Contaminación acústica provocada por la carretera CS-22 (Castellón de la Plana).

SUGERENCIA:

Comprobar, con la participación de la Conselleria de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica de la Comunitat Valenciana, si en el área donde se ubican las viviendas objeto de queja se cumplen los valores límite de ruido establecidos en la normativa autonómica.

Fecha: 21/08/2019
Administración: Dirección General de Carreteras. Ministerio de Fomento
Respuesta: Rechazada
Queja número: 18017007

 

SUGERENCIA:

En caso de constatarse la superación de esos valores, promover la adopción de medidas para asegurar su cumplimiento, en particular en el tramo donde se ubican las viviendas de los reclamantes, bien incluyéndolas en el plan de acción en tramitación, bien a través un convenio con la Comunitat Valenciana y el Ayuntamiento de Castellón de la Plana, o bien mediante otro instrumento de colaboración análogo. En todo caso, deben quedar identificadas las medidas necesarias para que se cumplan los objetivos de calidad acústica, el responsable de adoptarlas y sufragarlas y el plazo para implantarlas; y debe informarse adecuadamente de ello a los reclamantes.

Fecha: 21/08/2019
Administración: Dirección General de Carreteras. Ministerio de Fomento
Respuesta: Rechazada
Queja número: 18017007

 


Contaminación acústica provocada por la carretera CS-22 (Castellón de la Plana).

Han comparecido (…..) y (…..), con domicilio a efecto de domiciliaciones en …….. (Castellón de la Plana), mediante un escrito que ha quedado registrado con el número arriba indicado.

Los reclamantes se quejan de la falta de respuesta, por parte de la Unidad de Carreteras del Estado en Castellón, a un escrito que presentaron el 12 de marzo de 2018 en el que solicitaban la instalación de pantallas acústicas debido al excesivo ruido generado por la carretera CS-22 “Acceso sur al Puerto de Castellón”. En 2011, el Ingeniero Jefe del Área de Conservación y Explotación, en respuesta a una solicitud anterior, les había informado de la ejecución de las medidas cuando existiera crédito presupuestario para ello. Los reclamantes indican que en la misma carretera y a unos kilómetros de sus viviendas ya se habían instalado las pantallas.

En consecuencia, el 27 de noviembre de 2018, el Defensor del Pueblo inició una actuación con la Unidad de Carreteras del Estado en Castellón, a la que se solicitó información sobre las razones de la falta de respuesta, sobre el ruido que genera la carretera en la zona donde se ubican las viviendas y sobre la procedencia de instalar las pantallas acústicas.

El Defensor del Pueblo considera insuficientes las explicaciones dadas por la Unidad de Carreteras hasta el momento y, puesto que actúa siguiendo el criterio expresado por esa Dirección General de Carreteras sobre este asunto, es necesario formular las siguientes:

Consideraciones

1. La cuestión principal que debe resolverse en la queja planteada es la determinación de la normativa aplicable al ruido que genera una infraestructura de competencia estatal en la Comunitat Valenciana ya que, en el caso analizado, la legislación autonómica establece unos niveles de ruido inferiores a los previstos en la legislación básica estatal. Esta cuestión debe dilucidarse con carácter previo a la determinación de quién debe sufragar las medidas correctoras en caso de incumplimiento de los valores límite.

2. Conforme al artículo 149.1.23ª de la Constitución, es competencia del Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. Este precepto habilita a las Comunidades Autónomas a dictar normas que establezcan un nivel de protección ambiental mayor que el establecido con carácter de mínimos por la legislación básica estatal.

Según la Ley 37/2003 del Ruido corresponde al Gobierno, con carácter básico, fijar los objetivos de calidad acústica aplicable a las áreas acústicas, los valores límite de los emisores acústicos y los valores límites de inmisión (artículos 8 y 12); valores que de acuerdo a los artículos 149.1.23ª de la Constitución y 50.6 de la Ley Orgánica 5/1982 por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, pueden rebajarse en el ámbito autonómico pues ello supone un nivel de protección acústica mayor.

En este caso, según lo informado por la Administración de carreteras, los valores establecidos en la normativa estatal correspondiente a los objetivos de calidad acústica para los periodos día, tarde y noche son, respectivamente y ….., ….. y ….., en la legislación estatal; y ….., ….. y 4….. en la Ley 7/2002 de protección contra la contaminación acústica en la Comunitat Valenciana.

En consecuencia, la legislación acústica valenciana establece unos valores acústicos más exigentes que los fijados por la legislación básica estatal, los cuales deben ser cumplidos por todos los emisores acústicos que operen en su territorio, de acuerdo con las reglas constitucionales de distribución de competencias y lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 7/2002 de protección contra la contaminación acústica de Valencia.

Sin embargo, la Unidad de Carreteras del Estado en Castellón, siguiendo lo indicado por esa Dirección General de Carreteras, no ha tenido en cuenta los valores establecidos en la normativa autonómica, que parecen no cumplirse, y se ha ceñido exclusivamente a lo dispuesto en la legislación estatal, motivo por el cual entiende que no es preciso adoptar medidas correctoras de la contaminación acústica.

Debe señalarse que el Tribunal Constitucional, salvo error u omisión, no se ha pronunciado expresamente sobre la posibilidad de que una infraestructura estatal deba cumplir unos límites de ruido inferiores a los establecidos en la normativa básica. Sin embargo, tuvo la ocasión de analizar la articulación de los títulos competenciales referidos a infraestructuras de competencia estatal y normas adicionales de protección en materia de medio ambiente de competencia autonómica, a raíz del recurso de inconstitucionalidad promovido por la Comunidad Autónoma de Cataluña contra la Ley 37/2003 del Ruido, en cuyo artículo 4 se atribuyen al Estado determinadas competencias relacionadas con las infraestructuras estatales, tales como elaboración, aprobación y revisión de los mapas de ruido; la delimitación de las zonas de servidumbre acústica y las limitaciones derivadas de dicha servidumbre; la suspensión provisional de los objetivos de calidad acústica aplicables en un área; y la elaboración, aprobación y revisión del plan de acción en materia de contaminación acústica correspondiente a cada mapa de ruido; así como la información al público sobre estos asuntos. En todos estos casos el Tribunal afirmó la constitucionalidad de la Ley con los siguientes argumentos:

a) Cuando la Administración General del Estado ejerce sus competencias exclusivas aeropuertos y puertos, ferrocarriles y obras públicas de interés general, hay que atenerse a la distribución de competencias que efectúan los Estatutos de Autonomía en el marco del artículo 149 de la Constitución (y, singularmente, de los números 21 y 24, del apartado 1 de ese artículo). Si bien las competencias en materia de medio ambiente pueden condicionar el ejercicio de otras actuaciones con incidencia territorial no pueden invadir el ámbito reservado a las competencias en virtud de las cuales se desarrollan.

Sin perjuicio de lo anterior, el Tribunal también afirma que “En sentido inverso, aun en esos supuestos en los que se otorga carácter preferente a la competencia sectorial que ejerce el Estado, debe ejercerla en todo caso sin menoscabar los ámbitos de otras competencias; de modo que lo haga sobre el territorio de una Comunidad Autónoma, atendiendo los puntos de vista de ésta (SSTC 56/1986, 103/1989, 149/1991, 102/1995 y concordantes), y cumpliendo el deber de colaboración ínsito a la estructura misma del Estado de las Autonomías (SSTC 13/1998, FJ 9; y 101/2006, de 30 de marzo, FJ 4).

b) A pesar de que la regulación de la Ley del Ruido pudiera entenderse dotada de sustantividad y especificidad propias, la atribución a una comunidad autónoma de todas las funciones previstas en el artículo 4.1 de la Ley en los supuestos de determinadas infraestructuras y obras de interés público competencia del Estado, “tropezaría con un obstáculo insalvable. De ser así, se estaría admitiendo que las Comunidades Autónomas pudieran legislar y desarrollar funciones ejecutivas sobre todas ellas, a pesar de las competencias de carácter exclusivo que al Estado reserva sobre aquellas diversas cláusulas del art. 149.1 CE. Como recuerda la STC 5/2013, de 17 de enero, FJ 4, esta posibilidad se encuentra excluida por nuestra doctrina, ya que implicaría la prevalencia del criterio autonómico en relación con tales infraestructuras, lo que resultaría contrario al orden constitucional de distribución de competencias, al preterir los títulos competenciales a los que, de acuerdo con la Constitución y los Estatutos de Autonomía, se encuentran sometidas aquellas. En este punto, no se puede ignorar que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace un interés general, que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas, siempre y cuando aquella competencia se ejerza de manera legítima (STC 204/2002, FJ 7).

c) Si el ruido es un elemento esencialmente inherente a la ejecución y funcionamiento de las infraestructuras, dice el Tribunal Constitucional, no puede separarse lo que afecta a su construcción y al desarrollo de su actividad de las consecuencias medioambientales que éstas producen. No cabe hacer abstracción de las competencias que la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen al Estado o a las Comunidades Autónomas, para convertirlas en objeto de una política autónoma y aislada en materia medioambiental dirigida a la protección contra el ruido. Por el contrario, es preciso a partir de la competencia específica sobre las infraestructuras para tener en cuenta, en el ejercicio de cada una de ellas, de manera transversal, los efectos negativos que pueden producir sobre el medio ambiente, en particular, los ocasionados por el ruido que generan.

3. A juicio de esta institución, de los anteriores fundamentos no puede extraerse una solución contraria a la posibilidad de exigir que una infraestructura estatal cumpla con unos valores límite menores de ruido establecidos por una comunidad autónoma. Nada impide que la infraestructura estatal cumpla los niveles de ruido más protectores pues:

1º) En materia de medio ambiente la política de la Unión Europea tienen como objetivo conseguir un nivel de protección ambiental alto. Así se recoge en la Directiva sobre Ruido Ambiental que se traspuso al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 37/2003. Esta política se basa en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga (artículo 191 TFUE). Desde esta perspectiva, hay que tener en cuenta que los valores límite son valores máximos y que las administraciones públicas tienen el deber de prevenir y reducir la contaminación acústica y, en particular, de evitar que se superen los valores límite establecidos en la ley y en su normativa de desarrollo (artículo 18, apartados 1 y 2 de la Ley 37/2003 del Ruido). Entre esa normativa de desarrollo se encuentra la dictada por la comunidad autónoma en ejercicio de su competencia ambiental de dictar normas adicionales de protección.

2º) La concurrencia sobre un mismo espacio físico de competencias pertenecientes a diferentes administraciones públicas conlleva la imprescindible necesidad de que se produzca una colaboración y coordinación (STC 5/2013, FJ 6). No en vano, dice el Tribunal “el principio de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas está implícito en el correcto funcionamiento del Estado de las Autonomías; depende en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía” (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 7). Este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales, como el caso de infraestructuras de competencia estatal y medio ambiente, “en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (SSTC 32/1983, 77/1984, 227/1987 y 36/1994), pudiendo elegirse, en cada caso, las técnicas que resulten más adecuadas: el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etcétera” (STC 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7).

Así, la Ley 37/2003 del Ruido prevé mecanismos de información y colaboración, indispensables en supuestos como este de entrecruzamiento de competencias autonómicas y estatales (STC 5/2013, FJ 6); y otros preceptos regulan concretos mecanismos de colaboración interadministrativa en relación con la fijación de servidumbres impuestas por razón de la navegación aérea (disposición adicional tercera) y las acústicas asociadas a las infraestructuras estatales (disposición adicional segunda).

A su vez, el Real Decreto 1513/2005, de 16 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003 del Ruido en lo referente a la evaluación y gestión del ruido ambiental, obliga a las administraciones públicas a cooperar en la elaboración de mapas estratégicos de ruido y planes de acción cuando incidan “emisores acústicos diversos en el espacio” y “en supuestos de concurrencia competencial”, refiriéndose también a la promoción de convenios y acuerdos voluntarios de colaboración (artículo 11).

3º) Conforme se indica en la exposición de motivos de la Ley 37/2003 del Ruido, el mandato constitucional de proteger la salud (artículo 43 de la Constitución) y el medio ambiente (artículo 45 de la Constitución) engloban en su alcance la protección contra la contaminación acústica. Además, la protección constitucional frente a esta forma de contaminación también encuentra apoyo en algunos derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, entre otros, el derecho a la intimidad personal y familiar, consagrado en el artículo 18.1. La interpretación de los límites de los derechos debe realizarse de manera restrictiva y siempre con el sentido más favorable a la eficacia y esencia de tales derechos (STC 159/1986, FJ 6.). Además existe un deber positivo de protección de los derechos fundamentales que obliga a los poderes públicos remover los obstáculos que impiden que la libertad y la igualdad de los individuos y los grupos sean reales y efectivos (artículo 9.2). En el ámbito de actuación de las Administraciones Públicas, los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, deben adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, (artículo 20 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

Los argumentos anteriores avalan la conclusión de que no existe impedimento para que una infraestructura estatal respete los valores límite de ruido que, establecidos legítimamente por una comunidad autónoma, resulten más beneficiosos para los ciudadanos.

Posiblemente, el problema que subyace a la hora de determinar los valores límite que debe respetar una infraestructura estatal no es principalmente jurídico sino económico. Aunque el instrumento más eficaz para combatir la contaminación acústica es una correcta planificación territorial y urbanística (artículos 6 y 17 de la Ley 37/2003 del Ruido), la construcción de una infraestructura necesariamente lleva aparejada la implantación de medidas correctoras que han de sufragarse; y si deben respetarse unos niveles acústicos más reducidos, previsiblemente deberán destinarse mayores recursos a la prevención y corrección de la contaminación (pavimentos fonoabsorbentes, pantallas acústicas, etcétera). Sin embargo, esta es una cuestión que, a efectos de protección de los derechos, no es decisiva, pues solo afecta a la determinación de la Administración que debe asumir el coste de las medidas correctoras. A juicio de esta institución, el interés general existente en el desarrollo de infraestructuras de transporte no justifica que su implantación y funcionamiento se realice ignorando una normativa, válidamente aprobada por una comunidad autónoma, que establece un mayor nivel de protección ambiental en su territorio. Ni parece razonable asumir que los ciudadanos que residen en las proximidades de una infraestructura en la Comunitat Valenciana estén obligados a soportar mayores o menores niveles de ruido en función de que una carretera, para una intensidad de tráfico dada, haya sido promovida por la Administración estatal o por la Administración autonómica.

4. Una vez determinados los valores límite que deben respetarse, las administraciones públicas deben decidir las medidas correctoras tendentes a cumplir los objetivos de calidad y a quién corresponde sufragarlas.

El primer responsable para la determinación de las medidas correctoras es la Administración titular de la infraestructura, que como emisor acústico, está obligada a cumplir los valores límite y como Administración está obligada a prevenir y corregir la contaminación.

Para prevenir la contaminación acústica, la Ley obliga a la Administración a elaborar mapas de ruido de las infraestructuras y planes de acción necesarios para determinar las acciones prioritarias a realizar en caso de superación de los valores límite o de incumplimiento de los objetivos de calidad acústica (artículo 23 de la Ley 37/2003 de Ruido). En caso de incumplimiento, la Administración debe proceder a la declaración de zona acústica especial y a la aprobación de un plan zonal. Este plan zonal debe contener las medidas correctoras que deban aplicarse a los emisores acústicos y a las vías de propagación, así como los responsables de su adopción, la cuantificación económica de aquellas y, cuando sea posible, un proyecto de financiación (artículo 25 de la Ley 37/2003 del Ruido).

Como se ha señalado más arriba, en el caso de infraestructuras estatales, la competencia para aprobar estos instrumentos corresponde a la Administración General del Estado (artículo 4 de la Ley 37/2003 del Ruido). Por tanto, la Administración de carreteras, una vez constatado el incumplimiento de los objetivos de calidad acústica, debe proceder a declarar la zona de protección acústica especial y aprobar un plan zonal. Si lo hace a través del plan de acción que actualmente elabora (conforme a lo dispuesto en la disposición adicional tercera, apartado 3 del Real Decreto 1367/2007 que desarrolla la Ley 37/2003 del Ruido), deberá incorporar al plan de acción el contenido propio del plan zonal.

5. El promotor debe sufragar las medidas correctoras de la contaminación que genera. Ello es manifestación del principio de que quien contamina paga recogido en el artículo 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

El principio “quien contamina paga” obliga a los operadores a tomar las medidas necesarias para evitar los daños ambientales y, en caso de que pese a ello estos se produzcan, a pagar los costes de la restauración del orden infringido. De este principio se deriva que los titulares de los emisores acústicos contaminantes deben asumir los costes correspondientes, por ejemplo a las investigaciones necesarias para conocer los niveles de ruido, incluidas las que derivan de una previa denuncia ciudadana “sin que la actuación pueda concluir con la mera constatación de un foco de contaminación acústica” (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 5 de abril de 2017).

Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta diversas circunstancias concurrentes en el caso analizado, entre ellas las siguientes: 1º La declaración de impacto ambiental se formuló en el año 2000, antes de que se aprobaran las leyes valenciana y estatal sobre ruido. Los valores límite que establecía la DIA coinciden con los exigidos posteriormente por la legislación estatal y las medidas correctoras del ruido previstas en la DIA se aplicaron por la Administración; 2º Las viviendas, que se construyeron antes que la infraestructura, fueron legalizadas en 2001 (y, se entiende que declaradas fuera de ordenación); año en el que se obtuvo la cédula de habitabilidad.

6. Conforme a lo anterior cabe concluir que, si bien el titular de la infraestructura debe cumplir los valores límite y sufragar las medidas correctoras de la contaminación que generan, no sería irrazonable que la Administración que impone con posterioridad a la DIA unos límites de ruido más protectores (y por tanto eleva el nivel de protección ambiental), o incluso la Administración competente en materia urbanística, contribuyan a financiar las medidas que hayan de adoptarse; y ello teniendo en cuenta, por un lado, que dichos límites de ruido se aprobaron una vez formulada la DIA y respecto a viviendas aún no legalizadas en ese momento, cuya situación contraria al ordenamiento se toleró por la Administración urbanística, por lo cual esta también tiene cierto grado de responsabilidad; y por otro, que una vez legalizadas las viviendas, y obtenida la célula de habitabilidad sus propietarios no están obligados a soportar niveles de ruido superiores a los previstos en el ordenamiento jurídico.

Si la Administración estatal considera que la comunidad autónoma responsable de una legislación acústica más protectora, debe participar en la financiación de las medidas, debe llegar a acuerdos con dichas administraciones para reducir el ruido hasta alcanzar los objetivos de calidad acústica, en lugar de limitarse a aplicar los valores establecidos en las normas estatales y descartar unilateralmente la posibilidad de adoptar medidas. Todas las administraciones públicas están obligadas a colaborar en el ejercicio de sus competencias con el fin de prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica y para evitar y reducir los daños que de ésta pueden derivarse para la salud humana, los bienes o el medio ambiente.

Lo que no parece admisible que la Administración titular de la carretera rechace las solicitudes de los ciudadanos para que se adopten medidas contra la contaminación que genera la infraestructura, incluso admitiendo que podrían no cumplirse los valores establecidos por la normativa autonómica, sin promover una solución conjunta con dichas administraciones y sin atender adecuadamente a quienes padecen el ruido.

Hay que recordar que las administraciones públicas deben informar a los ciudadanos sobre la contaminación acústica, lo cual incluye, no solo el contenido previsto en el artículo 5 de la Ley 37/2003 del Ruido sino todo aquel que se refiere a cumplimiento de valores límite y medidas preventivas y correctoras, pues esta información tiene carácter ambiental, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.3 de la Ley 27/2006 de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Por ello, esta institución considera incorrecta la forma de proceder tanto de esa Dirección General de Carreteras como de la Unidad de Carreteras en Castellón.

7. Teniendo en cuenta lo anterior, la Administración de carreteras, titular de la infraestructura ruidosa, debe dirigirse a las Administraciones autonómica y local con el fin de valorar adecuadamente los informes acústicos realizados y 1º) contrastar los resultados con los valores límite y objetivos de calidad establecidos por la normativa autonómica y concluya, como parece que ocurre (pues se han obtenido 64, 65 y 51 dB(A) en el exterior de las viviendas de los reclamantes), que esos valores se incumplen; y 2º) adoptar las medidas precisas para su corrección.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formular a esa Dirección General las siguientes:

SUGERENCIAS

1. Comprobar, con la participación de la Conselleria de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica de la Comunitat Valenciana, si en el área donde se ubican las viviendas objeto de queja se cumplen los valores límite de ruido establecidos en la normativa autonómica.

2. En caso de constatarse la superación de esos valores, promover la adopción de medidas para asegurar su cumplimiento, en particular en el tramo donde se ubican las viviendas de los reclamantes, bien incluyéndolas en el plan de acción en tramitación, bien a través un convenio con la Comunitat Valenciana y el Ayuntamiento de Castellón de la Plana, o bien mediante otro instrumento de colaboración análogo. En todo caso, deben quedar identificadas las medidas necesarias para que se cumplan los objetivos de calidad acústica, el responsable de adoptarlas y sufragarlas y el plazo para implantarlas; y debe informarse adecuadamente de ello a los reclamantes.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las SUGERENCIAS, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Por último se le comunica que, con esta misma fecha, se SUSPENDEN las actuaciones con la Unidad de Carreteras en Castellón en tanto se recibe la respuesta de esa Dirección General.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)

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