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Contaminación acústica. Madrid Ruido provocado por tráfico en carretera (enlace M-40 y A-6)

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Texto

Se ha recibido escrito de esa Demarcación de Carreteras, referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. De lo señalado ya en anteriores escritos y en el monográfico sobre Contaminación Acústica (disponible en la sede electrónica de esta institución) acerca de las urbanizaciones construidas con posterioridad a la infraestructura, a lo que esta institución se remite, cabe concluir que de la legislación sobre ruido no se desprende que la Administración titular de la infraestructura y con competencias para su supervisión sólo deba actuar para corregir el ruido cuando dichas infraestructuras se construyan con posterioridad a las edificaciones y no cuando la infraestructura sea anterior a las viviendas.

La legislación básica sobre ruido, que traspone la directiva comunitaria sobre la materia, tiene por finalidad determinar la exposición al ruido ambiental, mediante la elaboración de los mapas de ruido, y posibilitar la adopción de medidas para la prevención y corrección del ruido a través de planes de acción, planes zonales u otras medidas a corto, medio y largo plazo. La aprobación de estos instrumentos no se vincula al carácter anterior o posterior de la infraestructura respecto a las viviendas sino:

1º a la necesidad de evaluar el ruido en el caso de los mapas (también exigibles para las infraestructuras anteriores a la legislación de ruido), y

2º a la necesidad de corregir la contaminación acústica por la Administración o administraciones competentes.

Así se prevé que, además del plan de acción derivado de mapa de ruido, sobre el que esa Administración aún no ha informado, en las áreas acústicas en las que se incumplan los objetivos aplicables de calidad acústica, aun observándose por los emisores acústicos los valores límite aplicables (que no es el caso), sean declaradas zonas de protección acústica especial por la Administración pública competente y la elaboración de planes zonales específicos para la mejora acústica progresiva del medio ambiente, hasta alcanzar dichos objetivos. Los planes deben contener las medidas correctoras que deban aplicarse a los emisores acústicos y a las vías de propagación, los responsables de su adopción, la cuantificación económica de aquéllas y, cuando sea posible, un proyecto de financiación (artículo 25).

Si las medidas correctoras incluidas en los planes zonales específicos que se desarrollen en una zona de protección acústica especial no pudieran evitar el incumplimiento de los objetivos de calidad acústica, la Administración pública competente declarará el área acústica en cuestión como zona de situación acústica especial. En dicha zona se aplicarán medidas correctoras específicas dirigidas a que, a largo plazo, se mejore la calidad acústica y, en particular, a que no se incumplan los objetivos de calidad acústica correspondientes al espacio interior. De esta regulación cabe destacar lo siguiente:

a) La legislación prevé distintas vías de actuación en función de la gravedad de los problemas acústicos existentes, incluso que la Administración actúe a largo plazo, cuando las sucesivas medidas que se van adoptando no consiguen solucionar el problema, pero en ningún caso justifica la inactividad.

b) Estos instrumentos tienen entre otras finalidades abordar la solución del problema de ruido desde una perspectiva integrada y coordinada entre las administraciones públicas intervinientes, cada una en su ámbito de competencias. Uno de los contenidos de los planes zonales es determinar los responsables de la adopción de las medidas. En todo caso para las infraestructuras viarias de competencia estatal, según el artículo 4.2 en conexión con las letras g) y h) del 4.1 de la Ley del Ruido, corresponde a la Administración General del Estado (Ministerio de Fomento según la disposición adicional tercera del Real Decreto 1367/2007) la declaración de un área acústica como zona de protección acústica especial, así como la elaboración, aprobación y ejecución del correspondiente plan zonal específico, en primer lugar, y, en segundo, si lo anterior fracasa, la declaración de un área acústica como zona de situación acústica especial, así como la adopción y ejecución de las correspondientes medidas correctoras específicas.

El Tribunal Constitucional no ha encontrado reparo en la distribución competencial contenida en la Ley. Así, señala: “A la vista del régimen que la Ley dedica a las zonas de protección acústica especial y, particularmente, a los planes zonales específicos, fácilmente se deduce, al relacionarlos con las infraestructuras mencionadas en el artículo 4.2, que su implantación determinará la imposición de medidas o limitaciones que afecten a su normal funcionamiento o desarrollo, de modo que si se reservara a la Comunidad Autónoma con competencia en materia de medio ambiente la declaración de las zonas de protección y la elaboración de los planes zonales se le estaría permitiendo condicionar el ejercicio de la competencia estatal sobre dichas infraestructuras, lo que no resulta acorde con el orden constitucional de distribución. En consecuencia, resulta constitucionalmente adecuada la reserva al Estado de la facultad de declarar una zona de protección acústica especial y elaborar el plan zonal específico en cuanto se refiera o afecte a infraestructuras viarias, ferroviarias, aeroportuarias y portuarias de su competencia, en función de los títulos que ostenta sobre las mismas y que se reflejan en la disposición final primera de la Ley”. FJ6 STC 161/2014.

El Real Decreto 452/2012 que desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Fomento atribuye a la Dirección General de Carreteras la elaboración de los mapas de ruido y de su plan de acción, pero nada dice, salvo error, sobre la declaración de zonas o situaciones acústicas especiales ni sobre los planes zonales. En principio corresponde, por tanto, al titular del Departamento, conforme a lo dispuesto en la disposición citada, la declaración de las zonas de situación acústica especial y la aprobación de los planes zonales, salvo que dicha competencia esté delegada.

c) No debe equipararse el deber de actuar para corregir la contaminación acústica, un problema vinculado a la infraestructura ruidosa, con el deber de sufragar el coste de alguna de las medidas que sea preciso adoptar, como es el caso del aislamiento acústico (que, por otro lado, la Administración de carreteras desconoce si se ha realizado correctamente). En consecuencia, que la legislación de la Comunidad de Madrid impusiera al promotor de la urbanización la obligación de sufragar los costes de las medidas correctoras necesarias, en particular respecto al aislamiento de las viviendas, o que el Ayuntamiento tenga el deber de verificar el cumplimiento de la NBE-CA 88 y resto de requisitos enumerados en la normativa antes de otorgar la licencia de primera ocupación, no justifica que la Administración titular de la carretera no actúe para buscar una solución al problema de ruido planteado (que procede fundamentalmente de la infraestructura), una vez se constata que éste existe; y resulta insuficiente que se limite a afirmar que no le consta si el Ayuntamiento verificó que el aislamiento fue correctamente instalado, pues debería averiguarlo, como principal responsable de la contaminación, con carácter previo a la determinación de las medidas  que proceda adoptar. Puede ocurrir que el aislamiento se haya instalado correctamente y el funcionamiento de la infraestructura se haya modificado desde que se ocuparon las viviendas y sea más ruidosa que entonces, y ello requiera la adopción de medidas adicionales.

2. La finalidad de la servidumbre acústica es conseguir la compatibilidad del funcionamiento o desarrollo de las infraestructuras de transporte con los usos del suelo, actividades, instalaciones o edificaciones implantadas, o que puedan implantarse, en la zona de afección por el ruido originado en dichas infraestructuras, donde no van a poder cumplirse los objetivos de calidad (artículo 7 del Real Decreto 1367/2007). Por tanto, la constitución de la servidumbre tampoco depende del carácter anterior o posterior de la infraestructura, aunque algunos preceptos se refieran expresamente a la constitución de servidumbres en urbanizaciones existentes (artículo 10) o a infraestructuras nuevas. Dejando por el momento a un lado la cuestión de la indemnización (pues lo que los afectados por el ruido pretenden ante todo es que se corrija), la constitución de la servidumbre conduce a una mismo resultado práctico que el previsto para los mapas de ruido o la declaraciones de zona o situación acústica especial: la adopción de medidas para reducir la contaminación.

3. De lo anterior se concluye que la legislación no ampara la inactividad de la Administración ante situaciones ruidosas, incluso aunque el ruido tenga una causa justificada (como es atender las necesidades del transporte), pues en todos los casos se prevé que se adopten medidas para paliarlo y asegurar el cumplimiento de los valores límite, al menos, en el espacio interior, y mejorar progresivamente los valores de inmisión. No se puede justificar indefinidamente una situación ruidosa sin que las Administraciones, no sólo la de carreteras, pero sí principalmente pues es titular de la infraestructura ruidosa, actúen y adopten los instrumentos de corrección previstos en la legislación con la participación del resto de Administraciones competentes.

4. Respecto a lo señalado en relación con el nuevo proyecto de construcción para modificar la infraestructura, no parecen suficientes las explicaciones proporcionadas. El artículo 18.4 de la Ley del Ruido impide que se autoricen proyectos de modificación, ampliación, construcción de cualquier tipo de emisor acústico si incumple lo previsto en la ley y en sus normas de desarrollo (en este caso incumplimiento de los valores límite de la actual infraestructura). La disposición adicional décima señala que puede autorizarse excepcionalmente una infraestructura que no pueda ajustarse a los valores límite, a falta de alternativas técnicas y económicamente viables, sin perjuicio de lo dispuesto en materia de servidumbres acústicas (servidumbre que no se ha constituido). La concurrencia de estos requisitos y su justificación debe darse desde el inicio de la redacción del proyecto, no cuando ésta finalice, como esa Administración señala, pues de lo contrario no podría acometerse por impedirlo el artículo 18.4 de la Ley del Ruido, una vez constatado el incumplimiento de los valores límite de emisión.

5. Han de considerarse los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo.

Decisión

Esta institución ha resuelto formular a esa Demarcación de Carreteras la siguiente:

SUGERENCIA

Solicitar información al Ayuntamiento sobre el cumplimiento de los valores límite en el interior de las viviendas objeto de queja y el aislamiento acústico instalado, y en función de los resultados obtenidos, proponer al titular del Ministerio la declaración de zona acústicamente saturada y la aprobación de un plan zonal para la corrección de la contaminación acústica.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Soledad Becerril

Defensora del Pueblo