Contaminación generada por la Central Diésel de Melilla.

SUGERENCIA:

Que realice las inspecciones necesarias para comprobar la contaminación que genera la Central Diésel de Melilla en su conjunto -en particular la atmosférica -, con el fin de incorporar a la autorización ambiental integrada valores límite de emisión más exigentes; y que sancione los incumplimientos que se detecten.

Fecha: 10/02/2023
Administración: Consejería de Medio Ambiente y Sostenibilidad. Ciudad Autónoma de Melilla
Respuesta: En trámite
Queja número: 21019826

 

SUGERENCIA:

En caso de no ser posible reducir los valores límite de emisiones a la atmósfera sin afectar a la eficiencia del suministro energético, que se adopten todas las medidas correctoras necesarias, de manera que, en condiciones de funcionamiento normal de la central, las emisiones no superen los niveles asociados a las mejores técnicas disponibles.

Fecha: 10/02/2023
Administración: Consejería de Medio Ambiente y Sostenibilidad. Ciudad Autónoma de Melilla
Respuesta: En trámite
Queja número: 21019826

 

SUGERENCIA:

Que se definan los requisitos que deben cumplir los procesos de descontaminación voluntaria en curso y exija su cumplimiento.

Fecha: 10/02/2023
Administración: Consejería de Medio Ambiente y Sostenibilidad. Ciudad Autónoma de Melilla
Respuesta: En trámite
Queja número: 21019826

 

SUGERENCIA:

Que se impulse la aprobación de los planes zonales específicos o de acción necesarios para corregir el ruido en el entorno de la central.

Fecha: 10/02/2023
Administración: Consejería de Medio Ambiente y Sostenibilidad. Ciudad Autónoma de Melilla
Respuesta: En trámite
Queja número: 21019826

 


Contaminación generada por la Central Diésel de Melilla.

Se ha recibido el informe elaborado por la Dirección General de Medio Ambiente y Sostenibilidad de esa consejería, referido a la queja arriba indicada. Una vez analizado su contenido y la documentación remitida por esa Administración, deben realizarse una serie de consideraciones que se exponen a continuación.

Antes, debe advertirse que la Central Diésel de Melilla funciona desde principios del siglo pasado y, desde entonces, se han aprobado varias normas ambientales de rango legal, las cuales se han modificado en no pocas ocasiones y disponen de su respectivo régimen transitorio. Asimismo, se han dictado varias normas reglamentarias en desarrollo de las anteriores.

Reproducir en detalle el razonamiento jurídico que sustenta los fundamentos de la Resolución podría dificultar la comprensión de los principales problemas examinados. Esta institución trata de sacar a la luz esos problemas por lo que, aunque ese razonamiento jurídico no se haga explícito en todos los casos, subyace siempre en cada reflexión.

Por otro lado, debe adelantarse la conclusión alcanzada: a lo largo de los años esa consejería ha interpretado la legislación del modo menos favorable para la consecución de un medio ambiente adecuado.

Ello ha derivado, por un lado, en que no se ha realizado una evaluación de los impactos ambientales de la Central Diésel de Melilla considerada en su conjunto, es decir, de la contaminación que genera la central cuando están en funcionamiento las distintas instalaciones y dispositivos emisores que la integran (como son los grupos diésel y la turbina de gas); y, por otro, en la imposición de los límites de emisión menos exigentes de los que le correspondería a una central con una potencia térmica nominal propia de las grandes instalaciones de combustión, como es el caso aquí estudiado.

Todo ello en una central térmica que se ubica en el núcleo urbano de la ciudad.

Consideraciones

1. La dirección general justifica el ajuste a la legalidad ambiental de la Central Diésel de Melilla (en adelante, la central) en tres motivos: no se le aplica la legislación de evaluación medio ambiental, dispone de autorización ambiental integrada y las inspecciones que se realizan para supervisar su cumplimiento son suficientes.

2. Respecto a la no aplicación de legislación de impacto ambiental a la central, la dirección general argumenta que aquella ya se encontraba en funcionamiento cuando entraron en vigor las primeras normas que regularon esta materia, a saber, el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto.

Dicho de otra manera, lo que la Administración sostiene es que cuando la central se construyó y entró en funcionamiento no existía regulación sobre evaluación ambiental, por lo cual no le resultan aplicables las nuevas normas y su titular no tiene el deber ni evaluar los impactos sobre el entorno ni cumplir la normativa que protege a los ciudadanos contra la contaminación.

Aunque como se verá más adelante con más detalle, la central no está desprovista de todo control ambiental, el enfoque que subyace en ese argumento no se comparte. Dado que frecuentemente es aducido por las propias administraciones ambientales, en esta y otras quejas, esta institución tratará de convencer de su escasa eficacia práctica, si interpretamos nuestro ordenamiento jurídico en su conjunto tanto antes como después de la entrada en vigor de la Constitución.

En las explicaciones dadas por la Administración subyace la necesidad de garantizar la seguridad jurídica de los operadores económicos y el principio de irretroactividad de las leyes. Sin embargo, dichos principios no son los que procede invocar en relación con la cuestión de si las instalaciones contaminantes deben o no adaptarse a los avances técnicos y científicos en materia de determinados derechos constitucionalmente protegidos, como son la salud y el medio ambiente.

Se define la irretroactividad como la imposibilidad de extender los efectos de una ley a las relaciones jurídicas existentes antes de su entrada en vigor. Las normas, por lo general, son irretroactivas, porque producen efectos a partir de su entrada en vigor y solo serán retroactivas en casos excepcionales. Es decir, en nuestro ordenamiento jurídico no existe una prohibición total de la retroactividad de las normas, aunque esta sea la regla general. Así, el artículo 2.3 del Código Civil establece que las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario; y la Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (artículo 9.3), entendidos por tales los comprendidos en el Título I. 

Sin embargo, en el caso que se analiza, no se plantea un supuesto de aplicación retroactiva, porque no se trata de exigir al titular de las instalaciones el cumplimiento obligaciones impuestas en nuevas normas con efecto desde su construcción, sino de que los titulares de las instalaciones cumplan las nuevas obligaciones una vez que la norma entra en vigor y, con ello, se adapten progresivamente a los avances que la legislación incorpora respecto a la protección del medio ambiente y, en consecuencia, sobre la salud.

2.a. El artículo 45 de la Constitución consagra el derecho un medio ambiente adecuado. Conforme a su artículo 53.3, el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero, en el que se incluye el artículo 45, informan la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo pueden ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.

Aunque esa vinculación al desarrollo legislativo suele utilizarse para limitar la eficacia directa del derecho contenido del artículo 45, la defensa de un ambiente adecuado puede basarse casi siempre en la invocación directa de este artículo, porque las disposiciones que lo desarrollan son numerosas y algunas rigen desde hace mucho tiempo.

Quizá el más relevante para nuestro caso es el artículo 590 del Código Civil, que prohíbe realizar obras molestas o nocivas para el vecino. Esta prohibición, y la correspondiente obligación de corregir el peligro o las molestias con las necesarias obras, se remontan al Derecho romano y forman parte de nuestro Derecho común.  Algo parecido cabría decir sobre la antigüedad y generalidad de la regla sobre indemnización de perjuicios, plasmada desde hace más de cien años en el artículo 1908 CC. No obstante, las recomendaciones que formula el Defensor del Pueblo en este ámbito de problemas no son casi nunca de carácter indemnizatorio porque cuando los ciudadanos acuden a esta institución lo que pretenden es que la contaminación se corrija, poder descansar por las noches, estudiar, disfrutar de su vivienda y su entorno o evitar daños en la salud, en las condiciones que ha de procurar ofrecer la Administración en un Estado democrático avanzado.

Así, puede no existir una norma que fije valores límite de un determinado contaminante, pero el fenómeno físico de la exposición a la contaminación sí existe, y es medible, incluso valorable económicamente. Y, por tanto, el titular de la actividad que genera esa contaminación debe prevenirlo y corregirlo conforme a la regla jurídica común de no molestar al vecino. Ello requiere, a su vez, conocer los impactos que la actividad en su conjunto produce en el medio ambiente. 

El hecho es que, aún en ausencia de normas ambientales específicas, la contaminación excesiva supone una afección real, de padecimiento personal, individual y colectiva, por impedir el desarrollo de una vida digna y saludable. Desde todos los puntos de vista la Administración ha de hacer algo con esa exposición a la contaminación, ha de preverla y corregirla o exigir al titular de la actividad contaminante que lo haga. Y, en última instancia, si ya no queda otro remedio, activar los mecanismos indemnizatorios.

2.b. Siguiendo el razonamiento expuesto y aplicando las reglas del Derecho común, ya antes de promulgarse la Constitución, cualquier actividad susceptible de causar molestias, daños o perjuicios, siempre había de ser evaluada, lo que significa ponderar sus efectos previsibles, determinar las medidas correctoras, imponerlas y cumplirlas, aunque no exista una norma específica que las detalle. 

El Reglamento de Actividades Nocivas y Peligrosas de 1961 (RAMINP) recogió esta regla expuesta del Derecho común y sometió a licencia actividades de todo tipo incluidas, por ejemplo, las instalaciones de energía nuclear. De hecho, el Reglamento no excluía actividad alguna por razón de la naturaleza pública o privada del titular o del carácter oficial o particular de las instalaciones (así dicho literalmente en su preámbulo). Su artículo 1 declaró sometida íntegramente al RAMINP toda instalación o establecimiento potencialmente pernicioso cualquiera que fuese el ente gestor. Su artículo 2 estableció el deber de prever en fase de proyecto su repercusión ambiental, incluso en las “instalaciones secretas” (artículo 3). Y quedó determinado el procedimiento de tramitación de expedientes por funcionamiento anormal, incluidos los militares (artículo 6 c).

Normas posteriores, y en trasposición de directivas de la UE, regularon de forma específica y detallada la evaluación de impacto ambiental. Estas normas impusieron un procedimiento reglado para determinar los impactos de los proyectos de instalaciones que se relacionan en los anexos correspondientes, a los que además imponen obligaciones específicas.

Sin embargo, esta delimitación de supuestos de aplicabilidad no significa que aquellos proyectos no incluidos en los anexos o que aquellos proyectos preexistentes queden eximidos de toda evaluación, en ambos casos por la misma razón: por aplicación del artículo 590 del Código Civil, del cual se infiere que quien contamina debe conocer el nivel de contaminación que produce y corregirla, aunque no sea a través del procedimiento reglado descrito en la legislación de impacto ambiental; y, una vez promulgada la Constitución, además, por aplicación de su artículo 45.

2.c. El artículo 45 de la Constitución contiene un deber implícito que requiere la adaptación de los agentes contaminantes a los avances que se produzcan en materia de protección ambiental. Esta institución lo infiere de lo siguiente:

1º Del reconocimiento del derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (artículo 45.1). No es adecuado el ambiente si la contaminación excesiva de determinadas instalaciones se tolera indefinidamente, pese a que existan avances científicos y técnicos que permitan reducir esa contaminación.

2º Del deber de los poderes públicos de velar por el uso racional de los recursos naturales (artículo 45.2). No puede hablarse de uso racional si ese uso (la producción de energía u otro) produce contaminación más allá de unos límites tolerables. Esos límites tolerables deben fijarse teniendo en cuenta tanto las características del emisor de contaminación y las circunstancias del entorno (población, espacios naturales, aire, aguas, litoral etc.)  

3º De la obligación de que quien genera un daño (la contaminación) debe repararlo (artículo 45.3), lo cual incluye adoptar las medidas necesarias para prevenir y corregir la contaminación y sufragar su coste.

Esta exigencia de adaptación a las nuevas normas no es extraña al Derecho, y menos aún al Derecho ambiental. En algunos casos, las normas otorgan expresamente un plazo para que las instalaciones que existían antes de su entrada en vigor puedan cumplir sus nuevas obligaciones en un periodo razonable. Estas obligaciones pueden consistir en la obtención de una autorización en la que la Administración fije los valores límite de emisiones y vertidos o la implantación de determinadas mejoras en las instalaciones que permitan reducir la contaminación.

Ejemplos de ello se contienen en el RAMINP (que establecía la obligación de quienes vinieran ejercitando actividades molestas, insalubres, nocivas o peligrosas solicitaran la licencia ambiental en el plazo de dos meses desde la entrada su entrada en vigor); en la disposición transitoria primera de la Ley 16/2002, de prevención y control integrados de la contaminación, que daba un plazo a las instalaciones existentes para que obtuvieran la autorización ambiental integrada; y también en el texto refundido de la Ley aprobada por el Real Decreto Legislativo 1/2016, hoy vigente, que contiene una previsión similar respecto a la actualización de las autorizaciones existentes.

En otros casos, las normas guardan silencio sobre la obligación de adaptación, pero de ello no debe inferirse que las instalaciones existentes estén exentas de este deber sino, tan solo, que no disponen de un plazo concreto para ello.

Lo contrario, es decir, considerar que las instalaciones podrían continuar contaminando ilimitadamente sin tener una idea lo más exacta posible de la contaminación que generan cuando están en funcionamiento, y sin adoptar las medidas que sí se exigen a las nuevas instalaciones, además de ser poco equitativo y posiblemente contrario a las reglas de la competencia, no resulta acorde con el mandato constitucional recogido en el artículo 45 de la Constitución ni con las reglas de Derecho común ya expuestas.

4º De los principios de cautela, prevención y corrección en la fuente. Estos principios son fuente del Derecho y tienen carácter informador del ordenamiento jurídico (artículo 1.3 del Código Civil).

Estos principios impiden la pervivencia de actividades contaminantes sin que se evalúen y corrijan sus efectos significativos.

3. Antes de pasar al análisis de la autorización ambiental integrada, deben examinarse otros dos argumentos utilizados por la consejería para eludir la aplicación de la legislación de impacto ambiental a la central.

3.a. La consejería dice que la evaluación ambiental solo se aplica a “proyectos” de instalaciones y no a “actividades” en funcionamiento.

Esto es así, en parte. Aunque el objeto principal de la evaluación de impacto ambiental son los proyectos, una lectura más profunda de la legislación revela algunos matices. Así, la evaluación de un proyecto no abarca solo los posibles efectos sobre el medio ambiente derivados de la ejecución de aquel (es decir, los que se producen durante la construcción de una instalación proyectada) sino también los que se producen en la fase de explotación (es decir, durante el desarrollo de la actividad propia de la instalación cuyo proyecto se evaluó),  en la fase de demolición y cierre de la instalación, como dice legislación.

Esa misma ley prevé que, en caso de observarse durante la fase de explotación impactos no evaluados en fase de proyecto, deben evaluarse; y que las modificaciones de las instalaciones también deben someterse a evaluación cuando cumplen determinados requisitos (modificaciones a las que se aplica la Ley 21/2013, según disposición transitoria primera, punto 4).

De aquí se concluye sin dificultad que la evaluación ambiental no recae solo sobre un proyecto, sino que también recae sobre la actividad que se desarrolla en la instalación proyectada, que está sometida a una suerte de proceso permanente de evaluación, seguimiento y corrección.

3.b. Por otro lado, la consejería sostiene que las modificaciones que se han introducido en la instalación hasta la actualidad nunca han cumplido los requisitos establecidos en la legislación de impacto ambiental para que una central térmica se someta a evaluación.

Así, señala que la instalación no cumplía los umbrales de potencia instalada cuando se aprobó el Real Decreto Legislativo 1302/1986, ni tampoco lo cumplían ninguna de las modificaciones posteriores que fueron ampliando su potencia.

De nuevo, la consejería realiza una interpretación de la legislación ambiental excesivamente formalista, ignorando preceptos y principios expuestos:

1º Los requisitos a los que alude la consejería son los exigidos para la evaluación ambiental por el procedimiento ordinario. No obstante, el órgano ambiental siempre tiene la posibilidad de decidir, caso por caso, que una modificación de las características de un proyecto del anexo I o del anexo II, ya ejecutado, se evalúe por suponer un incremento significativo de las emisiones a la atmósfera, vertidos generación de residuos, etc.

En el anexo II de las normas que regulan la evaluación ambiental, desde 2008, se incluye la producción de electricidad para los proyectos con potencia instalada igual o superior a 100 Mw, cifra que se supera en el caso de la central de Melilla, como se verá.

2º Además, también deben someterse a evaluación ambiental simplificada los proyectos que, presentándose fraccionados, alcancen los umbrales del anexo I o II mediante la acumulación de la magnitud o dimensión de cada uno de los proyectos. Con ello se trata de evitar que un proyecto se subdivida en partes, con el fin de no someterse a evaluación, tal y como prohíbe la normativa comunitaria desde la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985 y las sentencias del TJUE sobre este asunto.

En el caso estudiado, y según el informe de la consejería, entre 1991 y 2005 se introdujeron 14 nuevos grupos electrógenos en la central que incrementaron su potencia térmica desde los 31,6MWt en 1986 a 233 MWt en 2005.

Es decir, en esos años se incrementó en unas 7 veces su potencia sin que en ningún momento se hayan evaluado los efectos acumulativos de ese incremento, ni las correspondientes emisiones contaminantes.

Sin embargo, con arreglo a la jurisprudencia del TJUE, la toma en consideración de los efectos acumulados de proyectos es necesaria para evitar que se eluda la normativa de la UE fraccionando proyectos que, considerados conjuntamente, puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente (sentencias de 21 de marzo de 2013, Salzburger Flughafen, C-244/12, STJ 13/01/2022, Regione Puglia, C-110/20 y jurisprudencia citada, y de 14 de enero de 2016, Comisión/Bulgaria, C-141/14).

Aunque ya se aplicaba de acuerdo con la Directiva, la prohibición de fraccionamiento de los proyectos con el fin de eludir la evaluación se incluyó expresamente, con otra redacción, en el Real Decreto Legislativo 1/2008.

Tras la entrada en vigor de dicha norma, se proyectó en 2009 un nuevo grupo para la central (el grupo nº 15) que se sometió a evaluación ambiental. Según el informe que esta institución ha recibido de la Administración “el grupo nº 15 nunca se instaló” aunque se había formulado la DIA del nuevo proyecto (publicada en el BOME de 25 de enero de 2011).

Esta institución desconoce las razones por las cuales no llegó a ejecutarse ese proyecto ya evaluado teniendo en cuenta que su realización se justificaba en la necesidad de atender el crecimiento de la demanda energética y de reducir la contaminación, pues se preveía sustituir los grupos más antiguos por otros nuevos menos contaminantes, según se explica en la propia DIA.

En todo caso, la consejería manifiesta en su informe, que desde el abandono del proyecto no se han presentado nuevos proyectos, de lo que podría deducirse que no se han realizado nuevas modificaciones de la central.

Sin embargo, un análisis de la autorización ambiental integrada otorgada a la central revela algo distinto.

4. La instalación dispone de una autorización ambiental integrada desde el 30 de octubre de 2007, día en que concluía el plazo de dos años dado por la Ley IPPC para su obtención.

Desde entonces ha sido modificada en sucesivas ocasiones por cambios en la instalación.  La autorización actualmente vigente se otorgó en 2017.

4.a. Ciñéndonos a las modificaciones de capacidad de generación de energía eléctrica, en la autorización vigente se citan las siguientes modificaciones de la autorización inicialmente otorgada:

– En 2009, justificadas en la necesidad de acondicionar y redistribuir las instalaciones auxiliares existentes que permita a la Central proyectar una futura ampliación de la capacidad de generación de energía eléctrica, acondicionamiento que conlleva la ampliación de terrenos y la consiguiente ejecución de la obra civil necesaria para ello.

– En 2011: motivada por una modificación sustancial de las instalaciones consistente en la ampliación de capacidad de generación de energía eléctrica mediante la instalación de un nuevo grupo generador diésel de 12,6 Mwe siempre que la ejecución del proyecto de ampliación y la explotación en su conjunto se realice conforme a las condiciones contenidas en la Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto de Instalación del Grupo nº. 15, y a las prescripciones establecidas en los Anexos de la autorización expedida. Esta nueva autorización ha sido modificada de forma no sustancial por la Consejería de Medio Ambiente mediante en 2012, para permitir un cambio de posición del Grupo nº 15 en el emplazamiento.

– En 2016: el 16 de junio de 2016, se emite Orden núm. 657 con el propósito de ampliar el plazo de ejecución para finalizar las obras e instalaciones del nuevo grupo de generación n°15 de la Central Diésel de Melilla por un periodo de tres años, debiendo finalizarse dichas obras en marzo de 2019.

De lo anterior se desprende que grupo 15 se ha llevado a cabo finalmente a través de la autorización. El cotejo detallado de la descripción técnica del proyecto que se contiene en la DIA y el autorizado excede las funciones de esta institución, pero no las de esa Administración.

4.b. Sin perjuicio de la información que la consejería pueda remitir en relación con las diferencias entre el proyecto evaluado -que se abandonó- y las instalaciones que finalmente se autorizaron, lo más relevante aquí es que la consejería no ha aprovechado la autorización ambiental integrada para evaluar conjuntamente la contaminación que la central genera y limitar las emisiones en consecuencia.

Al contrario, mediante una interpretación restrictiva de normas de rango reglamentario, ha impuesto valores menos exigentes que los que corresponden a las grandes centrales de combustión y le ha aplicado los que corresponden a centrales más pequeñas, es decir, con menor potencia térmica. Ello requiere una breve explicación.

1º La central dispone de autorización ambiental integrada de acuerdo con el anexo I de la ley que regula la prevención y control integrados de la contaminación (Ley IPPC). Según el punto 1.1 del citado anexo deben disponer dicha autorización las instalaciones de combustión con una potencia térmica nominal total igual o superior a 50 MW.

Según la propia autorización, la nueva potencia térmica nominal total de la central es de 264,77 MWt.

2º En la autorización ambiental integrada de la central se imponen los valores límite respecto a SO2, NOX y partículas. Para su determinación, la consejería no ha aplicado los que corresponden a las grandes instalaciones de combustión (establecidos en el Real Decreto 430/2004) sino los que se aplican a las instalaciones pequeñas y medianas, es decir, de potencia térmica nominal igual a superior a 1 MWt e inferior a 50 MWt, establecidos en el Real Decreto 1042/2017.

La consejería lo justifica en que de acuerdo el artículo 3.10 de esta última norma, una instalación de combustión mediana es cualquier dispositivo técnico en el que se oxiden combustibles con el fin de utilizar el calor así producido con una potencia térmica nominal igual o superior a 1 MW e inferior a 50 MW independientemente del tipo de combustible utilizado. Así, según este planteamiento, la instalación de combustión no es la central en su conjunto sino cada uno de los motores diésel y la turbina de gas que forman parte de ella y considerados como focos emisores independientes. Ninguno supera la potencia de 50MWt.

La interpretación de la consejería de las normas reglamentarias es una de las posibles. A juicio de esta institución hay otra más ajustada al artículo 45 de la Constitución, a la Directiva de la UE sobre la materia y a la legislación estatal, que exigen la valoración real de la contaminación que efectivamente se produce durante el funcionamiento la central, cuando varios focos emisores actúan simultáneamente.

La contaminación que soportan los ciudadanos por el funcionamiento de la central es un hecho físico que deriva del conjunto de los focos contaminantes. Por mucho que la norma de rango reglamentario los separe, a efectos de determinar los valores límite de emisión, la Constitución, los Tratados de la UE y la legislación velan por que la protección sea real y efectiva, como se ha expuesto en relación con el contenido del artículo 45 y los principios que rigen la legislación ambiental.

Estas normas no imponen a la Administración una actuación reglada sino aseguran un ámbito de discrecionalidad para su concesión y, especialmente, para la determinación de los valores límite de emisiones que corresponda, lo que debe estar motivado en la decisión que se adopte.

Así, la legislación exige que se alcance una elevada protección del medio ambiente en su conjunto (artículo del TFUE y 1 de la Ley IPPC); que se prevengan, vigilen y reduzca la contaminación y sus efectos sobre las personas (artículo 1 de la Ley de la atmósfera) para fijar los valores límite de emisión en la AAI la Administración debe tener en cuenta, además de los valores límite de emisión fijados a la fecha de la autorización, las características técnicas de las instalaciones, su implantación geográfica y las condiciones locales del medio ambiente (artículo 7.1b) Ley IPPC).

De ahí se desprende que los valores establecidos son valores límite, es decir máximos, pero nada impide que la Administración establezca otros menores con el fin de proteger la calidad del aire que respiran los ciudadanos siempre que existan circunstancias que así lo exijan.

Esta institución desconoce si es posible un funcionamiento de la central que permita abastecer de energía a Melilla de forma eficiente y, al mismo tiempo, cumpla los valores límite exigibles a las instalaciones de combustión que tienen una potencia térmica nominal superior a los 50MWt, como la tiene la central en su conjunto. Puede sospecharse que no, pero ello es una mera conjetura.

Lo que sí puede afirmarse es que la Administración debe encargarse de que la contaminación sea la menor posible siempre que se garantice el suministro energético y que las emisiones no deben superar los niveles de emisión asociados a las mejores técnicas disponibles para cualquier instalación que deba disponer de una autorización ambiental integrada, como es el caso de la central (artículo 7.4 Ley IPPC). 

Ello es especialmente exigible en el caso de Melilla donde el suministro energético procedente de la central es determinante para el abastecimiento de la ciudad y la disponibilidad de suelo para ordenar los distintos usos es sumamente limitada, lo cual hace inviable el estudio de una ubicación más adecuada.

4.c. Los valores límite impuestos, no solo no son los más estrictos, sino que no le son exigibles (es decir, no tienen que cumplirse) hasta 2030. Ello se fundamenta en que la central es una microrred aislada.

Esta definición de “microrred aislada” se incluye en un precepto reglamentario para entender incluidas en ella “cualquier red de consumo inferior a 500 GWh en el año 1996 y que no esté conectada a otras redes” artículo 6.5 del Real decreto 1042/2017). Ni la exposición de motivos del reglamento -tampoco la Directiva este que traspone- contiene el fundamento de la definición, el cual sería relevante conocer teniendo en cuenta que, a diferencia de otras instalaciones de combustión medianas, no se le aplican esos valores hasta esa fecha.

4.d. Esa Administración tampoco exige que en la central se implanten las mejores técnicas disponibles (MTD), de manera distinta a lo que ocurriría si se la considerara una gran instalación de combustión. El artículo 10 del Real Decreto 1042/2017 no exige la aplicación de MTD las instalaciones de combustión medianas sino solo que estas se desarrollen y se exploten de modo que se fomente la eficiencia energética y que se apliquen y tengan en cuenta especialmente al modernizar y, en su caso, al adaptar las instalaciones de combustión medianas a lo establecido en la norma.

Por tanto, y así lo dice esa Administración en su informe, las MTD no son exigibles a la central. De hecho, en la AAI otorgada, la única referencia a las MTD se contiene en el en el anexo I de la autorización, en el apartado referido a la descripción de las instalaciones. Ahí se dice que el titular debe presentar una memora técnica en la que indique las MTD generales y transversales que le puedan ser de aplicación, en el plazo de 6 meses, contado a partir del 1 de agosto de 2021. La Administración no ha informado sobre la presentación de esa memoria ni, en su caso, sobre las razones de la decisión adoptada.

4.e. A lo anterior debe añadirse que el futuro de la central está afectado por el proceso de descarbonización de la economía y la transición hacia el uso de energía renovables y puede alegarse que no es económicamente “rentable” implantar nuevas medidas.  Esta institución considera que en la balanza debe ponerse también la salud de los ciudadanos y cómo puede verse afectada por el aire que respiran diariamente.

Por tanto, hasta que esa transición energética se produzca, la Administración debe garantizar que la contaminación de la central se sitúa por debajo de los niveles máximos permitidos. Ello exige que sea rigurosa con el cumplimento de las condiciones impuestas en la autorización y que compruebe que son eficaces para alcanzar los niveles de protección ambiental establecidos en normas de rango constitucional, comunitario y legal. Y de no serlo, exigir nuevas medidas.

5. Hasta aquí se ha analizado fundamentalmente lo referido a la contaminación atmosférica, que es el problema más grave, pero los ciudadanos también se quejan del ruido. Frente al criterio de esa consejería de que a la central no le resulta aplicable la normativa de ruido, cabe reproducir los argumentos empleados más arriba respecto a la evaluación ambiental.

Sin perjuicio de sus objeciones, esa consejería ha elaborado un mapa de ruido, en el que se han detectado zonas donde se superan los objetivos de calidad acústica. No obstante, está pendiente la elaboración de un plan zonal específico para la corrección del ruido, aunque la consejería apunta a la existencia de dificultades por la contribución al ruido de otros focos emisores de titularidad estatal como el puerto y el aeropuerto.

Cabe recordar a la consejería que las normas en materia de ruido ya prevén que pueda darse el caso de que la contaminación proceda de varios focos emisores para lo cual establecen el deber de las administraciones públicas -titulares o competentes- de coordinarse para distribuir las responsabilidades. En todo caso, la concurrencia de varios focos emisores no puede servir de excusa para postergar indefinidamente la adopción de medidas correctoras del ruido.

6. Respecto a las inspecciones y sanciones que se han efectuado en la central, esta institución no comparte con esa consejería que sean suficientes. Así, entre las razones que avalan ese parecer se encuentran las siguiente:

– Siguen sin remitirse informes actualizados, precisos y concluyentes sobre los resultados de la contaminación.

– En el informe recibido, la Administración alude a que el responsable de la central está procediendo a la descontaminación voluntaria de las aguas subterráneas, pero no se indica ningún plazo para que concluya el proceso.

– La Administración aún investiga las causas de los malos olores que perciben los ciudadanos y afirma que, al no existir valores límite en la normativa, es difícil su control. Sin embargo, la autorización puede incluirlos y existen valores y técnicas de referencia comúnmente aplicadas para la determinación de valores máximos y corrección de las molestias.

– Si bien la Administración ha detectado incumplimientos de las condiciones de la autorización, entre ellas las referidas al ruido, no las ha sancionado porque el presunto infractor está colaborando. Sin embargo, la potestad sancionadora es una potestad reglada y la colaboración del presunto infractor puede reducir la sanción, pero no pone fin al procedimiento por sí sola. Es decir, la colaboración del presunto infractor no le exime de responsabilidad.

En definitiva, el control que sería exigible de una central térmica tan singular como la de Melilla no parece que sea suficientemente estricto. Debe recordarse que, conforme a la legislación y a la propia autorización, sin perjuicio de las inspecciones programadas, la consejería puede realizar una inspección para comprobar, en cualquier momento las condiciones impuestas.

Con la finalidad de que la inspección resulte de utilidad, debe realizarse de forma periódica y durante el funcionamiento normal de la central pues, de otra manera, los datos que se obtengan no reflejarán la contaminación real.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa consejería la siguiente:

SUGERENCIAS

1. Que realice las inspecciones necesarias para comprobar la contaminación que genera la Central Diésel de Melilla en su conjunto -en particular la atmosférica -, con el fin de incorporar a la autorización ambiental integrada valores límite de emisión más exigentes; y que sancione los incumplimientos que se detecten.

2. En caso de no ser posible reducir los valores límite de emisiones a la atmósfera sin afectar a la eficiencia del suministro energético, que se adopten todas las medidas correctoras necesarias, de manera que, en condiciones de funcionamiento normal de la central, las emisiones no superen los niveles asociados a las mejores técnicas disponibles.

3. Que se definan los requisitos que deben cumplir los procesos de descontaminación voluntaria en curso y exija su cumplimiento.

4. Que se impulse la aprobación de los planes zonales específicos o de acción necesarios para corregir el ruido en el entorno de la central.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Resolución formulada, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo

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