprecisa y poco expresiva acerca de la incidencia de los aprovechamientos existentes sobre los manantiales), no exime a esa Confederación Hidrográfica de ejercer la potestad sancionadora -una potestad de carácter reglado-, ante los incumplimientos concretos que advierta y disuadir e impedir la realización de aprovechamientos irregulares de aguas. De la documentación aportada por los reclamantes se desprende que la actividad de denuncia de pozos irregulares se inició en el año 2000, cuando comenzaron las perforaciones de sondeos.

7. En relación con la evaluación ambiental de las concesiones para riego, la Confederación Hidrográfica señala que en el momento de otorgarse las concesiones no estaba vigente la normativa de impacto ambiental que exige una declaración de impacto para las concesiones de más de 100 has y una evaluación caso por caso de las superiores a 10 has. Sin embargo, la obligación de evaluar el impacto de una actividad o aprovechamiento de aguas sobre el dominio público y sobre otros recursos naturales no se deriva exclusivamente la normativa de impacto ambiental sino también de principios y preceptos jurídicos anteriores. Ya la Ley de Aguas de 1985 imponía un uso racional del agua y armónico con el medio ambiente y demás recursos naturales, otorgaba a los Organismo de cuenca potestades para garantizar su explotación racional y exigía que las concesiones se otorgaran teniendo en cuenta “la explotación racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos” (artículo 57.2 de la Ley de Aguas de 1985).

La racionalidad impuesta por las normas a la planificación, gestión y uso del agua impediría autorizar u otorgar usos que derivaran en la sobreexplotación o el agotamiento del recurso, lo cual necesariamente implica valorar, aunque no sea mediante un procedimiento administrativo formalizado como el de impacto ambiental, las afecciones que generan los usos que se reconocen sobre las aguas y sobre los demás recursos naturales. Y en esa valoración se deben tener en cuenta tanto las concesiones de aguas consideradas individualmente, y que por su volumen o superficie a la que afecten previsiblemente tendrán un impacto significativo, como otras de menor volumen o para una menor superficie pero que junto con otras puedan producir un efecto equivalente. De otra manera no es posible apreciar si los usos autorizados u otorgados son apropiados o no hasta que se produzca la situación de sobreexplotación del recurso.

La evaluación de las posibles afecciones a las aguas y a los demás recursos naturales por tanto era exigible a las concesiones que nos ocupan, con independencia de que su otorgamiento estuviera o no sometido a una evaluación ambiental reglada.

8. Los reclamantes también han planteado las afecciones al Parque Natural Sierra María Los Vélez por la disminución del cauce de los manantiales. Según el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) el balance hídrico deficitario es una característica climatológica del medio biofísico del espacio, que ha sido declarado Zona de Especial Protección para las Aves y Zona de Especial Conservación de la Red Natura 2000. En el apartado sobre Hidrogeología, el PORN señala: “Frente a la escasez de aguas superficiales de cursos permanentes, destaca la riqueza de las aguas subterráneas (…) La Comarca de Los Vélez depende directamente de los recursos hídricos subterráneos tanto para el consumo humano como para el abastecimiento para el regadío y la cabaña ganadera, siendo el acuífero más importante el de Sierra María…”

Entre las amenazas para la conservación del espacio, el PORN destaca la proliferación de perforaciones para la captación de agua como una de las causas de la explotación excesiva e incontrolada de los recursos hídricos subterráneos. En particular se refiere al “impacto derivado de las extensas áreas que recientemente se han puesto en cultivo para la producción de lechugas, que, a pesar de ubicarse fuera del Parque Natural, pueden suponer un impacto negativo sobre el acuífero”. Por ello, entre sus objetivos, el PORN incluye el de mantener y conservar los recursos hídricos subterráneos de forma que se garantice la cantidad y calidad de las aguas y el equilibrio del ciclo hidrológico; objetivo en cuya consecución debe intervenir esa Confederación Hidrográfica en el ejercicio de las funciones arriba señaladas para la protección del dominio público hidráulico.

Al menos desde la declaración de la Sierra como ZEPA y LIC,  las concesiones que se otorgaran para riego deberían haberse evaluado conforme a lo establecido en el artículo 46 de la Ley de Patrimonio Natural y de Biodiversidad (LPNB) por tratarse de actuaciones que pueden afectar apreciablemente a las especies y hábitats que motivaron la declaración del espacio. Sin embargo, de la documentación remitida no se desprende que dicha evaluación se haya efectuado ni para el conjunto de las concesiones ni para cada concesión, aunque el condicionado incluido en éstas concesiones impusiera la necesidad de cumplir la normativa ambiental.

La tarea de evaluar no compete, en exclusiva y en todos los casos a la Confederación Hidrográfica, pero sí principalmente en relación con la afección a las aguas subterráneas y a los manantiales. La Administración autonómica debe intervenir en relación con la afección al espacio natural o en la planificación de la actividad agrícola a la que se destinará el agua (planificación que debe ser objeto de evaluación ambiental estratégica). Pero incluso en este caso, esa Confederación Hidrográfica debe emitir un informe preceptivo y vinculante sobre la existencia de recursos hídricos y compatibilidad con el plan hidrológico de la Demarcación. Si la evaluación no se acometió en su momento, deberá hacerse ahora, una vez comprobado el descenso significativo de caudal de los manantiales, sin que se haya podido explicar con un suficiente grado de certeza los motivos de este fenómeno.

La integración de las aguas superficiales y subterráneas en el ciclo hidrológico, su caracterización como recurso unitario subordinado al interés general y la gestión racional y sostenible del agua que hoy reconoce la legislación son manifestación del deber que el artículo 45 de la Constitución impone a los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente. Sin la evaluación señalada, sea o no reglada, no es posible gestionar las aguas con arreglo a estos principios ni alcanzar los objetivos fijados por el PORN, en cuanto a la preservación del espacio natural frente a las amenazas que puedan derivar de un aprovechamiento desordenado de las aguas subterráneas. Y un aprovechamiento desordenado no solo afecta negativamente a los recursos naturales sino al desarrollo y pervivencia de la actividad agrícola si ello conduce a la sobreexplotación de las aguas subterráneas.

Decisión

De conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa Confederación Hidrográfica las siguientes:

SUGERENCIAS

1. Proponer a la Dirección General del Agua la adopción de medidas de coordinación y colaboración entre esa Confederación Hidrográfica, la del Segura y la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, con el fin de profundizar en los estudios sobre estructura y funcionamiento del acuífero y de averiguar la causa de la disminución de los caudales de los manantiales de Los Vélez y del Parque Natural de Sierra María, en particular si existe relación con las concesiones otorgadas para riego con cargo a las aguas subterráneas.

2. En tanto se completan los estudios, adoptar medidas para garantizar el uso sostenible de las aguas subterráneas objeto de queja en relación con los aprovechamientos existentes para riego, conforme a los principios y facultades que la legislación de aguas atribuye a esa Confederación Hidrográfica para la protección del dominio público hidráulico.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las SUGERENCIAS, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)