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Se han recibido los informes de esa autoridad portuaria, así como el elaborado por el Área de Sostenibilidad Medioambiental del Ayuntamiento de Málaga que, en síntesis, señala lo siguiente:

Además de las competencias atribuidas a la Consejería de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Economía Azul (artículo 53.1 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental de Andalucía, entre otros), el ayuntamiento ha instalado una red de vigilancia y control de la calidad de aire y del nivel de ruido asociado a la zona de bajas emisiones (ZBE) en la ciudad. Hasta su puesta en servicio, se están realizando las calibraciones y comprobaciones de las estaciones para evaluar el estado actual de la calidad de aire y la contaminación acústica, particularmente en el entorno del domicilio de la reclamante, cuya vivienda se ubica dentro de la ZBE.

Respecto a la calidad del aire, y como complemento a la red autonómica -que cuenta con 4 estaciones (Campanillas, El Atabal, Carranque y Juan XXIII)-, el ayuntamiento ha instalado la estación de “Málaga Este” y ha colaborado en la elaboración del Plan de Mejora de la Calidad del Aire de Málaga y de la Costa del Sol.

Respecto al ruido, se está trabajando también en el cuarto Mapa Estratégico (2022-2023), con objeto de volver a evaluar los niveles sonoros. Al no tener datos actuales, se ha consultado el tercer Mapa Estratégico del Ruido (2016-2017) y se ha comprobado que en la zona de la reclamante se cumplían los índices nocturnos establecidos en la tabla I del Decreto 6/2012, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento contra la Contaminación Acústica en Andalucía.

Finalmente, a raíz de otra denuncia presentada por la reclamante por el ruido procedente de un grupo de presión de agua, se realizó una medición para determinar los niveles de ruido trasmitidos a la fachada. La evaluación ase realizó el 30 de marzo de 2022 en horario nocturno, siguiendo las indicaciones de la denunciante y los valores registrados fueron inferiores a los establecidos en el citado reglamento para las áreas residenciales.

Consideraciones

1. La Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido (en adelante LR), establece los mecanismos necesarios para combatir la contaminación acústica en un doble sentido:

a) Por un lado, estableciendo el deber de las administraciones públicas de evaluar el ruido, zonificar el territorio estableciendo objetivos de calidad acústica que deben respetarse y determinar las medidas correctoras que deben implantarse. En el caso de grandes aglomeraciones (como Málaga) e infraestructuras (como el puerto de Málaga), así como en las zonas donde se incumplan los objetivos de calidad acústica, esa evaluación se plasma en los mapas de ruido y las medidas correctoras, en los planes de acción. Para determinados supuestos de contaminación elevada o prologada se prevé, según proceda, la elaboración de planes zonales o en la declaración de zonas en situación acústica especial.

Además, las administraciones públicas intervienen sobre los emisores acústicos a través de la evaluación ambiental y el otorgamiento de autorizaciones y licencias. Así, a través de estos instrumentos las administraciones públicas deben asegurar que se adoptan todas las medidas adecuadas para prevenir la contaminación acústica, en particular mediante la aplicación de las mejores técnicas disponibles y que no se supera ningún valor límite, además de ejercer las potestades de inspección y sanción de los incumplimientos (artículos 14, 18, 22 y 27 y siguientes, entre otros).

b) Por otro lado, la ley establece obligaciones para los emisores acústicos, es decir, los focos de ruido, los cuales están obligados a respetar los valores límite, a cumplir las obligaciones establecidas en la evaluación ambiental o en las autorizaciones ambientales, aprobar planes de calidad del aire con las medidas correctoras que deben implantarse, etc. Entre dichos emisores acústicos se encuentran las infraestructuras de transporte, incluidas las portuarias.

2. Similar esquema sigue la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad de aire y protección de la atmósfera (en adelante, LCAPA), que, por un lado, especifica las funciones y potestades de las administraciones públicas -tales como evaluar la presencia de contaminantes en el aire, fijar los objetivos de calidad que deben respetarse, otorgar autorizaciones las actividades contaminantes, adoptar planes para corregir la contaminación, supervisar el cumplimiento y sancionar las infracciones-; y, por otro, establece las obligaciones de los titulares de las instalaciones contaminantes, los cuales deben obtener una autorización antes de entrar en funcionamiento, cumplir los valores límite y las condiciones impuestas en las autorizaciones y las medidas previstas en los planes de calidad del aire y realizar controles de sus emisiones (artículos 7 y 30, entre otros).

3. Ambas leyes buscan formalizar la intervención de las administraciones públicas en la materia. Así los instrumentos de evaluación y corrección de la contaminación tienen un periodo de vigencia y deben ser revisados en el plazo legalmente establecido; y las autorizaciones y licencias se dictan tras tramitarse el correspondiente procedimiento y deben estar actualizadas o modificarse si se aprueban nuevos proyectos que incrementen la contaminación.

A ello ha de añadirse que la legislación flexibiliza -y ello es particularmente visible en el caso del ruido y las infraestructuras de transporte de competencia estatal-, las exigencias aplicables a las infraestructuras públicas frente a otros focos emisores, en atención al interés general al que sirven.

Así, las normas retrasan el momento en que resulta exigible para dichas infraestructuras el cumplimiento de los objetivos de calidad acústica o definen con gran amplitud qué debe entenderse por infraestructuras nuevas a los efectos de exigirles el cumplimiento de objetivos de calidad más ambiciosos. Para que se considere una infraestructura como nueva debe producirse una modificación que duplique la capacidad operativa (disposición adicional tercer del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre).

En el caso de los puertos las facilidades para que cumplan con sus obligaciones en materia de contaminación acústica son aún mayores. Así, para los puertos de interés general, la ley no establece un plazo para la elaboración del mapa de ruido ni, por tanto, para la aprobación del plan de acción para corregirlo [artículo 14.1 a) y disposición adicional primera LR]. Además, es poco probable que se le puedan aplicar objetivos más ambiciosos en cuanto a la calidad acústica pues, para que se considere una infraestructura portuaria como nueva, debe duplicarse la superficie del suelo destinado al tráfico portuario, lo cual no parece previsible que vaya a producirse.

4. Pese a todo, la autoridad portuaria interpreta que la evaluación de la contaminación que genera la infraestructura y su corrección es algo que realiza con carácter voluntario e insiste en argumentar que no está obligada a ello. Esta institución discrepa de esta afirmación por las razones que se exponen a continuación:

a) El principio de que quien contamina paga (artículos 45.3 CE y 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la UE) impide sostener que conocer la contaminación que se genera por el uso de una infraestructura o instalación contaminante y corregirla sea algo ajeno a su titular o a su gestor; o que establecer sistemas para medir la contaminación que genera la infraestructura sea algo que quien la produce pueda hacer “voluntariamente”.

Quien genera emisiones debe conocer la contaminación que se produce, disponer de sistemas de seguimiento y control de dichas emisiones y adoptar medidas para controlarlas, prevenirlas y, en su caso, corregirlas (o exigir a los operadores que lo hagan). De otra manera no es posible elaborar y aplicar los instrumentos previstos en la ley para combatir la contaminación.

b) En el ámbito de las infraestructuras estatales, incluidas las portuarias, confluye el ejercicio de potestades propias de una Administración pública con el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la condición de emisor acústico que viene dada por la titularidad de la infraestructura.

Por lo que respecta a la legislación del ruido, el artículo 4 de la LR atribuye a la Administración General del Estado todas las competencias en materia de ruido referidas a las infraestructuras de competencia estatal, incluidas las portuarias. Dichas competencias se refieren a la elaboración aprobación y revisión de mapas de ruido, la información al público, la delimitación de la servidumbre acústica, la aprobación, y revisión del plan de acción, además de la ejecución de las medidas previstas en el plan entre otras.

Por otro lado, la LR incluye entre los emisores acústicos a las infraestructuras portuarias a la que se le aplican todas las obligaciones establecidas para dichos emisores, entre ellas respetar los valores límite [artículo 12.2 l) y 12.5)], por ejemplo, los objetivos de calidad acústica de los que deben disponer los sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte (artículo 7 LR).

Lo anterior debe conjugarse con las funciones y competencias que el texto refundido de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante atribuye a las autoridades portuarias como gestoras de los puertos y organismos de control de los servicios portuarios, las cuales, ejercidas de forma adecuada, redundan en la reducción de la contaminación. 

Esta norma atribuye a la autoridad portuaria potestades que, como Administración pública, debe ejercer para exigir, por ejemplo, el cumplimiento de la Ordenanza de operaciones de graneles sólidos y del contenido ambiental de las licencias que otorga a quienes prestan los servicios portuarios, además del deber de colaborar con otras administraciones públicas en el ejercicio de las funciones de policía que concurran en el espacio físico del puerto.

Pero, además, como gestor de una infraestructura portuaria a la que corresponde el control de los servicios portuarios debe mantenerla en un estado adecuado para cumplir su función. Esa gestión debe propiciar que los servicios portuarios se desarrollen “en condiciones óptimas”, dice el artículo 25 del TRLPMM, de eficacia, economía, productividad y seguridad, lo cual significa también que deben evitarse impactos no amparados por las leyes, tales como niveles de ruido o contaminación excesiva. Una infraestructura que contamina por encima de los límites establecidos para proteger la salud (la de los trabajadores del puerto o la de los residentes en el entorno) o el medio ambiente no es una infraestructura segura.

La Directiva del Ruido, que la LR transpone, establece que los mapas de ruido de las aglomeraciones urbanas deben hacer especial hincapié en el ruido procedente de los puertos. La información que deba tenerse en cuenta para la elaboración del mapa de ruido de la aglomeración de Málaga difícilmente podrá obtenerse si la infraestructura portuaria no ha elaborado su propio mapa acústico.  

En definitiva, conforme a los preceptos citados, no puede sostenerse que un puerto no deba disponer de un instrumento que permita conocer el ruido que generan las actividades que se desarrollan en la infraestructura, de un sistema de seguimiento que permita disponer de información actualizada y de un plan para corregir la contaminación acústica en el que se establezcan actuaciones concretas en plazos concretos.

No es suficiente que la autoridad portuaria vaya realizando evaluaciones acústicas y adoptando medidas correctoras cuando estime procedente, sin ajustarse a los preceptos legales, pues por esta vía no resulta posible acreditar de forma concluyente si actúa de forma eficaz para lograr las finalidades que la ley persigue, es decir, la de evitar o reducir la contaminación, conforme a los parámetros fijados normativamente.

La LR está en vigor desde hace más de 20 años, lo cual parece un plazo más que suficiente para que la autoridad portuaria elabore el mapa de ruido de la infraestructura y el plan de acción asociado para corregirlo.

c) Respecto a la calidad del aire, la LCAPA impone al emisor de contaminantes atmosféricos el deber de controlar sus emisiones y de adoptar medidas correctoras, según el principio de que quien contamina paga, además de disponer de una autorización de emisiones que otorga la Administración autonómica (artículos 4 y 7 LCAPA).

En el ámbito portuario se ha optado por interpretar, aunque no siempre, que los titulares de las autorizaciones de emisiones a la atmósfera deben ser los operadores que manipulan de graneles sólidos, que son los que, además, disponen también de licencia de servicios portuarios. Sin embargo, en otros casos, cuando las operaciones de manipulación de graneles se realizan mediante una concesión del dominio público portuario, algunas autoridades portuarias han sido las titulares de dichas autorizaciones.

En todo caso, la autoridad portuaria, ya sea por el control que ejerce sobre los operadores que disponen de licencias portuarias, ya sea por su deber de colaborar con la Administración autonómica en el control de autorizaciones de emisiones a la atmósfera o por ser la titular de dicha autorización, debe actuar para evitar que la contaminación que genera el puerto supere los niveles establecidos.  

Los efectos de la actividad portuaria sobre las emisiones a la atmósfera y las medidas que deben adoptarse para reducirlas vienen reflejándose en los planes de calidad del aire que elabora la Administración autonómica.

Estos planes no son voluntarios, deben cumplirse [artículo 7 f) y 30 de la LCAPA]. Por tanto, y en la medida en que el incumplimiento de los planes está tipificado como infracción, las medidas en ellos previstas deben adoptarse en los plazos fijados.

No parece que esté ocurriendo así: algunas actuaciones previstas en el último plan de calidad del aire de Málaga y la Costa del Sol (aprobado en 2013 y sin revisar) ya estaba previsto construir en el puerto dos nuevos muelles donde trasladar las operaciones de manipulación de graneles y establecer un sistema de suministro eléctrico a barcos atracados. Sin embargo, según la información recibida, los proyectos están en fases iniciales o aún no se han ejecutado en su totalidad. 

Para concluir este apartado, debe reiterarse que la medición de las emisiones atmosféricas que genera la actividad portuaria no es algo que la autoridad portuaria pueda realizar con carácter voluntario. Además de lo ya expuesto (controlar el cumplimiento de las condiciones ambientales de las licencias o colaborar con la comunidad autónoma y el ayuntamiento en el control de las autorizaciones ambientales), el artículo 7 de la LCAPA atribuye al titular de la infraestructura la obligación de controlar sus emisiones (que es algo distinto de la función de evaluar la calidad del aire), además de mantener un registro de los controles de dichas emisiones. Por ello, las infraestructuras portuarias deben disponer de sistemas de control de las sus emisiones y así lo hacen otros puertos de interés general que esta institución ha investigado, aunque no siempre estén plenamente operativas por una u otra razón.

5. Finalmente, por lo que respecta a la autoridad portuaria, no puede compartirse la afirmación de que los datos sobre emisiones constituyen información interna que no se debe suministrar públicamente.

Los datos sobre emisiones atmosféricas no solo tienen carácter ambiental de acuerdo con el artículo 2.3 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justica en materia de medio ambiente (LAIA), sino que el deber de transparencia de la Administración en relación con estos datos tiene carácter reforzado. Así, determinados supuestos previstos en la ley que habilitan a la Administración para no suministrar determinada información ambiental no son aplicables en el caso de las emisiones al medio ambiente (artículo 13.5 LAIA). Por tanto, la autoridad debe suministrar la información sobre emisiones a quien la pida, ponerla a disposición de otras administraciones públicas para el ejercicio de sus competencias (elaborar planes, establecimiento de redes de medida) e incluso divulgarla pública y activamente (artículos 4, 5, 6, 8, 10 y 13 de la LAIA y artículo 8 de la LCAPA).

6. En relación con la actuación municipal, debe señalarse que, tratándose de una de las mayores aglomeraciones urbanas del país por población, debe ser especialmente exigente con el cumplimiento de sus deberes en materia de corrección de la contaminación acústica y atmosférica.

Para combatir la contaminación acústica, debe disponer de un mapa de ruido actualizado cada cinco años y de un plan de acción asociado [artículo 14.1 a) LR]. Según el ayuntamiento, se está trabajando en el mapa de 2022-2023 y los valores disponibles son los de otro anterior (2016-2017) lo cual revela el desfase. Tampoco la medición acústica realizada en la vivienda de la reclamante puede considerarse representativa de la contaminación, que debe medirse conforme a la metodología reglamentariamente establecida.

Respecto a la calidad del aire, La LCAPA remite a la legislación autonómica para especificar el alcance de las competencias municipales. Así, el Decreto 239/2011, de 12 de julio, por el que se regula la calidad del medio ambiente atmosférico y se crea el Registro de Sistemas de Evaluación de la Calidad del Aire en Andalucía, establece la competencia de los ayuntamientos para elaborar un plan de calidad del aire de ámbito municipal, ejecutar las medidas de su competencia y vigilar, inspeccionar y sancionar posibles incumplimientos de la autorización de emisiones a la atmósfera, entre otras. Pese a las dimensiones de la aglomeración, el municipio no parece disponer de un plan de calidad del aire aprobado por la propia entidad local, sino que las actuaciones se integran en el Plan de Mejora de la Calidad del Aire de Málaga y la Costa del Sol, de ámbito autonómico que, como se ha indicado, es de 2013 y no se ha revisado.

Finalmente, aunque el ayuntamiento está trabajando en ello, aún no se ha puesto en marcha la estación municipal que va a complementar la red autonómica de vigilancia y control ambiental en la ciudad, muchos años después de la entrada en vigor de la LCAP. 

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa autoridad portuaria las siguientes Resoluciones:

RECOMENDACIONES

1. Que impulse sin demora la obtención y elaboración de la información necesaria para aprobar el mapa estratégico de ruido y el plan de acción asociado referidos a la contaminación acústica del puerto de Málaga.

2. Que adopte medidas para completar a la mayor brevedad la red de control de las emisiones atmosféricas portuarias y asegurar el cumplimiento de la Ordenanza portuaria de operaciones de graneles sólidos.

RECORDATORIO DE REBERES LEGALES

Que debe suministrar información sobre las emisiones atmosféricas y acústicas a quien la pida, de acuerdo con la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justica en materia de medio ambiente.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las Resoluciones formuladas, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Finalmente, se le comunica que, con esta misma fecha se ha solicitado al Ayuntamiento de Málaga información complementaria.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo