Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido a través de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda, cuyo titular ejerce la Presidencia de ese Instituto, un informe referido a la queja arriba indicada que se acompaña de documentación relevante referida a la tramitación del convenio. Entre dicha documentación destaca la siguiente, cuyo contenido se resume a continuación por esta institución:

– Informe favorable de la asesoría jurídica, de 25 de octubre de 2018. En él se señala que al tratarse de una ayuda directa a través de un convenio de colaboración, debe cumplir la normativa de subvenciones, es decir, la Ley 9/2007 de Subvenciones de Galicia, el Decreto 11/2009 que la desarrolla y el Decreto 193/2011, que regula especialidades en materia de subvenciones de las entidades locales gallegas, además de la Ley General de Subvenciones (estatal). También se indica que la propuesta de convenio se ajusta a los requisitos del artículo 26 de la Ley de Subvenciones de Galicia y al artículo 40 del Decreto que la desarrolla, sin perjuicio de la justificación sobre la dificultad de la concurrencia pública. A este respecto se manifiesta que el convenio y la memoria recogen esa justificación, a juicio del órgano gestor, y también destaca la necesidad de aprobar un plan específico para las líneas especiales de subvención, de acuerdo con el artículo 5 del Decreto 193/2011.

– Informe favorable de la Dirección General de Planificación y Presupuestos, de 11 de diciembre de 2018, que afirma que el convenio se ajusta al Plan Estratégico de Galicia 2015-2020.

– Informe favorable de la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Galicia, de 12 de diciembre de 2018, donde se reconoce que el convenio constituye una subvención de concesión directa, al amparo del artículo 19.4 c) de la Ley 9/2007 (Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones: con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública).

– Autorización del convenio por el Consello de la Xunta de Galicia de 13 de diciembre de 2018.

– Texto del convenio. El objeto del convenio es establecer las condiciones básicas para la colaboración entre el Instituto de Estudios del Territorio, el Concello de Cerdedo-Cotobade y la FEGAMP y desarrollar las obras necesarias para la protección de dos áreas de interés paisajístico, una en Cerdedo y otra en Cotobade que incluye distintos bienes de interés tales como el Balneario de San Xusto (el cual tuvo una especial proyección turística en el siglo XIX), caminos, un puente romano, petroglifos etcétera. En ambos casos se trata de paisajes con alto valor relacionados con el río Lérez. En el primer caso la finalidad es recuperar y poner en valor la ruta Cabenca-Cavadosa y establecer puntos de observación y restauración del molino; y en el segundo, puesta en valor de las aguas minero medicinales, y recuperar el patrimonio cultural industrial y la central eléctrica abandonada. Así se prevé la rehabilitación del balneario y la recuperación de dos molinos para su uso hostelero. El Ayuntamiento realiza las obras y el Instituto las financia. La FEGAMP debe promover la difusión del pacto entre otras entidades locales.

– Memorias justificativa y económica.

Consideraciones

1. La queja presentada por el alcalde del Ayuntamiento de Ponte Caldelas, se refiere a la falta de transparencia por parte del Instituto de Estudios del Territorio de Galicia en la tramitación y publicación del convenio suscrito con el Ayuntamiento de Cerdedo-Cotobade y la FEGAMP y al hecho de que la subvención se haya otorgado a este último Ayuntamiento por adjudicación directa, sin que se haya difundido entre los municipios la posibilidad de suscribir este tipo de convenios. Ello ha impedido a otros ayuntamientos, con proyectos similares (como es el caso del reclamante, que promueve un proyecto de estación termal en Ponte Caldelas, para restaurar un paisaje fluvial y reconstruir un balneario) acceder a esas subvenciones. La cuestión se agrava por el hecho de que la cuantía destinada a esta subvención (680.000 euros en dos anualidades) supone un porcentaje muy significativo del presupuesto del Instituto en inversiones y transferencias de capital (909.000 euros).

2. El artículo 9 de la Ley Orgánica 3/1981, del Defensor del Pueblo, encomienda a esta institución velar, de forma especial, para que la actuación de las Administraciones públicas, se ajuste a lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución, lo cual requiere analizar los motivos de queja en relación con el cumplimiento de la legislación en materia de transparencia y subvenciones por parte de esa Administración autonómica, y en particular por la Consejería de Medio Ambiente, cuyo titular es, a la vez, Presidenta de ese Instituto de Estudios del Territorio.

3. En relación con la falta de transparencia, el artículo 15 de la Ley 1/2016, que regula esta materia en la comunidad autónoma de Galicia, establece los siguientes deberes respecto a la publicación de convenios:

1º) La Xunta de Galicia, a través de la Consejería competente en materia de administraciones públicas, debe mantener un registro de convenios público y accesible. Respecto a este punto, la Consejería de Medio Ambiente ha aportado el justificante del envío de la información del convenio objeto de queja, el 24 de mayo de 2019, a la responsable del registro para su difusión, la cual aún no se ha producido, según se indica, por problemas de escasez de personal. Sin perjuicio de que sea otra Consejería la responsable del registro del convenio, la competente para su suscripción debe velar porque las obligaciones de transparencia se cumplan, especialmente si se tiene en cuenta que ha transcurrido más de un año desde su suscripción.

2º) Cada Consejería ha de remitir para su publicación en el Diario Oficial de Galicia, dentro de los primeros veinte días de los meses de enero, mayo y septiembre de cada año, una relación de los convenios suscritos referida al cuatrimestre anterior. La relación de convenios, donde se incluía el que es objeto de la presente queja, se publicó en el DOGA el 6 de junio de 2019. Sin embargo, no se ha publicado ni el texto del convenio, ni la memoria tal y como exige el artículo 15.2 de la Ley 1/2016.

Además, de acuerdo con el artículo 15.3 de esa misma Ley, cuando los convenios impliquen obligaciones económicas para la Hacienda autonómica o para las Entidades públicas instrumentales integrantes del sector público autonómico de Galicia, se señalará con claridad el importe de las mismas, el objeto del convenio y la persona o entidad destinataria. Estos datos figuran en la relación publicada, con excepción de la persona o entidad destinataria que no se ha reflejado específicamente en la información publicada.

3º) De acuerdo con lo establecido en el artículo 29 de la Ley 1/2016 (autonómica) y 10 de la Ley 19/2013 (estatal), los convenios se publican en el portal de Transparencia de la Xunta de Galicia, como parte de la información económica, presupuestaria y estadística que debe publicitarse. Consultado el portal, puede comprobarse que la información suministrada es un enlace al DOGA y, por tanto, no añade dato alguno.

En conclusión, el convenio objeto de queja no figura en el Registro de Convenios más de un año después de su firma y aunque se han publicado ciertos datos en el DOGA, no se identifica el beneficiario de la subvención, ni se ha publicado el texto completo del convenio ni su memoria. De todo ello puede concluirse que la Administración autonómica no ha cumplido las previsiones establecidas en la Ley 1/2016 sobre transparencia en la comunidad autónoma de Galicia. Ello sin perjuicio de que los efectos del incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa hayan podido verse atemperados al haber tenido acceso esa Alcaldía al contenido del convenio a través de la información sobre subvenciones suministrada por el Ministerio de Hacienda.

4. En relación con la adjudicación directa de la subvención al Ayuntamiento de Cerdedo-Cotobade, debe señalarse que, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 9/2007, de Subvenciones de Galicia, la gestión de las subvenciones se rige por los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación; eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la administración otorgante; y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. Por tanto, la regla general para el otorgamiento de las subvenciones es la concurrencia competitiva (así lo establece el artículo 19 al señalar que el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones es el procedimiento de concurrencia competitiva) y la excepción, la adjudicación directa, la cual está limitada necesariamente a los supuestos de hecho previstos en las leyes y con sujeción estricta a los requisitos en ella establecidos.

La concesión directa se regula en artículo 26 de la citada Ley 9/2007. Por lo que ahora interesa, el análisis se centra en el cumplimiento de la letra a) del artículo 26.2. Según este precepto, el convenio a través del cual se articula la subvención directa, debe contener la definición del objeto de las subvenciones, con indicación del carácter singular de las mismas y las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario y aquéllas que justifican la dificultad de su convocatoria pública.

A juicio de esta institución, existen razones que acreditan el interés público de las actuaciones subvencionadas, pues se trata de recuperar dos zonas catalogadas de interés paisajístico con valores naturales y culturales dignos de protección.

Sin embargo, y aquí se discrepa del informe de la asesoría jurídica y del preámbulo del convenio, no quedan acreditadas ni las razones que justifican la dificultad de su convocatoria pública ni su singularidad.

Así, respecto a la singularidad, no se acreditan los motivos por los cuales se eligen dos áreas de interés paisajístico y no cualquier otra de las también incluidas en el Catálogo de Paisajes de Galicia; ni las razones por las que se elige a ese municipio y no otro, como por ejemplo, el Ayuntamiento reclamante, que también promueve un proyecto similar al subvencionado. Tan sólo se manifiesta que el proyecto subvencionado es un proyecto piloto que debe de servir de modelo a otros, pero esta institución no advierte la necesidad -ni tampoco se explica por la Administración- por qué es necesario realizar un proyecto piloto para acometer unas obras de recuperación y puesta en valor de una senda natural o un balneario, sobre lo cual existe experiencia suficiente.

Respecto a la dificultad de convocatoria pública, tampoco se encuentran razones convincentes. Se señala en el convenio que su objeto es atender las necesidades específicas del Ayuntamiento de Cerdedo-Cotobade, el único que ha solicitado la celebración de un convenio. Sin embargo esta explicación no es válida, pues el hecho de solicitar una subvención no genera un derecho a obtenerla directamente y no impide al órgano gestor elaborar unas bases y tramitar un procedimiento de concurrencia competitiva para promover la presentación de proyectos por otros ayuntamientos. Ayuntamientos a los que, por lo demás, no parece que la Consejería o ese Instituto, sin perjuicio de las actuaciones que hubiera podido promover la FGMP, les haya informado de la existencia de una línea específica de ayudas con el fin de dar cumplimiento a las finalidades establecidas en la Ley 7/2008, de Protección del Paisaje de Galicia.

Esta Ley, en su artículo 14, prevé que la Xunta de Galicia impulse la celebración de pactos por el paisaje como instrumentos de concertación entre las administraciones públicas, las entidades locales y otros agentes económicos así como que favorezca la realización de acuerdos voluntarios en las áreas de especial interés paisajístico entre las personas propietarias de las tierras y entidades públicas, a fin de colaborar y apoyar la defensa y la conservación de los valores naturales y culturales presentes en estas áreas. Pero dicha previsión, además destinada a la participación de otros agentes distintos de las administraciones públicas, no puede fundamentar el otorgamiento de adjudicaciones directas sin cumplirse los requisitos previstos en la legislación de subvenciones.

A lo anterior debe añadirse que el artículo 5 del Decreto 193/2011, por el que se regulan especialidades en las subvenciones a las Entidades locales gallegas, señala que, sin perjuicio del plan estratégico de subvenciones que debe elaborar cada consejería en el ámbito de sus competencias, el órgano competente para la concesión de subvenciones debe elaborar un plan específico para líneas especiales de subvenciones de carácter singular dirigidas a las entidades locales cuando existan razones de interés público, social, humanitario u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria. Pese a que la necesidad de contar con ese plan se recoge en el informe de la asesoría jurídica, ni la Consejería ni ese Instituto han informado sobre su existencia. En todo caso, dicho plan tiene carácter programático y no genera derechos ni deberes a favor de los posibles beneficiarios de manera que no sustituye la tramitación del correspondiente procedimiento para su adjudicación.

El convenio suscrito para otorgar directamente una subvención al Ayuntamiento de Cerdedo-Cotobade es nulo, por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (el procedimiento de concurrencia competitiva exigido por la ley de subvenciones de Galicia) y haberse obtenido la ayuda mediante concesión directa, sin reunirse los requisitos esenciales para ello (artículo 47.1 e) y f) de la Ley 39/2015 por la que se regula el procedimiento administrativo común de las administraciones públicas).

En consecuencia, la Administración debe revisar de oficio el convenio, declarar su nulidad y exigir el reintegro de la subvención, de acuerdo con lo establecido en el artículo 32.1 a) de la Ley 9/2007 de Subvenciones de Galicia. Ello sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 32.5 según el cual no procede la revisión de oficio si concurre alguna de las causas de reintegro del artículo 33, en cuyo caso, el reintegro deberá producirse por el procedimiento descrito en el artículo 37.

Finalmente, a juicio de esta institución, redunda en una gestión del gasto público más objetiva y transparente la tramitación de las ayudas al paisaje a los municipios a través la tramitación de un procedimiento de concurrencia competitiva, lo cual aconseja que, de cara al futuro, se aprueben y publiquen unas bases en las que se regulen, entre otras cuestiones, los criterios de selección del proyectos, las cuantías subvencionables o los criterios de reparto, de acuerdo con los artículos 14, 20 y siguientes de la citada Ley de Subvenciones de Galicia. Ello sin perjuicio de los convenios que puedan celebrarse, conforme a lo dispuesto en la Ley de Protección del Paisaje de Galicia, cuando se den los requisitos de excepcionalidad, singularidad y necesidad de adjudicación directa exigidos por la legislación de subvenciones.

5. Esta institución había solicitado también a esa Administración información sobre el estado de ejecución de las actuaciones subvencionadas y la evaluación ambiental practicada. A la vista de las resoluciones que a continuación se formulan, se valorará si es preciso reiterar su remisión cuando se obtenga la respuesta de la Administración referida a dichas resoluciones.

Decisión

Por todo lo anterior, de conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo ha resuelto dirigir a ese Instituto de Estudios del Territorio, cuya presidencia ejerce la titular de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda, y en virtud de las competencias que tiene atribuidas como tal, las siguientes resoluciones:

SUGERENCIA

Revisar de oficio el convenio por el que se otorga una subvención directa al Ayuntamiento de Cerdedo-Cotobade, declarar su nulidad y exigir el reintegro de la cantidad otorgada, por no haberse tramitado el procedimiento legalmente establecido de concurrencia competitiva y haberse obtenido la ayuda mediante concesión directa, sin reunir los requisitos esenciales para ello.

RECOMENDACIÓN

Aprobar las bases reguladoras de las ayudas destinadas a entidades locales para la protección y fomento del paisaje en las que se regulen, entre otras cuestiones, los criterios de selección del proyectos, las cuantías subvencionables o los criterios de reparto; y otorgar las subvenciones a través de un procedimiento de concurrencia competitiva, de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 5 de la Ley de Subvenciones de Galicia.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que comunique si acepta o no las RESOLUCIONES, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Esta institución es consciente de la gravedad de la situación y de las limitaciones que el estado de alarma implica para el funcionamiento regular de las instituciones, por lo que se ruega se dé respuesta a este escrito en cuanto sea posible.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)