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En relación con la queja arriba indicada, se han recibido los informes elaborados por las direcciones generales de Política Agraria Comunitaria y Política Forestal de esa consejería (en adelante, Consejería de Agricultura), así como el elaborado por la Dirección General de Sostenibilidad de la Consejería de Transición Ecológica y Sostenibilidad.

Consideraciones

1. De la información recibida se desprende que esa Administración autonómica no ha aplicado la medida prevista en la Circular 3/2022, de 23 de marzo, de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria, de permitir a los agricultores que lo soliciten adelantar la cosecha al mes de junio por causa de la sequía, cuestión que motiva esta queja.

La circular habilita a quienes hayan recibido una ayuda por comprometerse voluntariamente a no recoger la cosecha antes del mes de julio (una medida que tiene por finalidad proteger a las aves esteparias durante el periodo de nidificación), adelantar la recogida al mes de junio sin tener que devolver la cantidad recibida (apartado quinto, letra b), subsección 3.1.1 de la circular). Y determina que la sequía es una causa de fuerza mayor que habilita para el incumplir ese compromiso.

Debe explicarse que las ayudas se regulan en el Decreto 211/2016, de 28 de diciembre, y tienen por finalidad fomentar prácticas agrarias compatibles con la protección y mejora del medio ambiente. Las reciben aquellas personas que asumen un compromiso voluntario de desarrollar su labor con las precauciones necesarias, más allá de lo estrictamente legal, para garantizar la protección de la naturaleza. Como se ha dicho, la circular les permite no devolver la ayuda si incumplen sus compromisos ambientales por razón de la sequía.

2. Los principales requisitos establecidos en la circular para que pueda solicitarse a la Administración la exención de la obligación de reintegrar las ayudas es que “los agentes del medio natural y/o los técnicos del Servicio de Conservación de la Naturaleza” emitan un informe previo y favorable referido a la inexistencia de nidos en las parcelas propiedad del solicitante. En caso de detectarse un nido, deberá establecerse un rodal de 25m² de protección, que debe mantenerse hasta el 15 de septiembre.

Lo que ha ocurrido en el caso aquí analizado es que, ante la falta de informe emitido por el órgano competente (la Dirección General de Sostenibilidad de la que depende el Servicio de Protección de la Naturaleza), la Dirección General de Política Agraria, que otorga las ayudas y resuelve las solicitudes, ha optado por desestimar todas las que ha recibido pidiendo el adelanto de la cosecha.

El resultado ha sido que, en la práctica, se han evitado posibles daños a las aves durante la época de nidificación, que es la finalidad que persigue la asociación reclamante.

No obstante, en la investigación realizada se han puesto en evidencia diferentes insuficiencias.

3. En primer lugar, ha quedado patente la dificultad de que la Dirección General de Sostenibilidad elabore, por falta de medios, un informe expreso y favorable en cada solicitud de adelanto de la cosecha presentada, previa verificación “con total seguridad” de que no existen nidos de especies protegidas en las parcelas afectadas.

No es previsible ni que la falta de medios para realizar las inspecciones se subsane en el futuro, ni tampoco que vaya a disponer de un plazo mayor para analizar posibles solicitudes, de manera que, en gran medida, la previsión de la circular no puede cumplirse en los términos en los que está redactada, al menos si no mejora significativamente la coordinación entre los agentes del medio natural que dependen de la Dirección General de Política Forestal (integrada en la Consejería de Agricultura) y el personal del Servicio de Protección de la Naturaleza.

4. Por otro lado, existen discordancias en los datos suministrados por las direcciones generales dependientes de la Consejería de Agricultura, en particular, entre el número de solicitudes presentadas (45 según la Dirección de Política Agraria) y el número de informes de inspección elaborados (23, según la Dirección de Política Forestal, elaborados por los agentes del medio natural que dependen de esta). Es posible que no todas las solicitudes hayan sido objeto de informe, pero no es lo que ha indicado esa Administración.

Parece que una actuación administrativa eficaz y coordinada requeriría que, antes de adoptarse una decisión por un órgano administrativo (en este caso, la circular aprobada por la Dirección General de Política Agraria) se consultara a aquellos que se van a ver afectados por esa decisión, en este caso, las direcciones generales de Sostenibilidad y Política Forestal, las cuales deben que emitir un informe y realizar las inspecciones. En todo caso, el pronunciamiento de la Dirección General de Sostenibilidad sobre el establecimiento de excepciones al régimen general de ayudas agroambientales resulta más que oportuno, en virtud de las competencias que tienen atribuidas en materia de conservación de las aves.

5. Una norma no puede contradecir lo dispuesto en otra de rango superior (principio de jerarquía normativa), ni un acto administrativo puede contradecir lo dispuesto en una norma (principio de inderogabilidad singular de los reglamentos).

De acuerdo con lo anterior, las modificaciones del régimen general de ayudas (que, como se ha dicho, se establece mediante decreto) debe acometerse en una norma del mismo rango que la que regula los requisitos para obtener las ayudas.

Sin entrar ahora en la naturaleza jurídica de acto o de norma de las circulares, de acuerdo con el artículo 71.3 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, las circulares son normas administrativas internas dictadas por los órganos superiores o directivos y dirigidas a los órganos y unidades que de ellos dependen, encaminadas a recordar la aplicación de determinadas disposiciones legales o indicándoles una interpretación adecuada al espíritu y principios de tales disposiciones con el fin de aplicar en el ámbito de la actuación administrativa una interpretación homogénea.

Por tanto, las circulares pueden desarrollar o aclarar la interpretación de una norma, pero no contradecirla, ni establecer excepciones al reintegro de las cantidades percibidas no previstas en el régimen de ayudas establecido en el decreto y demás legislación

6. Así, el precepto incluido en la circular no parece congruente con el ordenamiento jurídico por las siguientes razones:

– Las ayudas tienen por finalidad, entre otras, mejorar la protección de las aves esteparias, más allá de las exigencias legales, es decir, de los requisitos ambientales de obligado cumplimiento; si no se adoptan esas medidas “extra”, de carácter voluntario, no parece muy razonable no deba devolverse la ayuda, cuya finalidad no se ha cumplido.

Es más, puede resultar contrario a la normativa sobre subvenciones que vincula el otorgamiento de una ayuda (con cargo a los fondos públicos) al cumplimiento de la finalidad fijada por la Administración.

Así, de acuerdo con la legislación de subvenciones, los beneficiarios de las ayudas están obligados a cumplir la finalidad para la que se otorgan y deben justificar la realización de la actuación subvencionada. Por su parte, la Administración debe comprobar la realización de la actividad subvencionada. El incumplimiento, total o parcial del objetivo perseguido “o la no adopción del comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención” es causa de reintegro de las cantidades percibidas (artículo 15, 32 y 37 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones).

De acuerdo con estas previsiones, no es posible que una circular -sea norma o acto- establezca lo contrario.

– Suscita serias dudas que pueda considerarse la sequía como un evento de fuerza mayor. Mientras que la fuerza mayor, según la jurisprudencia (y la propia circular), es un suceso anormal, inevitable e imprevisible, la sequía un fenómeno habitual y característico del clima mediterráneo.

– Las normas en materia de protección de la biodiversidad son especialmente estrictas en lo que se refiere a la protección de las especies amenazadas (como son las aves esteparias) durante los periodos de celo, cría y nidificación (artículos 54.5 y 57 de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad). Adelantar la cosecha a junio supone incumplir este mandato, por lo que las medidas que puedan establecerse al respecto deben adoptarse con todas las garantías para su protección.

7. Esta institución es consciente de que la finalidad de combatir el deterioro ambiental y conservar la naturaleza no puede conseguirse sin prestar atención y solucionar los problemas acuciantes a los que se enfrentan todos aquellos que trabajan más directamente en el medio natural. Por tanto, con lo expresado hasta ahora no se quiere cuestionar que se articulen sistemas de ayuda para fomentar prácticas agrícolas sostenibles; lo único que se cuestiona es la solución técnica adoptada por la Dirección General de Política Agraria conforme a las reglas que marca nuestro ordenamiento jurídico.

Decisión

Por todo lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa consejería la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Que dirija instrucciones a la Dirección General de Política Agraria con el fin de que elimine de la Circular 3/2022, de 23 de marzo, el precepto que permite a los beneficiarios de las ayudas agroambientales reguladas en el Decreto 211/2016, de 28 de diciembre, no reintegrar las cantidades recibidas, si incumplen los compromisos voluntarios asumidos para la protección de las aves esteparias, de acuerdo con el citado decreto.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Resolución formulada, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Finalmente, se comunica que, con esta misma fecha, se dan por finalizadas las actuaciones con la Consejería de Transición Ecológica y Sostenibilidad, a la que se da traslado de todo lo anterior para su conocimiento.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo