Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido su escrito, referido a la queja arriba indicada.

Visto lo cual, el Defensor del Pueblo ha de hacer las siguientes

Consideraciones

1. A pesar de que el Real Decreto Real 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, establece efectivamente en su artículo 3 como requisito para acceder a la condición de beneficiario del bono social eléctrico el estar en posesión del título de familia numerosa, lo cierto es que el artículo 7 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, establece en su apartado 1 que los beneficios concedidos a las familias numerosas surtirán efectos desde la fecha de la presentación de la solicitud de reconocimiento o renovación del título oficial. El apartado 2 de dicho artículo establece que el título que reconozca la condición de familia numerosa mantendrá sus efectos durante todo el período a que se refiere la concesión o renovación, o hasta el momento en que proceda modificar la categoría en que se encuentre clasificada la unidad familiar o dejen de concurrir las condiciones exigidas para tener la consideración de familia numerosa.

2. Este artículo avala, en opinión de esta institución, la tesis antiformalista según la cual la expedición del título de familia numerosa únicamente tiene efectos declarativos, y no constitutivos. Debiendo concederse dicho beneficio a aquellos solicitantes que efectivamente cumplan los requisitos establecidos en la legislación para ser considerados integrantes de familia numerosa, con independencia de que en el momento de solicitud del bono social dispongan o no del título.

3. Es más, esta institución considera razonable la posición del Defensor del Pueblo Andaluz en lo que respecta a las renovaciones. Se apoya el Defensor en la sentencia del Tribunal Constitucional 77/2015, de 27 de abril, recaída en un procedimiento de amparo por la inaplicación del beneficio de familia numerosa en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados por parte de la Comunidad de Madrid.

4. Es de especial interés para el tema que nos ocupa lo dispuesto en el Fundamento Jurídico Cuarto de la sentencia, que se reproduce a continuación:

“4. Resolución. Los demandantes en amparo, casados, padres de tres hijos menores nacidos en 1997, 2000 y 2003, adquirieron mediante escritura pública con fecha de 14 de septiembre 2005 la que iba a ser su vivienda habitual. Al momento del devengo del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados [en la misma fecha de realización acto gravado de conformidad con el 49.1 a) del Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados], revestían, de acuerdo con la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas, la condición de familia numerosa, por estar la suya “integrada por uno o dos ascendientes con tres o más hijos, sean o no comunes” (art. 2.1). Aunque estaban en posesión del libro de familia expedido por la Dirección General de los Registros y del Notariado, carecían, sin embargo, del título acreditativo de la condición de “familia numerosa”, a emitir por la Comunidad Autónoma de Madrid (art. 5.1). Solicitado el citado título tras la adquisición de la vivienda, fue expedido con fecha de 5 de diciembre de 2005.

La resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid con fecha de 27 de febrero de 2008, reconoció el derecho a la aplicación de tipo de gravamen reducido. Subraya esta resolución que la obtención del título es un requisito imprescindible para que pueda reconocerse la condición de familia numerosa, no sirviendo —entonces— otros documentos como el libro de familia. Ahora bien, le niega al citado título un carácter constitutivo de la condición de familia numerosa, que se adquiere cuando se da el supuesto de hecho previsto por la norma. Dicho esto, considera, sin embargo, “que si bien el título es imprescindible para que puedan reconocerse los beneficios que la ley le atribuye a una familia numerosa, no pudiendo otorgarse estos sin la previa acreditación de la condición de tal que solo puede hacerse mediante el título, si una vez expedido éste y a la vista del mismo se comprueba, tal como ocurre en el presente caso, que la condición de familia numerosa que se acredita, ya concurría en la fecha del devengo procede otorgar el beneficio correspondiente”.

5. Por su parte, la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en las resoluciones judiciales que son objeto del presente proceso constitucional, niegan a los recurrentes el derecho a la aplicación del tipo de gravamen del 4 por 100 por la adquisición de su vivienda habitual, pues aunque habían solicitado el título de familia numerosa lo habían hecho en un momento posterior al del devengo del tributo, lo que les impedía su aplicación al carecer del mismo en el momento del devengo. Reconoce a estos efectos el órgano judicial que en el asunto controvertido caben, al menos, dos interpretaciones de la norma: la “antiformalista”, que permitiría gozar del beneficio tributario discutido sin tener reconocida por la Administración su condición de familia numerosa en atención al número de miembros que componen la familia; y la “formalista”, apegada a la letra de la ley, que impediría disfrutar el beneficio a quien, aun teniendo la condición de familia numerosa por contar con el número de miembros necesario, carecía del reconocimiento administrativo de tal condición. Y ante tal disyuntiva se decanta, siendo “consciente de que se trata de una cuestión discutible”, por la que denomina como tesis “formalista”, con fundamento tanto en el art. 5 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, que dispone que “la condición de familia numerosa se acreditará mediante título oficial establecido al efecto”, como en el art. 7 de esa misma norma legal, que establece que “los beneficios concedidos a las familias numerosas surtirán efectos desde la fecha de la presentación de la solicitud de reconocimiento o renovación del título original”.

6. Conforme a lo que antecede podemos comprobar cómo existen, al menos, dos interpretaciones posibles de la disposición legal aplicada: de un lado, como hizo el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, entendiendo que aun cuando el título de familia numerosa fue expedido en un momento posterior al del devengo (el 5 de diciembre de 2005), en la medida que con su expedición se acredita una condición, la de familia numerosa, que ya existía al momento de la adquisición de la vivienda (el 14 de septiembre de 2005) y, por tanto, del devengo del impuesto, no cabe sino reconocer a los recurrentes la aplicación del tipo reducido por la adquisición de la que iba a ser su vivienda habitual; de otro lado, como ha hecho la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, considerando que aun cuando al momento de la adquisición de la vivienda se tuviese, conforme a la Ley 40/2003, la condición de familia numerosa, la falta del correspondiente título acreditativo de tal condición en aquel momento impide reconocer el derecho a la aplicación del tipo de gravamen reducido.

7. No cabe duda de que las resoluciones judiciales impugnadas han optado, entre esas dos interpretaciones posibles de la norma, por aquella que, por su formalismo, no sólo resulta irrazonable, sino que no es conforme con la igualdad de todos (en este caso, las familias numerosas) en el cumplimiento del deber de contribuir a las cargas públicas (arts. 14 y 31.1, ambos de la CE), pues a la fecha del devengo del tributo (momento de la adquisición de la vivienda) los recurrentes ya tenían la condición de familia numerosa, acreditada con el libro de familia, aunque no por el de familia numerosa. Ahora bien, la expedición del correspondiente título de familia numerosa por la Comunidad Autónoma de Madrid en un momento en el que aún se estaba en disposición, de conformidad con la normativa tributaria, de solicitar la aplicación del beneficio (mediante la solicitud de la rectificación de la autoliquidación presentada), permitía acreditar que, ya al momento del devengo, concurría la exigencia legal para la aplicación del beneficio controvertido, la de tener la condición de familia numerosa acreditada “mediante el título oficial” (art. 5.1 de la Ley 40/2003), momento desde el cual surtían efectos “[l]os beneficios concedidos a las familias numerosas” (art. 7.1 de la Ley 40/2003). No hay que descuidar que, en el presente caso, el título de familia numerosa, como señala el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, carecía de eficacia constitutiva, por tenerla meramente declarativa de una condición, la de familia numerosa, que ya se poseía al momento del devengo del tributo. Por lo demás, este ha sido el criterio posteriormente seguido por el legislador autonómico, quien a través de la Ley 3/2008, de 29 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, precisó que “[l]a acreditación de la condición legal de familia numerosa se realizará mediante la presentación del título de familia numerosa, libro de familia u otro documento que pruebe que dicha condición ya concurría en la fecha del devengo” (art. 4.2, y actual art. 29 del Decreto Legislativo del Gobierno de Madrid 1/2010, de 21 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad de Madrid en materia de tributos cedidos por el Estado).

8. Con su decisión, el órgano judicial ha provocado como consecuencia inmediata, la exclusión de los recurrentes del ámbito de aplicación de un beneficio fiscal previsto para las familias numerosas, introduciendo una diferencia de trato que no sólo carece de una justificación objetiva y razonable, sino que, además, provoca una consecuencia que resulta excesivamente gravosa. Una vez que el legislador ha optado por garantizar la protección económica de las familias numerosas mediante la aplicación de un tipo reducido por la adquisición de su vivienda habitual, los órganos judiciales en su aplicación no pueden interpretar las disposiciones legales aplicables de un modo incompatible con la Constitución, cuando es posible otra interpretación alternativa —como hizo el Tribunal Económico-Administrativo Regional del Madrid— sin violentar la letra de la ley. Al no hacerlo el órgano judicial ha impedido servir a la finalidad constitucional de asegurar la protección económica de la familia (art. 39.1 CE), en este caso, de la familia numerosa.”

9. Esta institución considera que estos mismos argumentos que expone el tribunal son aplicables, mutatis mutandis, al caso que nos ocupa. Es más, hay que considerar que estamos ante un beneficio social, por lo que las limitaciones a su concesión, en principio, deberían tener carácter restrictivo, prevaleciendo la interpretación más proclive posible a su obtención por parte de los solicitantes.

10. Además, en el caso que plantea el Defensor Andaluz, se trata de las renovaciones del título, lo que quiere decir que se parte de una condición (la de familia numerosa) que ya fue acreditada con carácter previo en el momento de solicitar la renovación del bono social eléctrico.

Por todo lo anterior, parece procedente, en virtud de lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, formular a esa secretaría de estado la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Que se impulsen los trámites necesarios para modificar el artículo 3 del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, y su equivalente de la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, por la que se desarrolla el citado Real Decreto, para permitir la concesión del bono social eléctrico presentando la solicitud de renovación del título de familia numerosa.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la recomendación, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo