Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido respuesta de esa Consejería a la tercera solicitud de información formulada por esta institución, referida a la queja arriba indicada.

Puesto que ha sido necesario que el Defensor del Pueblo solicite información en tres ocasiones para desarrollar esta investigación, la exposición que a continuación se realiza se estructura de la siguiente manera: en primer lugar, se resumen los hechos que motivan la queja; a continuación, se resume la información suministrada por esa Administración en los diferentes envíos; y, posteriormente, se aborda su análisis, para concluir con unas recomendaciones.

I. HECHOS QUE MOTIVAN LA QUEJA.

La queja denuncia la práctica habitual de actividades cinegéticas, y en particular de monterías, en el Parque Nacional de Monfragüe, con el pretexto de que es necesario realizarlas para controlar la población de ungulados en el Parque, principalmente ciervos y jabalíes. Ello pese a que la Ley 30/2014 de Parques Nacionales prohíbe la caza deportiva y comercial en estos espacios naturales protegidos.

Según el reclamante, las actividades cinegéticas que esa Administración autoriza implican un riesgo para las especies protegidas de fauna que pueden ser abatidas por los cazadores o atacadas por los perros de caza. Señala también que la mayoría de los lugares donde se practica la caza son las de mayor valor ecológico y no son de acceso público. Asimismo, denuncia que los visitantes del parque han detectado desde los observatorios ejemplares heridos. Y, finalmente, manifiesta que algunos propietarios de fincas ubicadas en el parque realizan actividades tendentes a aumentar las poblaciones de ungulados (tales como siembras y suministro de alimentos para cebar a los ungulados) y aunque lo han denunciado  a la Administración, no se ha investigado.

II. RESUMEN DE LA INFORMACIÓN REMITIDA POR LA CONSEJERÍA

En el desarrollo de la investigación esta institución ha solicitado en tres ocasiones información a esa Consejería con el fin de esclarecer los hechos denunciados por el reclamante. La información pedida debía esclarecer fundamentalmente las siguientes cuestiones: justificación legal y técnica de las prácticas cinegéticas que se desarrollan para el control de poblaciones de ungulados en el Parque Nacional; planes y programas de acción selectiva aprobados y autorizaciones administrativas otorgadas para el control de la población de ungulados; informes  que sirvan de justificación técnica y científica para la realización de las actuaciones cinegéticas, en particular a través de la celebración de monterías (una modalidad cinegética de caza mayor consistente en batir una superficie de terreno, denominada mancha, mediante recovas de perros y batidores que levantan las piezas para dirigirlas hacia los cazadores colocados en puesto fijo); así como de las medidas de control adoptadas para el cumplimiento de las condiciones impuestas en la autorización por quienes practican las actuaciones de control cinegético.

Esa Consejería ha remitido dos informes elaborados por el Jefe de Servicio de Conservación de la Naturaleza y Áreas Protegidas de la Dirección General de Medio Ambiente (de 27 de diciembre de 2018 y de 19 de julio de 2019) y otro emitido por el Director del Parque Nacional de Monfragüe, de 11 de junio de 2020 (este último recibido en el tercer envío). Dicha información puede resumirse como sigue.

1º. JUSTIFICACIÓN LEGAL DE LAS ACCIONES DE CONTROL DE LAS POBLACIONES DE CIERVOS Y JABALÍES EN EL PARQUE NACIONAL DE MONFRAGÜE. Tanto la Ley 30/2014 de Parques Nacionales como la Ley 1/2007 de Declaración del Parque Nacional de Monfragüe prohíben la caza deportiva y comercial. No obstante, ambas normas habilitan a la administración gestora del Parque Nacional para programar y organizar actividades de control de poblaciones de acuerdo con los objetivos y determinaciones del Plan Director y del Plan Rector de Uso y Gestión (artículo 7.3 a) de la Ley 30/2014 y 3.3 c) de la Ley 1/2007).

El Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Monfragüe (PRUG) aprobado mediante Decreto 13/2014, establece la siguiente regulación en materia de control de poblaciones:

A) Control para la conservación de las formaciones vegetales. En el apartado 6.1.1.4., relativo a las directrices para la conservación de las formaciones vegetales, en el punto g), se establece que: “El desarrollo de Programas de Acción Selectiva estará justificado cuando la elevada densidad de ungulados pueda comprometer el estado de conservación favorable de las formaciones vegetales naturales. Para su elaboración, anualmente se realizará un estudio sobre las densidades de ungulados, especialmente de ciervo y jabalí. Dichas actuaciones de control se llevarán a cabo bajo los siguientes criterios:

 i. Podrán ejecutarse en toda la superficie del Parque Nacional.

ii. Serán selectivas y garantizarán la no afección a especies amenazadas.

iii. En todo caso estarán dirigidas por personal especializado y tuteladas por la Administración.

Serán desarrolladas por los propietarios de las fincas públicas o privadas afectadas en los términos que establezca la administración gestora y, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 de la Ley 1/2007, de 2 de marzo, estas acciones podrán ser objeto de comercialización. En caso de que la propiedad no disponga de los medios necesarios para acometer las acciones de control, éstas podrán ser asumidas de forma ocasional por la Administración gestora del Parque.

En las fincas públicas del Parque Nacional podrá contarse con la participación de la población local.

B) Control para la conservación de la fauna. En el apartado 6.1.1.6 se establece la posibilidad de controlar las poblaciones como medida de conservación de la fauna en tres casos:

Depredadores. En la letra c).6 del apartado 6.1.1.6 se permite el control de tipo cinegético de poblaciones de depredadores como el zorro que con carácter general, serán llevadas a cabo por la Administración gestora del Parque, si bien, en el caso de acciones de control cinegéticas, podrán integrarse en los Programas de Acción Selectiva contemplados en el punto g, del subapartado 6.1.1.4, referido a  la conservación de las formaciones vegetales.

Fauna autóctona. En la letra d) del apartado 6.1.1.6 se establece que podrán adoptarse medidas de gestión activa sobre fauna autóctona, que debe estar justificadas sólo por razones excepcionales de primer orden, por razones zoosanitarias o cuando sean necesarias para asegurar la conservación de especies amenazadas o hábitats naturales (en este último caso se atenderá a lo dispuesto en la letra g) del subapartado 6.1.1.4.).

Fauna Alóctona. En la letra d) del apartado 6.1.1.6 se establece que, con carácter general, el manejo que se realice sobre las poblaciones de fauna alóctona tendrá como objetivo su erradicación, y si esta no fuera posible, su control. De este modo, durante el periodo de vigencia del PRUG podrán desarrollarse acciones para el control o erradicación progresiva de las poblaciones de especies alóctonas.

En el caso de especies cinegéticas, estas actuaciones podrán ser cinegéticas y quedarán incluidas en Programas de Acción Selectiva específicos, o integradas en los Programas de Acción Selectiva contemplados en la letra g) del subapartado 6.1.1.4.

En resumen, el PRUG establece expresamente que serán los propietarios quienes realicen las acciones, y la posibilidad de comercializarlas: a) cuando el control de especies (sean especies autóctonas o alóctonas) se realice con la finalidad de conservar las formaciones vegetales naturales; b) cuando el control se realice con la finalidad de conservar la fauna bien de especies alóctonas (por razones excepcionales, razones zoosanitarias o cuando sean necesarias para asegurar la conservación de especies amenazadas o hábitats naturales), bien de especies autóctonas (cuando sean necesarias para asegurar la conservación de especies amenazadas o hábitats naturales).

2º. PLANES DE ACCIÓN SELECTIVA Y AUTORIZACIONES DE CONTROL. Desde el año 2007 en el que se creó el Parque Nacional, la Dirección General de Medio Ambiente, una vez visto el informe favorable del Patronato del Parque, ejecuta una propuesta de control de poblaciones de ciervos y jabalíes.

Desde el año 2015, con la entrada en vigor del PRUG, se aprueba anualmente por Resolución de la Consejería el Programa de Acción Selectiva de ungulados, que suele dictarse entre los meses de julio y octubre. La Resolución de 23 de julio de 2018, por la que se aprueba el programa de acción selectiva de ungulados en el Parque Nacional de Monfragüe para los años 2018-2019 ha sido de aplicación también para la temporada del año 2019 [quiere decir que no existe Resolución para la temporada 2019-2020 y se ha aplicado la del año anterior] y las acciones de control de tipo cinegético se han ejecutado todas entre los días 26 de octubre y 30 de diciembre.

Si bien el PRUG prevé también la aprobación de un Plan de Acción Selectiva (con una vigencia de 5 años y que sirve de base a la programación anual), el Plan aún no se ha aprobado, tampoco en 2019 por razones presupuestarias. Actualmente, se está tramitando un contrato menor para encargar los estudios que sirvan de base al Plan. Se prevé elaborar a lo largo de 2020.

La ejecución del Programa de Acción Selectiva se lleva a cabo mediante autorización previa de las acciones de control cinegético en la que se especifican las condiciones que deben respetarse. En el caso de las acciones de control acometidas por los Agentes del Medio Natural del Parque, existe una única autorización anual del Director del Parque y el número de intervenciones es tan variable como oportunidades se presentan, es decir, se realizan durante todo el año, con carácter puntual, en pequeños cercones y jaulas, evitando la posible incidencia sobre especies protegidas.

Las acciones de control cinegético autorizadas a los propietarios de terrenos dentro del Parque Nacional se desarrollan en los meses de noviembre y diciembre. Se han otorgado las siguientes autorizaciones:

Año 2007.- 13 autorizaciones en 12 fincas

Año 2008.- 11 autorizaciones en 11 fincas

Año 2009.- 14 autorizaciones en 12 fincas

Año 2010.- 13 autorizaciones en 11 fincas

Año 2011-  11 autorizaciones en 10 fincas

Año 2012.- 13 autorizaciones en 13 fincas

Año 2013.- 13 autorizaciones en 14 fincas

Año 2014.- 27 autorizaciones en 21 fincas

Año 2015.- 20 autorizaciones en 17 fincas

Año 2016.- 22 autorizaciones en 15 fincas

Año 2017.- 22 autorizaciones en 15 fincas

Respecto al año 2018, el número de acciones realizadas en colaboración con la propiedad, con las sociedades locales de cazadores y con el Organismo Autónomo Parques Nacionales (OAPN) fueron 20 en total: 7 con sociedades locales de cazadores, 12 con propiedad privada y 1 con el OAPN. De las 7 actuaciones realizadas con sociedades locales, que se realizan sobre fincas de titularidad pública, 3 de ellas se realizan como control poblacional y toda la carne se destina al Banco de Alimentos de Cáceres. En las otras 4, en ningún caso hay comercio de puestos ni de carne aunque dicha posibilidad esté contemplada en el PRUG. La acción que realiza el OAPN, con su personal, se acomete sin presencia de perros, en la única finca de su propiedad en la que se considera necesaria, y la carne obtenida es objeto de venta mediante concurso público.

En el año 2019 se han realizado 11 acciones de control poblacional de ungulados en fincas privadas y 7 en fincas de titularidad pública llevadas a cabo por sociedades locales de cazadores, en total 18 acciones.

Respecto a las zonas en las que se realizan las actuaciones de control de poblaciones, la legislación de parques nacionales establece la necesidad de realizar dichos controles sin distinguir o excluir determinadas zonas por el grado de protección. Así, el control de poblaciones puede realizarse en toda la superficie del Parque, incluso en las zonas de reserva o uso restringido.

Hasta el año 2014 incluido, el 100 % de las actuaciones de control se realizaron sobre zonas de uso restringido. Con la entrada en vigor del PRUG, que permite actuar allí donde sea necesario, el 98 % de las actuaciones se llevan a cabo en zonas de uso restringido y aproximadamente un 2% sobre zonas de reserva del Parque Nacional. El uso predominante de estas zonas es el de la conservación del medio, si bien está permitida la saca de corcho y otros aprovechamientos tradicionales compatibles con la conservación.

En el caso concreto del Parque Nacional de Monfragüe, con la intención de eliminar jabalíes sobre todo, se realizan las siguientes acciones sobre superficie de zonas de reserva:

– Con la Sociedad Local de Serradilla se vienen realizando acciones de control en el monte público de dicho municipio en tres manchas: a) Sobre 500 ha de las que 50 están en zona de reserva; b) Sobre 300 ha de las que 50 están en zona de reserva (en estos dos casos, por la presencia de población de jabalí con enfermedades preocupantes); c) Sobre 200 ha con gran densidad de ciervos y jabalíes con resultados de capturas masivas, por lo que la carne útil se destina al Banco de Alimentos de Cáceres.

– Con la colaboración de la finca (…..) se realiza una acción de control de aproximadamente 300 ha en las que unas 100 están en zona de reserva, gran refugio de ciervos y especialmente de jabalíes.

Solo en estas 4 acciones referidas a dos fincas, se realizan acciones de control de tipo cinegético sobre áreas zonificadas como de Reserva. El resto de las acciones, hasta 16 en 2018, se lleva a cabo totalmente sobre zonas de uso restringido, y así ha sido habitual desde el año 2014.

Las acciones de control ejecutadas directamente por los Agentes del Medio Natural del Parque Nacional se realizan en las inmediaciones de zonas de uso público y áreas de reserva para casos especiales. En concreto, dichas acciones se realizan en zonas de uso restringido y existe un punto en zona de reserva idóneo para la eliminación de jabalíes, especie prioritaria de los controles de población.

Respecto a las modalidades utilizadas para llevar a cabo el control de poblaciones pueden citarse las siguientes:

a) De tipo cinegético, en áreas con mucho matorral y difícil captura en el caso del jabalí. Se llevan a cabo en propiedades privadas y públicas. Para la acciones de control poblacional de ungulados de tipo cinegético se puede utilizar cualquier modalidad de las previstas en el Reglamento de caza de Extremadura u otras no previstas en materia cinegética, incluida la montería, siempre que se cumpla estrictamente con el programa anual de acción selectiva y con las condiciones impuestas en la autorización.

El Reglamento de Caza de Extremadura dice que la montería consiste en batir una superficie de terreno denominada mancha, mediante recovas de perros y batidores que levantan las piezas para dirigirlas hacia los cazadores en puestos fijos, según un plan técnico de caza. En el interior del Parque Nacional no hay cotos y, por tanto, no hay plan técnico. En la acción de control poblacional de ungulados se bate una mancha con recovas de perros y batidores que levantan piezas hacia una línea de cazadores que van a disparar sobre un número de ejemplares. Por tanto, a la modalidad de caza que más se asemeja es a la montería pero con la gran diferencia legal de que en la montería existe un interés comercial y en la acción de control es una necesidad biológica.

Las actuaciones de control de poblaciones tipo montería que se autorizan a la propiedad privada deben realizarse siempre antes del 31 de diciembre de cada año, para evitar molestias en la reproducción de la fauna del parque.

b) Control especial realizado por personal propio del OAPN, sin utilización de perros y captura selectiva de hembras de ciervo en la finca (…..) (propiedad del …..), con escaso matorral, por lo que se permite esta modalidad.

c) Acciones llevadas a cabo por los Agentes del Medio Natural del Parque Nacional. En toda la superficie de titularidad pública, más de la mitad del parque nacional, el personal propio del parque y del OAPN, viene desarrollando acciones de gran éxito, de recechos en puntos localizados, capturas de jabalí en pequeños cercones y jaulas. Son acciones sin presencia de perros que generan poco ruido y buenos resultados. Esta forma de control se utiliza cerca de las zonas de uso público, áreas de fácil acceso y puntos muy concretos de áreas de reserva para casos especiales, donde exista un punto idóneo para la eliminación de jabalíes. En estos casos, se utiliza arma de fuego para su eliminación y pistola de bala cautiva en zonas próximas a áreas de uso  público. En ningún caso se utilizan perros.

La posible incidencia sobre especies protegidas sólo se daría cuando se utilizan perros; por ello, cada acción de este tipo se realiza siempre en los meses de noviembre y diciembre, cuando no existe nidificación de aves, se planifica previamente con la propiedad y se registra de manera minuciosa la zona inmediatamente después de realizada la acción y nunca se ha encontrado animal alguno dañado.

3º INFORMES TÉCNICOS QUE JUSTIFIQUEN EL CONTROL DE POBLACIÓN DE UNGULADOS.- Antes de su declaración como Parque Nacional, la caza se practicaba en toda sus superficie. A partir de los años 70 desaparece el lobo y todo tipo de depredación natural, si bien continúa la caza hasta que la Ley de Caza de Extremadura prohíbe en 1991 la caza deportiva y comercial en el interior del Parque. La percepción de un incremento en el número de animales en el parque da lugar a la intervención de la administración gestora por razones científicas, técnicas o biológicas, previstas en la Ley y se inician las batidas de gestión en el año 1998.

Declarado el Parque Nacional de Monfragüe en marzo de 2007, se inicia un estudio sobre las densidades de ungulados que culminó en el trabajo de fin de carrera de una alumna de la Escuela de Forestales de Extremadura. Dicho estudio se llevó a cabo durante 2007 y 2008 y contó con toda la información existente en las oficinas del Parque, tales como los partes de captura hasta 2007 de acciones de control dentro del Parque y de monterías ordinarias en su entorno; y con la información individual de cada agente de los 27 que entonces tenía el Parque. Asimismo, se recorrieron una a una todas las fincas del interior del Parque (18.396 ha) y todo su entorno (unas 50.000 ha en total). Se trata de un trabajo muy completo y premiado en dos ocasiones. Se estimaron poblaciones de 14.000 ciervos y 5.000 jabalíes.

En los años 2011 y 2012, un equipo de la empresa (…..) realiza una revisión de las poblaciones de ungulados en el Parque y su entorno, y si bien se estima que su número decrece, aún siguen siendo excesivas, con el consiguiente riesgo para la vegetación y el incremento de casos positivos en tuberculosis. Entre 2015 y 2017, una empresa especializada en gestión de ungulados realiza diferentes estudios en el mismo sentido y concluyen con la propuesta de capturas para el año 2017. Así, se establece que en un espacio de 18.000 ha, sin caza ordinaria y sin depredación natural, la administración gestora tendrá que intervenir según las circunstancias de cada momento. En particular, se estima que existe un impacto alto o muy alto sobre el 62,5 % de la superficie del Parque y se detecta un 72 % del territorio con animales con calidad baja o muy baja.

Entre unos y otros periodos se ha seguido siempre la opinión de los agentes del Parque como mejores conocedores de la realidad del campo por lo que en la práctica no ha sido necesario contar con censos anuales. La incidencia y el resultado de las medidas de control se van haciendo patentes al menos cada 3-4 años. La percepción general de los agentes de campo y personal técnico del Parque es que hay que fijar como objetivo prioritario al jabalí porque su presencia es general en todo tipo de terrenos, es transmisora de enfermedades preocupantes y ejerce una predación significativa sobre piezas presa que son fundamentales para otros depredadores de interés. Durante 2018 se consideró la necesidad de limitar el número de hembras en muchas zonas del Parque porque se observa que las medidas adoptadas estaban dando su fruto.

4º MEDIDAS DE CONTROL DURANTE LA EJECUCIÓN Y PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES.- Cada acción cinegética es vigilada permanentemente por al menos 2 agentes del Parque Nacional, desde su inicio hasta la recogida de animales abatidos, para verificar que se cumplen las condiciones impuestas en cada autorización. Se revisan las manchas desde al menos un mes antes por si se detectara comida como atrayente y se revisan después de realizada la acción por si se observaran especies protegidas muertas o dañadas. En algunas ocasiones se ha comprobado la existencia de comida y se ha procedido como se expone más adelante y no se ha detectado en ningún caso la presencia de daños sobre fauna protegida. A ningún propietario le compensa esta práctica en un lugar donde no puede tener lugar una montería ordinaria, en la que se pueden matar hasta 50 o 60 venados como ocurre en los cotos del entorno del Parque; en esos casos sí puede interesar disponer de más animales el día de la acción cinegética.

Dado el control que se ejerce sobre cada acción, es muy difícil que la propiedad colaboradora incumpla condiciones, Aun así, se han producido los siguientes hechos:

– La finca (…..) tenía autorizada una acción de control para el día 16 de diciembre de 2016. Los días 2 y 6 de diciembre se encontró maíz repartido por la mancha como atrayente, conducta prohibida dentro del Parque Nacional. Se tramitó la denuncia y se dejó sin efecto la autorización de la acción de control.

– El día 12 diciembre de 2016, se ejecutaba una acción de control en las (…..), donde se habían autorizado 20 puestos; los agentes supervisores de dicha acción se percataron de que había 37 puestos colocados por lo que formularon la correspondiente denuncia.

– El 5 de diciembre de 2016, el reclamante denuncia que en la finca (…..) se está cebando a los herbívoros donde se va a celebrar una acción de control el día 10 de diciembre. Al día siguiente, 3 agentes del Parque Nacional inspeccionaron la zona de manera minuciosa sin que se encontrara nada de lo denunciado.

– En el año 2015 se recibió otra denuncia del reclamante, en la misma fecha, por los mismos hechos y en la misma finca y se comprobó que era cierta la existencia de comida en la mancha y no se autorizó acción de control en la fecha en que había sido solicitada.

– El 27 de octubre de 2017, mientras se realizaba acción de control en la finca (…..), se detectó la presencia de vehículos y perros que desde fuera del Parque ahuyentaban a las reses hacia el interior del mismo. Hecho denunciado por los agentes del Parque supervisores de la acción.

– El día 29 de noviembre de 2017 se detecta comida en una mancha de la finca (…..), donde estaba prevista acción de control días después. Se suspendió la acción y los agentes formularon la denuncia. La propiedad recurrió dicha suspensión ante la Consejería pero aceptó el pago de la multa y consiguió realizar la acción un mes después de que se detectara la existencia de comida.

La Dirección General de Medio Ambiente ha incoado 5 procedimientos sancionadores por infracciones administrativas relacionadas con la caza/control poblacional en el entorno del Parque Nacional de Monfragüe:

– LEP 2016/…. Finca (…..). Por el aporte de maíz y vertido de gasoil para atraer a la caza mayor en contra de lo dispuesto en la normativa ambiental vigente. Se ha impuesto una sanción.

– LEP 2017/…. Finca (…..). Por incumplir autorización de control de ungulados (número de puestos). Se ha impuesto una sanción.

– LEP 2018/…. Finca (…..). Por el aporte de maíz para atraer a las especies de caza mayor. Se ha impuesto una sanción.

– LEP 2019/…. Finca (…..). Por incumplir la autorización para la realización de actuaciones de control de poblaciones de ungulados. Pendiente de resolver.

– LEP 2019/…. Finca (…..). Por incumplir la autorización para la realización de actuaciones de control de poblaciones de ungulados al haber publicitado la actividad como montería y no como control poblacional. Pendiente de resolver.

De acuerdo con lo anterior, todas las denuncias presentadas por la Asociación Ecologistas de Extremadura tienen respuesta de la Dirección General de Medio Ambiente y si alguna, como fue el caso, aludía a incumplimientos de la normativa en vigor, han seguido el procedimiento administrativo establecido para cualquier denuncia presentada.

Para concluir, en los informes recibidos de esa Consejería se indica que los controles poblacionales que se llevan a cabo cada año en el Parque Nacional de Monfragüe tienen siempre el informe favorable del Patronato del Parque del que forma parte el OAPN. Los resultados de cada temporada se incorporan a la Memoria Anual que recopila el OAPN y que cada 3 años eleva al Senado, en la que se indica el número de acciones realizadas cada año en materia de control o erradicación de especies abundantes o exóticas. Dicho número hace referencia a las acciones de control de tipo cinegético y a las acciones de control sobre la fauna piscícola exótica del parque nacional. No obstante la gestión ordinaria y habitual del Parque Nacional es competencia de la Junta de Extremadura y en ningún caso existe obligación de dar cuenta de los controles poblacionales al OAPN, ni tampoco dicho Organismo los requiere.

III. ANÁLISIS POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA INFORMACIÓN RECIBIDA

A continuación se analiza la información recibida de esa Consejería. En primer lugar, tras dos consideraciones de carácter introductorio sobre los parques nacionales, se examina el régimen general de la caza deportiva y comercial y del control de poblaciones aplicable todos los parques nacionales (consideración 3). En segundo lugar, el régimen específico de dichas actividades aplicable en el Parque Nacional de Monfragüe, lo cual requiere comenzar con la discrepancias advertidas en la Ley 1/2007 de declaración del Parque Nacional respecto al régimen general (consideración 4), para estudiar después en detalle los requisitos establecidos para el control de poblaciones en Monfragüe (consideración 5). Finalmente, se analiza si el control de poblaciones que se realiza en el Parque Nacional se ajusta a dichos requisitos (consideración 6).

Debe avanzarse desde este momento que se han advertido contradicciones entre las normas particulares y generales que constituyen el régimen jurídico aplicable a la caza comercial y al control de poblaciones en Monfragüe y también omisiones y deficiencias respecto al cumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para control de poblaciones de ungulados en el Parque Nacional.

También ha de adelantarse que, pese a haber sido necesario en tres ocasiones solicitar el envío de información, esa Consejería no ha remitido toda la documentación necesaria, por ejemplo, copia de los informes técnicos y científicos que sirven de base a las actuaciones de control de poblaciones de ungulados. No obstante, se han podido obtener conclusiones relevantes sobre la realización de monterías en el Parque Nacional y, en particular, en las zonas de reserva y uso restringido.

1. El artículo 45 de la Constitución impone a los poderes públicos el deber de velar por el uso racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente. La legislación reguladora de los parques nacionales enfatiza la naturaleza excepcional, simbólica y valiosísima de estos espacios protegidos. Los parques nacionales son espacios naturales, de alto valor ecológico y cultural, poco transformados por la explotación o actividad humana que, en razón de la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna, de su geología o de sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, culturales, educativos y científicos destacados cuya conservación merece una atención preferente y se declara de interés general del Estado. La declaración de un parque nacional tiene por objeto prioritario, al que se supedita cualquier otra finalidad, conservar la integridad de sus valores naturales y sus paisajes con el fin de que las generaciones futuras puedan disfrutar de este legado natural (artículo 5 y preámbulo de la Ley 30/2014 de Parques Nacionales.) La protección de este legado se asegura, entre otras formas, a través de un régimen homogéneo, común y mínimo para todos los parques nacionales, que se integran en una red de ámbito estatal, basado en su preservación.

La conservación de los excepcionales valores ecológicos de los parques nacionales justifica que puedan establecerse  prohibiciones y limitaciones de usos y actividades en los terrenos incluidos en un parque nacional con la intensidad necesaria para asegurar la preservación de los hábitats naturales y de las especies protegidas. Los objetivos de conservación no pueden alcanzarse sin atender las necesidades del desarrollo socioeconómico de los territorios y la implicación de las poblaciones afectadas, pero dichos intereses deberán atenderse siempre con respeto a dichos objetivos de protección, que en el caso de los parques nacionales prevalecen sobre todo lo demás. La forma en que se articulan dichos intereses es objeto de atención por las normas reguladoras de dichos espacios, que prevé la indemnización a favor de sus titulares de los derechos y usos que queden prohibidos por resultar incompatibles con la declaración del espacio natural y el establecimiento de periodos transitorios para la eliminación de dichos usos.

2. El régimen jurídico de conservación de los parques nacionales y las prohibiciones o limitaciones de actividad y usos que puedan desarrollarse en ellos viene determinado por diversas normas. La primera, aplicable a todos los parques nacionales, es la ya citada Ley 30/2014 de Parques Nacionales. A continuación debe citarse el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, una norma de rango reglamentario, aprobada por el Real Decreto 389/2016, también aplicable a todos estos espacios naturales protegidos. En el caso de Monfragüe resulta igualmente de aplicación la Ley 1/2007 de declaración del Parque Nacional de Monfragüe (una ley estatal) y el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Monfragüe, aprobado por el Decreto 13/2014, una norma autonómica. Además habrán de tenerse en cuenta, en relación con la caza, las normas autonómicas que la desarrollan (la Ley 14/2010 y el Decreto 34/2016).

Esta abundante normativa no debe hacer perder de vista el hecho de que la norma cabecera es la Ley 30/2014, de Parques Nacionales. Esta ley tiene el carácter de norma básica en materia de medio ambiente, lo cual supone una ordenación mediante mínimos aplicable en todo el territorio, a la cual deben supeditarse todas las demás en su desarrollo, tanto el Plan Director (también con carácter básico, pero de rango reglamentario, por lo que no puede contradecir lo establecido en una norma con rango superior) como las normas de desarrollo autonómico (que, de acuerdo con el artículo 149.1.23 de la Constitución, pueden establecer normas adicionales que establezcan una mayor protección, pero nunca disminuir el nivel fijado por la normativa básica estatal). De esta manera, el nivel de protección fijado por la Ley 30/2014, de Parques Nacionales no puede rebajarse y su finalidad y contenido constituyen el parámetro de análisis e interpretación de las demás disposiciones.

3. En relación con la caza, el artículo 7.3 a) de la Ley 30/2014, de Parques Nacionales (de forma similar a la anterior Ley 5/2007) establece que, en todo caso, se consideran actividades incompatibles con la gestión y conservación de los parques nacionales “la caza deportiva y comercial (…). En el caso de existir estas actividades en el momento de la declaración, las administraciones competentes adoptarán las medidas precisas para su eliminación, dentro del plazo que a tal efecto establecerá la ley declarativa”. No obstante “la administración gestora del parque nacional podrá programar y organizar actividades de control de poblaciones y de restauración de hábitats de acuerdo con los objetivos y determinaciones del Plan Director y del Plan Rector de Uso y Gestión”.

De este precepto se pueden extraer tres consecuencias inmediatas:

a) La caza deportiva y comercial está prohibida en el ámbito de los parques nacionales sobre toda su extensión (sin perjuicio del periodo transitorio que establezca la ley de declaración para su eliminación, cuando esas actividades se practicaran antes de la declaración como Parque Nacional).

La caza, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley de Caza de Extremadura, se define como la acción ejercida mediante el uso de armas, animales, artes y otros medios para buscar, atraer, perseguir, capturar o acosar a los animales definidos por esta Ley como piezas de caza, con el fin de darles muerte, atraparlos, apropiarse de ellos o de facilitar su captura por un tercero, así como la ejecución de los actos preparatorios que resulten necesarios a tal fin.

La caza será deportiva cuando se realice en el marco de pruebas deportivas oficiales autorizadas por la Dirección General competente en materia de caza, en la forma que se determine reglamentariamente (artículo 57 de la Ley de Caza de Extremadura). Por caza comercial puede entenderse aquella actividad que se organiza con el fin de obtener un beneficio económico (y que puede incluir, según los casos la cría de especies cinegéticas, el comercio de los puestos de tiro, la venta de las especies cazadas, etcétera).

El Plan Director de la Red de Parques Nacionales expone de forma expresa la razón de la prohibición caza deportiva y caza comercial: con carácter general, la caza y la pesca, como actividades recreativas o como aprovechamiento de animales silvestres, son incompatibles con los objetivos y finalidades de un parque nacional por las repercusiones que tienen sobre los procesos naturales y por su impacto sobre el uso público (letra d) del epígrafe 3.2.3 del Plan Director).

Así, la prohibición impuesta por la legislación estatal, en ejercicio de la competencia del artículo 149.1.23 de la Constitución, para la realización de la caza deportiva (carácter recreativo) y comercial (cuya finalidad es obtener un beneficio económico) en un parque nacional, se justifica en apreciable repercusión negativa que el ejercicio ordinario de la actividad supondría para la preservación de los recursos naturales. Esta limitación se ajusta a la doctrina del Tribunal Constitucional  sobre el alcance de la legislación básica en materia de medio ambiente para limitar competencias sectoriales de las comunidades autónomas (por todas, STC 101/2005).

Por otro lado, la finalidad de la prohibición parece clara: evitar que la caza se desarrolle como una actividad que se perpetúe en el tiempo (y con ella sus impactos sobre el medio) bien con carácter recreativo, bien con la intención de obtener un beneficio económico del aprovechamiento cinegético (la cual se convierte en una finalidad prevalente cuando existe un interés comercial).

b) El control de poblaciones es un concepto distinto de la caza deportiva y comercial. Frente a la finalidad recreativa o lucrativa de estas, el control de poblaciones tiene por finalidad mantener las poblaciones de determinadas especies (en el caso que se estudia, ungulados, como el ciervo o el jabalí, aunque pueden recaer también sobre predadores o fauna exótica invasora) en niveles que no supongan un riesgo o una amenaza para la preservación de los valores ecológicos que motivaron la declaración del parque.

Con carácter general, el control de poblaciones puede realizarse a través de métodos que impliquen la muerte del animal o a través de métodos no letales (como la esterilización o la captura para su reubicación en otro lugar). Los métodos que implican la captura y muerte del animal pueden llevarse a cabo por personal especializado (los Agentes del Medio Natural del parque, por ejemplo), que pueden emplear armas de fuego, capturar los ejemplares con jaulas de forma selectiva, o utilizar otras artes cinegéticas cuando resulte justificado conforme a las normas reguladoras de los parques nacionales y por razones científicas. Si bien esta cuestión se estudiará con más detalle en la consideración 5, quiere aclararse ahora que para llevar a cabo el control de poblaciones puede ser necesario cazarlos (empleando “artes cinegéticas”) pero ello no significa que pueda emplearse cualquier tipo de arte cinegética ni cualquier modalidad de caza que pueda dañar o poner en peligro la conservación del Parque y de las especies de flora y fauna que deben protegerse. Y tampoco significa que el control de poblaciones deba realizarse a través del ejercicio de la caza comercial.

c) La caza comercial que viniera desarrollándose en un parque nacional antes de su declaración debe dejar de practicarse en el periodo máximo que fije la ley declarativa.

La diferenciación entre caza comercial y control de poblaciones que acaba de exponerse tiene su reflejo en la regulación de los supuestos de hecho que justifican las acciones de control contenida en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales. Así:

– Las Directrices en materia de conservación de recursos naturales (epígrafe 3.2.2 g)), señalan que si existen pruebas suficientes de que la proliferación de una especie causa daños significativos a otras especies, comunidades o valores reconocidos, se podrán aplicar actuaciones de control que en ningún caso implicarán la erradicación cuando se trate de especies nativas o autóctonas. Dichas actuaciones de control, que deberán justificarse adecuadamente, serán selectivas, estarán basadas en datos científicos, tuteladas por la Administración y realizadas por personal especializado.

– En las Directrices en relación con las explotaciones y con los aprovechamientos y usos tradicionales (epígrafe 3.2.3 d)) y respecto al empleo de artes cinegéticas se establece, tras reiterar la prohibición legal de caza deportiva y comercial: No obstante, por necesidades de control de poblaciones, y con carácter excepcional, se podrá autorizar, en condiciones basadas en datos científicos y estrictamente tuteladas por la Administración, y cuando no exista otra solución satisfactoria, el empleo de artes cinegéticas o piscícolas, siempre y cuando no se organicen ni publiciten como actividad deportiva o recreativa, sino como actuación de control de poblaciones, se hayan utilizado tradicionalmente y no produzcan efectos negativos en el medio ambiente.

Estos supuestos de hecho, junto los requisitos previstos en las normas específicas del Parque Nacional de Monfragüe, son los que servirán de parámetro para analizar la actuación de la Administración en relación con el control de poblaciones en ese espacio natural protegido. Los requisitos se exponen en la consideración 5, pero antes es necesario explicar las contradicciones advertidas en la normativa específica del Parque Nacional en relación con la posibilidad de permitir la caza comercial con la justificación de controlar la población de ungulados.

4. En el caso de Monfragüe, el análisis de la cuestión ciertamente se complica tanto por la redacción literal de sus normas específicas, que invierten el esquema que acaba de exponerse, como por las afirmaciones realizadas por la Dirección General de Medio Ambiente y la Dirección del Parque Nacional, no siempre claras ni coincidentes.

La principal contradicción con las normas generales se encuentra en el PRUG de Monfragüe donde, entre otras cuestiones, se regulan los criterios que deben aplicarse a las actuaciones de control de ungulados. Como se ha dicho, estos requisitos se detallan en la consideración 5 pero, previamente, es obligado analizar la contradicción señalada.

Así, el inciso del apartado 3.iii de la letra g) del epígrafe 6.1.1.4, del PRUG  señala lo siguiente respecto a las actuaciones de control de ungulados, especialmente cierto y jabalí, para la conservación de las formaciones vegetales:

iii. En todo caso estarán dirigidas por personal especializado y tuteladas por la Administración. Serán desarrolladas por los propietarios de las fincas públicas o privadas afectadas en los términos que establezca la Administración gestora y, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 de la Ley 1/2007, de 2 de marzo, estas acciones podrán ser objeto de comercialización (…).

Este inciso parece constituir una excepción a la prohibición de caza comercial en Monfragüe establecida en la Ley 30/2014, de Parques Nacionales, con justificación en lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1/2007, de declaración del Parque Nacional de Monfragüe, el cual debe examinarse.

Este artículo, al que remite en bloque el PRUG, consta de 8 apartados referidos al régimen jurídico aplicable en el Parque Nacional, en el que se establecen las siguientes previsiones (solo se citan las que vienen al caso):

– Su aplicación prevalente sobre cualquier otra norma sectorial (apartado 1).

-Una directriz favorable al mantenimiento de usos tradicionales compatibles con la protección del espacio y la prohibición de aquellos usos y actividades que alteren o pongan en peligro la estabilidad de los ecosistemas, los procesos ecológicos, o la integridad de sus componentes físicos y biológicos (apartado 2).

– Prohibición específica de usos y actividades incompatibles (apartado 3) entre los que se incluye la caza y la pesca con fines comerciales o deportivos y, con carácter general, cualquier actuación que pueda suponer destrucción, deterioro o transformación de los elementos naturales singulares de la zona. No obstante, se establece que “No quedan afectadas por la prohibición anterior las actividades que la administración gestora del Parque Nacional, de acuerdo con las determinaciones que establezca el Plan Rector de Uso y Gestión, programe y organice en materia de control de poblaciones o de erradicación de especies exóticas (letra c)”.

– El establecimiento de un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor de la Ley, para que las Administraciones Públicas, de común acuerdo con los titulares implicados y primando en todo caso los acuerdos voluntarios con ellos, procedan a la supresión de los usos, instalaciones o actividades que, definidos en los apartados anteriores, pudieran existir en el momento de la declaración. En los casos en que dicha supresión no fuese posible por razones de utilidad pública prevalente, las administraciones adoptarán en el mismo plazo las medidas precisas para la corrección de los impactos ambientales que se pudieran estar produciendo (aparado 5).

– Reconocimiento del carácter indemnizable de aquellas limitaciones de derechos e intereses patrimoniales legítimos, que se produzcan en cumplimiento de los fines de esta Ley o de la legislación básica en la materia.

De acuerdo con lo anterior, en particular con la letra c) del apartado 3, señalado en cursiva, parece que en el Parque Nacional de Monfragüe se habilita la posibilidad de que el control de poblaciones se realice a través del ejercicio de la caza comercial, es decir, con ánimo de lucro, de acuerdo con el desarrollo que haga el PRUG, y así lo interpreta la Dirección General de Medio Ambiente. No lo hace tan rotundamente la Dirección del Parque Nacional, que en su informe de 11 de junio de 2020, dice textualmente lo siguiente: “En el Parque Nacional de Monfragüe está prohibida la caza comercial y deportiva por lo que consideramos que nada relacionado con la caza ordinaria tiene aplicación en la superficie del Parque Nacional”. Debe destacarse que la información recibida de la Dirección General de Medio Ambiente respecto a si se practica o no la caza comercial es imprecisa. Por ejemplo, si bien justifica que la caza comercial está permitida por el PRUG, cuando en el segundo informe del Servicio de Conservación de la Naturaleza y Áreas Protegidas se afirma que no hay comercio de puestos de tiro, dicha afirmación se refiere a determinadas fincas públicas; o cuando se manifiesta que no se comercializan las piezas cazadas en fincas privadas, no se especifica si se comercia o no con los puestos de tiro.

Lo anterior pone de manifiesto un problema interpretativo de las normas que debe despejarse.

A juicio de esta institución, el citado precepto de la Ley de declaración del Parque Nacional de Monfragüe (y el precepto conexo del PRUG) no se ajusta, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá sobre su carácter provisional o transitorio, a la prohibición de la caza comercial establecida en la Ley 30/2014 de Parques Nacionales.

Puede argumentarse que la norma de declaración del Parque Nacional de Monfragüe, al igual que la de Parques Nacionales, tiene rango de ley y puede desarrollar y especificar el régimen jurídico aplicable a dicho espacio natural y, de hecho, las normas generales remiten a las específicas para concretar la regulación (entre ellas los requisitos que deban aplicarse al control de poblaciones). Sin embargo, este argumento es inconsistente: la regulación del régimen jurídico específico de Monfragüe sin duda debe atender a las peculiaridades del espacio natural respecto a otros parques nacionales, pero ello no significa que dicho desarrollo pueda realizarse de forma contraria los preceptos básicos contenidos en la Ley 30/2014, de Parques Nacionales, contradiciéndolos o rebajando el nivel de protección mínimo establecido en esta.

Como se ha indicado, la Ley 30/2014 establece un régimen mínimo y común para todos los parques nacionales aplicable a todas las administraciones públicas, de manera que si el nivel de protección que establece es un límite para las comunidades autónomas (que no pueden rebajarlo) con mayor razón lo será para la norma estatal por la que se declara la protección del espacio. De poco serviría que la Ley de Parques Nacionales estableciera un régimen jurídico de protección común a todos estos espacios si se acepta que la ley de declaración de cada uno de ellos pueden rebajar los niveles de protección sin que, al menos, exista una sólida justificación objetiva y científica que lo respalde.

Lo que supone un límite para el desarrollo normativo por parte de las comunidades autónomas no puede dejar de serlo para una norma estatal, al menos sin una justificación objetiva, técnica y científica, que esta institución no ha encontrado, que demostrara que la caza comercial en el Parque Nacional de Monfragüe no supone un impacto negativo para la conservación; impacto que, sin embargo, sí se reconoce expresamente en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales: recuérdese que en la letra d) del epígrafe 3.2.3 de dicho Plan Director se indica expresamente que la caza y la pesca, como actividades recreativas o como aprovechamiento de animales silvestres, son incompatibles con los objetivos y finalidades de un parque nacional por las repercusiones que tienen sobre los procesos naturales y por su impacto sobre el uso público. Este impacto negativo es lo que justifica que la caza deportiva y comercial se declare, tanto en las normas generales como particulares, como un uso incompatible con la conservación de los parques nacionales.

Por lo demás, no se trata en este caso de que el poder de configuración del legislador estatal se vea limitado por un determinado nivel de protección ambiental establecido (la reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de democracia, dice el TC), sino de asegurar la coherencia entre la regulación contenida en dos normas estatales del mismo rango coexistentes en el tiempo. Por razones obvias, tampoco la Ley 30/2014 puede considerarse una norma sectorial sobre la que la ley declarativa prevalezca, de acuerdo con el artículo 3.1 de esta última.

La explicación que puede darse a la regulación contenida en la Ley de declaración del Parque Nacional de Monfragüe y su PRUG es la de habilitar transitoriamente el ejercicio de la caza comercial que supuestamente venía practicándose en el Parque Nacional, con el fin de dar satisfacción a esos posibles derechos cinegéticos existentes con anterioridad a la declaración del Parque y que deben suprimirse desde el momento de la declaración en el plazo fijado en la ley declarativa. Es decir, la regulación contenida en las normas específicas de Monfragüe que habilitan el ejercicio de la caza comercial con el fin de controlar las poblaciones solo podría entenderse con carácter transitorio.

Así, la Ley de declaración del Parque Nacional de Monfragüe daba un plazo de 3 años para que se acordara con los propietarios la supresión de la caza comercial (artículo 3.5), previsión que no parece haberse cumplido, sin que ello pueda afirmarse concluyentemente a la vista de que, como se ha dicho más arriba, la Administración no ha sido clara respecto a que se haya producido explotación comercial de la caza una vez finalizado dicho periodo.

Por otro lado, la Ley de declaración del Parque Nacional de Monfragüe (aprobada en 2007) es anterior a la Ley 30/2014 de Parques Nacionales, de manera que, de acuerdo con el mandato contenido en la disposición adicional séptima, apartado 1, de esta última Ley, aquella debe adaptarse al contenido de esta en el plazo de seis años, el cual finaliza precisamente en el presente año 2020. A partir de ese momento, tanto el precepto legal analizado como el inciso del PRUG señalado deberán considerarse derogados de acuerdo con la disposición derogatoria única de la Ley 30/2014, que deroga expresamente cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en esta ley.

La solución, de acuerdo con la Ley 30/2014 de Parques Nacionales y el Plan Director, y mientras estas normas no dispongan otra cosa, no parece que pase por perpetuar, a través de las normas específicas del Parque, el ejercicio de la caza comercial con carácter indefinido. Lo que procede es hacer efectiva su prohibición y aplicar los mecanismos de indemnización que el ordenamiento jurídico prevé a favor de los titulares de los derechos cuando estos se vean suprimidos o limitados por las necesidades de conservación. A estos efectos, deberá tenerse en cuenta lo resuelto en la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 octubre 2014, según la cual la prohibición de cazar en el Monfragüe venía impuesta antes de la declaración del Parque Nacional por normas autonómicas en ese mismo territorio al entonces Parque Natural (las leyes extremeñas de caza y de conservación de la naturaleza), de manera que dicha indemnización no debe ser satisfecha por la Administración estatal (en particular, por el Organismo Autónomo Parques Nacionales).

Si bien en diciembre de 2020, cuando concluye el plazo de adaptación, podrían entenderse derogados la letra c) del artículo 3.3 de la Ley de declaración y también el inciso referido a la posibilidad de la comercialización de la caza previsto en el apartado 3.iii de la letra g) del epígrafe 6.1.1.4, del PRUG (y demás preceptos conexos en relación con especies alóctonas y predadores), esta institución considera que en aras de la seguridad jurídica respecto al régimen aplicable a estas actividades y de la trasparencia con la que debe proceder la Administración en su aplicación, procede que esa Consejería elabore un proyecto de decreto para modificar el PRUG de Monfragüe y lo eleve al Consejo de Gobierno para su aprobación; y proponer al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, mediante el procedimiento previsto en el artículo 8 de la Ley 30/2014 de Parques Nacionales, la elaboración del anteproyecto de ley de modificación de la Ley declarativa. Ello con el fin de despejar las dudas sobre la inviabilidad de practicar la caza comercial (es decir con ánimo de lucro) en el Parque Nacional con la justificación de realizar un control de poblaciones; sin perjuicio de que se permita el empleo de medios de caza con esta finalidad de control poblacional, con arreglo a los demás requisitos establecidos en la normas y que a continuación se analizan.

5. Como se ha avanzado, las normas generales aplicables a todos los parques nacionales permiten el empleo de artes cinegéticas para ejercer el control de poblaciones con la finalidad de proteger los valores ecológicos que motivaron la declaración del espacio.

En el caso del control de las poblaciones ungulados, además de los preceptos ya reproducidos del Plan Director de la Red de Parques Nacionales, el PRUG, en el epígrafe 6.1.1.4, letra g), establece lo siguiente: “en los casos en los que las densidades de ungulados, especialmente de ciervo y jabalí, pudieran comprometer el buen estado de conservación de las formaciones vegetales [es decir, como aclara más adelante, un estado de conservación favorable] se desarrollarán actuaciones de control sobre ellas, pudiendo ser éstas de tipo cinegético”. Estas actuaciones quedarán encuadradas en un Programa de Acción Selectiva que será desarrollado anualmente conforme a las directrices básicas establecidas en un Plan de Acción Selectiva. El Plan de Acción selectiva tiene una vigencia de 5 años, debe estar basado en estudios científicos o técnicos, y datos actualizados relativos a las densidades de ungulados en el Parque. Cumplido su periodo de vigencia se elaborará un nuevo Plan, si bien en caso de que transcurrido el periodo de vigencia no se hubiese aprobado, entonces las determinaciones del Plan inicial tendrán vigencia de forma cautelar hasta el momento en el que se produzca dicha aprobación. Asimismo, se prevé que hasta la aprobación de dicho Plan, podrán desarrollarse Programas de Acción Selectiva conforme a las directrices fijadas en el PRUG y los datos obtenidos en los últimos estudios científicos o técnicos.

Según el número 3 del citado epígrafe, para la elaboración del Programa de Acción Selectiva debe realizarse, anualmente, un estudio sobre las densidades de ungulados, especialmente de ciervo y jabalí. Dichas actuaciones de control se llevarán a cabo bajo los siguientes criterios:

i. Podrán ejecutarse en toda la superficie del Parque Nacional.

ii. Serán selectivas y garantizarán la no afección a especies amenazadas. En todo caso estarán dirigidas por personal especializado y tuteladas por la Administración.

iii. Serán desarrolladas por los propietarios de las fincas públicas o privadas afectadas en los términos que establezca la Administración gestora (…) En caso de que la propiedad no disponga de los medios necesarios para acometer las acciones de control, éstas podrán ser asumidas de forma ocasional por la Administración gestora del Parque. En las fincas públicas del Parque Nacional podrá contarse con la participación de la población local.

Debe precisarse que la previsión del último inciso del apartado iii, referida a que las acciones de control en fincas privadas se desarrolle preferentemente por sus propietarios es más una directriz que un requisito para el control de poblaciones, por lo que no va a ser objeto de análisis específico por esta institución. Basta apuntar que el carácter preferente de esas intervenciones deberá tener su fundamento en informes técnicos y científicos que justifiquen la necesidad del control de poblaciones en esas fincas en las que, como se ha visto, no es posible la caza comercial a partir de 2021, y por tanto, tampoco el establecimiento de granjas cinegéticas destinadas a criar especies cinegéticas. Por lo demás, nada hay que objetar a que sea la Administración gestora del Parque la que realice el control de poblaciones en fincas públicas, si bien se hubiera esperado de esa Administración más información sobre la manera en que la población local o las sociedades locales de cazadores participan en las actuaciones de control.

Recopilando todo lo expuesto y, por tanto, teniendo en cuenta tanto las normas generales aplicables a todos los parques nacionales, como las específicas de Monfragüe, puede concluirse que el control de poblaciones de ungulados en el Parque Nacional debe realizarse conforme a las siguientes condiciones:

– Las acciones de control cinegético deben realizarse previa autorización administrativa conforme a un Plan de Acción Selectiva elaborado para periodos de cinco años y un programa anual.

– Tanto las condiciones de la autorización como el Plan de Acción Selectiva y el Programa deben estar basados en informes científicos sobre datos actualizados (con carácter anual en el caso del Programa). Deben existir pruebas suficientes de que la proliferación de una especie causa daños significativos a otras especies, comunidades o valores reconocidos.

– En las acciones de control cinegético deben emplearse métodos selectivos que no afecten a las especies de flora y fauna ni al medio ambiente. La autorización de artes cinegéticas tiene carácter excepcional y es posible siempre que no exista otra solución satisfactoria.

– Cada acción de control debe ser estrictamente tutelada por la Administración.

6. Establecidos los parámetros a los que debe ajustarse el control de poblaciones de ungulados en Monfragüe, debe estudiarse si se cumplen rigurosamente por la Administración. Así puede constatarse lo siguiente:

6.1 No se ha aprobado el Plan de Acción Selectiva de ungulados en el Parque Nacional, tal y como exige el PRUG. Este daba un plazo máximo de dos años desde su entrada en vigor (el 25 de febrero de 2014) para su elaboración, plazo que ha transcurrido con creces.

Como se ha indicado, el Plan de Acción Selectiva contiene los criterios que deben asegurar que la densidad de ungulados, especialmente de ciervo y jabalí, no comprometa un estado de conservación favorable de las formaciones vegetales. Esas directrices deben tener fundamento en informes técnicos y científicos actualizados. Pese a lo anterior, desde 2014 se realiza control de poblaciones en el Parque Nacional de Monfragüe sin las garantías científicas y de control administrativo que supone la elaboración del Plan y que el PRUG exige.

La Administración no solo no ha aprobado el Plan de Acción Selectiva sino que no ha explicado las razones que pudieran justificar la muy seria demora en su aprobación, tampoco después de iniciarse esta actuación, ahora hace más de dos años. Que el PRUG prevea la posibilidad de realizar el control de poblaciones mediante programas anuales en tanto se aprueba el Plan no significa que su adopción pueda demorarse injustificada e indefinidamente (de momento, más de seis años). La escueta referencia a la falta de recursos presupuestarios en 2019 no explica ese retraso.

Por lo demás, tampoco se ha aprobado el Programa Anual 2019-2020 y, si se ha entendido bien, se ha aplicado para esa temporada el del año anterior.  En el Programa Anual se fijan las tablas de densidades y cupos; se detalla, entre otras cuestiones, el número de acciones cinegéticas, el número de ejemplares a abatir (especificando el número de machos y hembras) y las condiciones específicas de los métodos a emplear, todo ello con fundamento en estudios anuales sobre las densidades las poblaciones y otras cuestiones que se detallan el siguiente apartado.

6.2 Insuficiencia de informes técnicos y científicos que respalden la necesidad de las acciones de control de poblaciones y falta total de datos sobre seguimiento de su eficacia.- Esa Consejería no ha remitido ninguno de los informes técnicos que sirven de base a los Programas Anuales de Acción Selectiva ni a las autorizaciones que se vienen otorgando desde la creación del Parque Nacional de Monfragüe en 2007.

Aunque no remite dichos informes, esa Administración aduce razones de protección de las formaciones vegetales y control de enfermedades, razones expresamente reconocidas en el PRUG y cita varios estudios: un estudio de fin de carrera elaborado en 2007 y 2008 (“premiado en dos ocasiones”); el elaborado en 2011 y 2012 por (…..) y, posteriormente, otro desarrollado entre 2015 y 2017 por una empresa especializada en gestión de ungulados que concluyó con la propuesta de capturas para 2017. También manifiesta esa Administración que ha recurrido a la opinión de los agentes del Parque como mejores conocedores de la realidad del campo, por lo que en la práctica no ha sido necesario contar con censos anuales.

Aunque esta institución no ha tenido ocasión de examinar esos informes, -ni tampoco se tiene constancia de que todos ellos sean accesibles al público-, puede deducirse que esa Administración no está cumpliendo las exigencias establecidas en el ordenamiento jurídico en cuanto a la información científica de la que debe disponer para justificar las acciones de control cinegético.

La finalidad de estos estudios científicos es demostrar, ante todo, la necesidad de que es preciso acometer el control de poblaciones y que este debe realizarse por medios cinegéticos. Recuérdese que el Plan Director de la Red de Parques Nacionales contempla el empleo de artes cinegéticas con carácter excepcional y exige que no exista otra solución satisfactoria alternativa al empleo de dichas artes, lo cual esa Administración no ha explicado. Acreditar esa necesidad requiere disponer, al menos, de la siguiente información actualizada: el censo de poblaciones de ungulados, el análisis de la incidencia de esas poblaciones en la vegetación que se pretende proteger (es decir, que se justifique que la densidad de las poblaciones impide un estado de conservación favorable de las formaciones vegetales); así como datos y conclusiones sobre los resultados de las acciones cinegéticas realizadas y sobre la evolución del estado de la vegetación, que permitan contrastar la eficacia de las medidas adoptadas. Puesto que otra de las justificaciones del control de poblaciones de ungulados es evitar la propagación de enfermedades, también debería disponerse de información al respecto y no contentarse con generalidades.

Estos informes deben ser actualizados con carácter anual (que es el periodo de programación y que el PRUG exige específicamente para los censos de ungulados) y responder a unos criterios comunes para su elaboración en los sucesivos años (metodología, contenido, etcétera) porque, de lo contrario, no es posible realizar el seguimiento de la eficacia de las acciones de control de poblaciones acometidas, tal y como exigen las normas.

Así, de acuerdo con el Plan Director y con el PRUG todas las medidas de gestión que se acometan en un parque nacional (como es el control de poblaciones) deben disponer de un sistema de seguimiento que permita:  1º el control de su aplicación y la valoración tanto de los resultados obtenidos como del grado de cumplimiento de los objetivos; y 2º detectar posibles desviaciones y aplicar, en su caso, las medidas de corrección oportunas (es decir, facilitar una rápida detección de cambios negativos y una “gestión adaptativa”).

Alcanzar estas finalidades requiere, según las citadas normas, fijar indicadores asociados a las medidas planteadas y a los objetivos con los que se relacionan, de manera que pueda valorarse objetivamente su grado de cumplimiento; establecer parámetros de seguimiento basados y justificados en bases teóricas, científicas y normativas y protocolos homologados que permitan la comparación entre parques nacionales; utilizar fuentes contrastadas por la administración gestora, etcétera. Todo ello debe ser reflejado en una memoria elaborada por la Administración gestora del Parque. (Esta memoria tampoco se ha recibido en esta institución, solo una propuesta de capturas para el año 2017).

Además, el PRUG de Monfragüe establece específicamente que las acciones de control selectivo deben ser objeto de seguimiento, en particular las poblaciones de ungulados y de su incidencia sobre las formaciones vegetales del Parque. El seguimiento, se insiste, debe estar apoyado sobre estudios científicos o técnicos desarrollados para la elaboración del Plan de Acción Selectiva de ungulados (que como se ha visto, no se ha aprobado en Monfragüe) y, en su caso, de los Programas de Acción Selectiva, así como sobre el estado zoosanitario de dichas poblaciones (epígrafe 6.7 del PRUG).

La variedad de los informes que esa Consejería ha citado, elaborados por distintos autores; su falta de continuidad (existen periodos en los que no se han realizado estudios); y la falta de censos de ungulados anuales documentados no permiten acreditar que la Administración haya dispuesto cada año, para elaborar el Programa de Acción Selectiva, de rigurosa información científica que se ajuste a los parámetros que la legislación exige. A ello se añade que tampoco parecen haberse establecido por la Administración -o cuando menos, no ha informado de ello- unos criterios, indicadores y pautas de seguimiento y evaluación de resultados, que resulte coherente y permita la comparación a lo largo del tiempo, en años sucesivos (e incluso con los resultados del control de poblaciones en otros parques nacionales), conforme a las directrices establecidas en el Plan Director y del PRUG.

La falta de actualización de la información se refleja en el hecho de que el último Programa de Acción Selectiva, aprobado en 2018 para la temporada 2018-2019, se justifica en la misma información que el programa anterior, para la temporada 2017-2018.

Así, en el Preámbulo de la resolución que aprueba el Programa se cita un estudio de 2016 “que continuó en 2017” (que se entiende que es uno de los referidos al inicio de este epígrafe). Este estudio elaborado por “expertos en gestión de ungulados salvajes”, concluye lo siguiente:

– Existe un impacto alto o muy alto sobre el 62’5 % de la superficie del Parque Nacional en la vegetación.

– Se detecta hasta un 72 % del territorio con calidad baja o muy baja en los ejemplares de ciervo del Parque Nacional y su entorno. De la propuesta citada y de los datos aportados por el SES [Servicio Extremeño de Salud] e deduce que la tuberculosis en ciervo está en un 2-3 % y en jabalí alcanza hasta un 25 % de media. La sex-ratio sesgada hacia las hembras es general, detectándose, en ocasiones, 6 veces más hembras que machos. Se detectan desequilibrios en general, únicamente en tres fincas, si bien el número de ciervos está sesgado hacia hembras, se observa alta calidad en los animales, edad real favorable y hay un equilibrio entre el medio y su fauna. En la propuesta presentada por la Dirección del Parque Nacional se considera que, a la vista de los mencionados estudios, de los demás datos que se poseen y teniendo en cuenta la incidencia de la tuberculosis en determinadas zonas de Extremadura se considera imprescindible proceder a la reducción de ciervos y jabalíes de ambos sexos de manera significativa en el interior del Parque Nacional. En las fincas privadas del Parque Nacional principalmente, es necesaria, en general, una reducción anual importante de ciervos y jabalíes que puede llevarse a cabo con acciones de control con el fin de eliminar la mayor cantidad posible de jabalí, principal depredador de nuestras especies-presa (conejo y perdiz) ya que constituye además un importante reservorio silvestre y excelente indicador de la presencia de tuberculosis (complejo Mycobacterium tuberculosis) en su entorno, dado que es altamente susceptible a la infección. Asimismo, se propone la eliminación de buena parte de ciervos para equilibrar la sex ratio y mejorar la calidad de la especie en general.

Pues bien, esta justificación no solo es igual a la contenida en el Programa de Acción Selectiva del año anterior, sino que no incluye una referencia a los resultados de las acciones de control de poblaciones obtenidos previamente de manera que pueda constarse la eficacia de las acciones y su reprogramación para el año siguiente. Además, como se ha visto, no se ha aprobado un programa específico para la temporada 2019-2020 y se ha aplicado el del año anterior, de manera el problema de falta de verificación de la eficacia de las acciones de control tampoco parece haberse corregido para esa temporada, con lo cual ni siquiera se cumple el criterio de verificación cada tres años, que según esa Administración, es el periodo apto para comprobar los efectos de las medidas de control cinegético adoptadas.

Así, cabe concluir que esa Consejería no ha acreditado que conozca con rigor y precisión el resultado de los controles de población que se vienen realizando en Monfragüe para definir las acciones que deben acometerse en cada año y su eficacia para resolver los problemas que se pretender combatir, es decir, los daños a las especies de flora protegidas y la proliferación de enfermedades. En suma, esta institución obtiene la impresión de un control aparente, sin fundamento contrastado y dirigido a una finalidad distinta de la que realmente justifica su implantación. Esto se ve confirmado además por lo que sigue.

6.3 No puede concluirse que el control de poblaciones mediante artes cinegéticas se realice de manera excepcional.- Ya se ha visto que el Plan Director de la Red de Parques Nacionales prevé el carácter excepcional de la autorización del empleo de artes cinegéticas para el control de poblaciones, lo cual condiciona, a su vez, a que no exista otra solución satisfactoria.

Esta cuestión (que no exista otra solución satisfactoria) no ha quedado acreditada, pues para ello habría sido necesario que la Administración justificara la necesidad o idoneidad del control cinegético frente a otros medios de control de poblaciones que permitieran alcanzar la misma finalidad de protección de la vegetación o de control de las enfermedades. Esta institución no duda de que el empleo de artes cinegéticas para controlar la población de ungulados sea necesario por resultar más eficaz que otros métodos o por resultar estos de inviable aplicación; pero fundamentar técnica y científicamente las razones que lo avalan, así como la eficacia del empleo de dichos métodos y de la modalidad que se autoriza, es una exigencia del ordenamiento jurídico, que como se ha visto, impone determinadas limitaciones, que se analizan en el siguiente epígrafe, en particular relación con la montería.

Por lo demás, la información recibida de la Administración permite comprobar que desde la declaración del Parque Nacional de Monfragüe se autorizan acciones de control cinegético de poblaciones en fincas privadas todos los años (entre 11 y 27 autorizaciones anuales), deduciéndose de dicha información, aunque la Administración no ha explicitado ese dato, que en estas fincas se emplean artes cinegéticas “tipo montería”. Aún en el caso de que no en todos los supuestos se desarrollaran monterías, el número de autorizaciones anuales para la realización de acciones de control cinegético no permite afirmar que la autorización de controles cinegéticos sea excepcional sino por el contrario habitual, común u ordinaria.

En todo caso, el carácter excepcional del empleo de artes cinegéticas para el control de poblaciones requiere un estricto control de su eficacia para resolver los problemas que se pretenden solucionar, con el fin de disminuir la frecuencia de su utilización o combinar su aplicación de dicha medida con otras formas de control que resulten técnicamente viables y que no supongan dar muerte a los animales.

6.4 Consideraciones sobre los requisitos aplicables al uso de artes cinegéticas en el control de poblaciones, con especial referencia a la montería.– El ordenamiento jurídico prohíbe el emplear medios de control cinegético no selectivos o que supongan un riesgo para la protección de las especies de flora y fauna.

Así, tanto la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad como las normas de protección de los parques nacionales y de Monfragüe, e incluso las reguladoras de la caza en Extremadura, prohíben el empleo de métodos no selectivos de caza, tales como redes, cepos, venenos o explosivos, por citar algunos ejemplos. Esta prohibición se fundamenta en el riesgo que supone para las especies protegidas, pues no permiten discriminar la pieza que se captura.

Los medios que se utilizan en la montería no figuran en la legislación entre los considerados no selectivos. Como se ha dicho la montería es una modalidad de caza mayor que implica el uso de armas de fuego y la intervención de un número elevado de personas y perros (hasta 72 puestos y 20 rehalas de perros se han llegado a autorizar para un sola montería en una finca con 100 ha en zona de reserva). No obstante, aunque estos medios se consideren selectivos, debe tenerse en cuenta que tanto la legislación de parques nacionales en general, como la de Monfragüe en particular, impone limitaciones al ejercicio de cualquier actividad dentro del Parque, que queda supeditada a la protección de sus valores ecológicos.

Esta normativa invoca insistentemente los principios de mínima intervención, protección integral y de prevención como criterios rectores de cualquier actividad que se desarrolle en el Parque Nacional, especialmente en zonas de reserva y de uso restringido, las de mayor valor ecológico.  A estos efectos, esta institución esperaba una justificación convincente por parte de esa Administración en la que explicara de forma inequívoca las razones técnicas por las que la montería es el método idóneo para llevar a cabo el control de poblaciones de ungulados, especialmente en las zonas de reserva y de uso restringido del parque, frente a otras, como por ejemplo la captura selectiva de los animales por la guardería del parque, que se desarrolla en las fincas públicas, donde se emplean armas de fuego, pero no perros o jaulas.

Obviamente, y frente a lo que argumenta la Administración, resultaría indiferente en relación con los efectos de esta modalidad cinegética sobre el medio natural, que la montería se realice sin ánimo de lucro o que los terrenos donde se llevan a cabo no tengan la consideración jurídica de coto (y, por tanto, carezcan del plan técnico que exige la legislación de caza): a efectos de conservación, el potencial impacto material de la actividad cinegética sobre las especies y hábitats protegidos (hasta 72 puestos de tiro y 20 rehalas de perros se han llegado a autorizar para una sola acción de control “de tipo montería”) es el mismo.

Tampoco es determinante el argumento aducido por la Administración de que no tiene constancia de daños sobre especies protegidas tras la realización de una montería pues ello no significa que los daños no se hayan producido o que no deba evitarse el riesgo de que se produzcan o que la Administración no deba optar por el medio de control menos invasivo, pues ella misma reconoce la posible incidencia del uso de perros sobre las especies protegidas.

La Administración no ha suministrado razones técnicas que justifiquen que la montería sea el medio idóneo (menos invasivo) para compatibilizar la protección de las especies de flora y fauna existentes en el Parque Nacional de Monfragüe con el control de la población de ungulados y en particular en la zona de reserva y de uso restringido; zonas que no solo son las de mayor valor ecológico, sino que en ellas está prohibido o seriamente restringido el acceso de personas. Tampoco se ha referido a la ineficacia de otros medios menos lesivos potencialmente para el resto de especies de flora y fauna que pudieran utilizarse con preferencia. Se apunta en alguna ocasión a la mayor o menor abundancia de matorral como circunstancia que puede justificar el uso de perros, pero no se explica por qué no es eficaz que sean los guardas del Parque quienes realicen el control, acompañados de perros si es necesario, en lugar de celebrar decenas de monterías todos los años y cuyo impacto potencial no puede equipararse.

6.5 Insuficiente información sobre el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración gestora y sobre la eficacia de la supervisión del control de poblaciones efectuado.- La Administración ha informado que cada acción cinegética es vigilada permanentemente por al menos 2 agentes del Parque Nacional, desde su inicio hasta la recogida de animales abatidos para verificar que se cumplen las condiciones impuestas en cada autorización. Además, asegura que se revisan las manchas desde al menos un mes antes por si se detectara comida como atrayente y también después de realizada la acción por si se observaran especies protegidas muertas o dañadas. También ha indicado la Administración que todas las denuncias presentadas por la Asociación Ecologistas de Extremadura tienen respuesta de la Dirección General de Medio Ambiente y se ha seguido el procedimiento administrativo establecido. Así, cuando se ha detectado el uso de cebo para atraer a las especies cinegéticas se ha dejado sin efecto la autorización otorgada, o se han iniciado expedientes sancionadores cuando se ha comprobado algún incumplimiento de la autorización (como por ejemplo la colocación de un número de puestos de tiro superior al autorizado).

En total esa Administración ha iniciado cinco procedimientos sancionadores de los cuales tres han finalizado con sanción. Los otros dos, iniciados en 2019, aún están pendientes de resolver, por lo que respecto a estos últimos solo cabe instar a la Administración a que se agilicen los trámites para su conclusión, si bien debe hacerse notar que dos de las fincas afectadas (una de ellas, (…..), se encuentra en una superficie significativa en zona de reserva) ya han sido objeto de acciones ilegales previamente sancionadas.  Esta circunstancia deberá tenerse en cuenta en la resolución que se dicte en relación con la reiteración de conductas ilícitas de acuerdo con las normas de procedimiento administrativo común.

Por lo que se refiere a los procedimientos sancionadores resueltos, la Administración no ha indicado si las multas se han abonado por los responsables. De la única resolución sancionadora de la que la Administración ha remitido copia (la impuesta a (…..) SL por 800 euros, dictada en 2018, por superar el número de puestos autorizados en 2016) se incluye una nota al pie de la resolución en la que se indica que “No deberá hacer ningún ingreso hasta que se lo comuniquen en tiempo y forma de pago”. A la vista de la anomalía que supone esa “nota” con respecto al carácter ejecutivo y eficacia de los actos administrativos (que surten efectos desde su notificación al interesado) la Administración debería haber explicado si el pago efectivamente se produjo, pues de lo contrario la actividad sancionadora desplegada pierde su finalidad, que es reprender conductas ilícitas y disuadir de la realización de otras futuras. De hecho, esta institución pidió a la Consejería que informara sobre si el pago de las sanciones se había efectuado, y no ha respondido.

6.6. Finalmente, debe aclararse que la Administración se refiere en la información que ha remitido principalmente a “ciervo y jabalí” en relación con las especies cuyas poblaciones son objeto de control. No obstante, en las dos únicas autorizaciones de las que la Administración ha remitido copia (para el año 2018) se autoriza, no solo la caza del ciervo y el jabalí, sino también de gamo y muflón de manera ilimitada.

Estas dos últimas especies, gamo y muflón son, según el PRUG, especies alóctonas, es decir no propias del Parque, por lo que la directriz de conservación está orientada a su erradicación y, si no fuera posible, a su control. La Administración no ha informado sobre si estas actuaciones sobre gamos y muflones se autorizan todos los años, sobre el seguimiento realizado de los resultados de dicha acciones ni sobre las razones por las que no es posible la erradicación de dichas especies hasta el punto de que, en su caso, deba autorizarse anualmente su control. Hubiera sido necesaria una explicación de los motivos por los que una actuación selectiva, coordinada y puntual por parte de los guardas del parque no permite eliminar la población de las citadas especies alóctonas, sin que resulte necesario, en su caso, autorizar monterías anualmente con esta finalidad.

7. La Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente establece un deber de difusión activa por parte de las Administraciones respecto a la información ambiental de la que deban disponer en ejercicio de sus competencias. Ello aconseja que en lo sucesivo los informes técnicos y científicos que sirvan de base a las actuaciones de control cinegético y su seguimiento se pongan a disposición del público en la web institucional.

IV. CONCLUSIONES

1. El objeto de esta investigación se centra en comprobar si el control de poblaciones de ungulados mediante medios cinegéticos que la Consejería autoriza anualmente en Monfragüe se realiza de acuerdo con las normas generales aplicables a los parques nacionales (Ley 30/2014 de Parques Nacionales y Decreto que aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales) y las particulares aplicables a Monfragüe (Ley de declaración del Parque Nacional de Monfragüe y PRUG). En conexión con ello se ha tratado de dilucidar si la realización de monterías (una modalidad de caza mayor que supone la participación de un número elevado de personas y perros) como forma de controlar las poblaciones de ciervos y jabalíes, se ajusta a dichos requisitos y está justificada, especialmente en zonas de reserva o de uso restringido, las zonas de mayor valor ecológico de un parque nacional.

2. La legislación reguladora de los parques nacionales enfatiza la naturaleza excepcional, simbólica y valiosísima de estos espacios protegidos. La declaración de un parque nacional tiene por objeto prioritario, al que se supedita cualquier otra finalidad, conservar la integridad de sus valores naturales y sus paisajes con el fin de que las generaciones futuras puedan disfrutar de este legado natural (artículo 5 y preámbulo de la Ley 30/2014 de Parques Nacionales.) La protección de este legado, se asegura, entre otras formas, a través de un régimen homogéneo, común y mínimo para todos los parques nacionales, que se integran en una red de ámbito estatal, basado en su preservación.

La conservación de los excepcionales valores ecológicos de los parques nacionales justifica que puedan establecerse  prohibiciones y limitaciones de usos y actividades en los terrenos incluidos en dichos espacios con la intensidad necesaria para asegurar la preservación de los hábitats naturales y de las especies protegidas. Los objetivos de conservación no pueden alcanzarse sin atender las necesidades del desarrollo socioeconómico de los territorios y la implicación de las poblaciones afectadas, pero dichos intereses deberán atenderse siempre con respeto a dichos objetivos de protección, que en el caso de los parques nacionales prevalecen sobre todo lo demás. La forma en que se articulan dichos intereses es objeto de atención por las normas reguladoras de dichos espacios, incluso estableciendo indemnizaciones para los usos que queden prohibidos y que deban suprimirse por resultar incompatibles con la declaración del espacio natural.

3. El régimen jurídico de conservación de los parques nacionales y las prohibiciones o limitaciones de actividad y usos que puedan desarrollarse en ellos viene determinado por normas de carácter general aplicables a todos ellos (Ley 30/2014 de Parques Nacionales y el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, este de rango reglamentario, aprobado por el Real Decreto 389/2016) y por normas particulares aplicables a cada Parque Nacional. En el caso de Monfragüe: la Ley 1/2007 de declaración del Parque Nacional de Monfragüe (una ley estatal) y el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Monfragüe, aprobado por el Decreto 13/2014, una norma autonómica.

4. El artículo 7.3 a) de la Ley 30/2014, de Parques Nacionales considera, en todo caso, actividades incompatibles con la gestión y conservación de los parques nacionales la caza deportiva y comercial y prevé que, en el caso de existir estas actividades en el momento de la declaración, las administraciones competentes adopten las medidas precisas para su eliminación, dentro del plazo que a tal efecto establezca la ley declarativa del Parque Nacional. Además, prevé que la administración gestora del parque nacional programe y organice actividades de control de poblaciones de acuerdo con los objetivos y determinaciones del Plan Director y del Plan Rector de Uso y Gestión. De este precepto y de su desarrollo en el Plan Director, se pueden extraer tres conclusiones aplicables a todos los parques nacionales:

a) La caza deportiva y comercial está prohibida en el ámbito de los parques nacionales sobre toda su extensión, incluidas las zonas de reserva y de uso restringido, que son las de mayor valor ecológico. La finalidad de la prohibición parece clara: evitar que la caza se desarrolle como una actividad que se perpetúe en el tiempo (y con ella sus impactos sobre el medio natural, los cuales se reconocen expresamente en el Plan Director), bien con carácter recreativo, bien con la intención de obtener un beneficio del aprovechamiento cinegético (derivado de la cría de especies cinegéticas, el comercio de los puestos de tiro, de la venta de especies cazadas, etcétera); beneficio que se convierte en una finalidad prevalente cuando existe un interés comercial.

b) El control de poblaciones es un concepto distinto de la caza deportiva y comercial. Frente a la finalidad recreativa o lucrativa de estas, el control de poblaciones tiene por finalidad mantener las poblaciones de determinadas especies (en el caso que se estudia, ungulados, como el ciervo o el jabalí, aunque puede recaer también sobre predadores o fauna alóctona o especies exóticas invasoras) en niveles que no supongan un riesgo o una amenaza para la preservación de los valores ecológicos que motivaron la declaración del Parque. El control de poblaciones puede requerir el empleo de artes cinegéticas (es decir, cazar animales) pero no exige ni mucho menos admite el fomento de que la actividad de control genere un beneficio económico derivado de su ejercicio comercial (por el comercio de los puestos de tiro, de las especies cazadas, etcétera).

c) La caza comercial que viniera desarrollándose en un parque nacional antes de su declaración debe dejar de practicarse en el periodo máximo que fije la ley que declare el espacio como Parque Nacional.

5. En el caso de Monfragüe, este esquema general se está viendo invertido al convertir la caza comercial, es decir, con ánimo de lucro, en una forma habitual para llevar a cabo el control de poblaciones.

Así, la Ley de declaración del Parque Nacional de Monfragüe (artículo 3.3 c), habilita la posibilidad de que el control de poblaciones se realice a través del ejercicio de la caza comercial y el PRUG (apartado 3.iii de la letra g) del epígrafe 6.1.1.4) señala respecto a las actuaciones de control de ungulados, especialmente ciervo y jabalí, que estas acciones podrán ser objeto de comercialización.

De esta manera, la regulación contenida en la Ley de declaración del Parque Nacional de Monfragüe y su PRUG articula un mecanismo para habilitar (transitoriamente, pues establece un plazo de tres años para que se elimine este uso incompatible) el ejercicio de la caza comercial que venía practicándose en el Parque Nacional antes de su declaración, con el aparente fin de dar satisfacción a esos derechos cinegéticos existentes con anterioridad, permitiendo la obtención de un beneficio económico que viene a sustituir a la indemnización que deben satisfacer las administraciones públicas.

A juicio de esta institución, que las normas particulares del parque nacional habiliten la caza comercial, con ánimo de lucro, como forma de control de poblaciones por tiempo indefinido vulneraría la prohibición de su ejercicio en las normas generales aplicables a todos los parques nacionales, por las siguientes razones:

1ª La Ley 30/2014 (y antes la Ley 5/2007) establece un régimen mínimo y común para todos los parques nacionales aplicable a y por todas las administraciones públicas, de manera que el nivel de protección que establece es un límite para las normas autonómicas (que no pueden rebajarlo de acuerdo con el artículo 149.1.23 de la Constitución) y también para la ley estatal de declaración del parque. Si la norma general declara incompatible con la protección de los parques nacionales la caza comercial en razón a su afección negativa a los valores ecológicos que motivaron su protección y prevé su supresión en un determinado periodo de tiempo, la norma de declaración no puede habilitar el ejercicio de dicha actividad con carácter permanente.

2ª El hecho de que la norma de declaración del Parque Nacional de Monfragüe sea una ley estatal y deba desarrollar y especificar el régimen jurídico aplicable a dicho espacio natural atendiendo a sus características particulares  no significa que dicho desarrollo deba realizarse de forma contraria los preceptos básicos contenidos en la Ley 30/2014, de Parques Nacionales, contradiciéndolos o rebajando el nivel de protección mínimo establecido en esta.

No se trata en este caso de que el poder de configuración del legislador estatal se vea limitado por un determinado nivel de protección ambiental sino de asegurar la coherencia entre la regulación contenida en dos normas estatales del mismo rango coexistentes en el tiempo. Por razones obvias, tampoco la Ley 30/2014 puede considerarse una norma sectorial sobre la que la ley de declaración prevalezca, de acuerdo con el artículo 3.1 de la Ley declarativa.

3ª Este mecanismo estaba previsto con carácter transitorio, como exige la Ley de Parques Nacionales, pues se establecía un plazo de tres años para que la Administración acordara con los titulares de derechos la eliminación de la caza comercial. No parece haberse cumplido. Y se dice “parece” porque la Administración no ha sido clara respecto a que efectivamente se venga produciendo la explotación comercial de la caza en Monfragüe con el pretexto de controlar la población de ungulados ni antes ni después de concluido dicho periodo transitorio.

Además, con la aprobación de la Ley 30/2014 de Parques viene a habilitarse un nuevo periodo de seis años para que la ley declarativa y el PRUG se adapten a sus prescripciones, entre las que se incluyen la prohibición de la caza comercial. Así, la ley de declaración y el PRUG han mantenido hasta ahora su redacción inicial, años después de haber concluido el plazo transitorio inicialmente fijado en la Ley declarativa.

4ª En todo caso, este régimen está llegando a su fin, pues la Ley de declaración del Parque Nacional de Monfragüe (aprobada en 2007) debe adaptarse a la Ley 30/2014 de Parques Nacionales en el plazo de seis años; plazo que vence el 4 de diciembre de 2020, es decir en unos cuatro meses. Si bien a partir de ese momento, tanto los preceptos de la ley declarativa como el inciso del PRUG que habilitan la caza comercial como vía para llevar a cabo el control de poblaciones podrían entenderse derogados, esta institución considera que en aras de la seguridad jurídica y de la trasparencia con la que debe proceder la Administración en la aplicación del ordenamiento jurídico, la Consejería, en tanto el régimen general no disponga otra cosa, debe impulsar los cambios normativos que despejen las dudas sobre la inviabilidad de practicar la caza comercial (es decir con ánimo de lucro) en el Parque Nacional con la justificación de realizar un control de poblaciones, tanto de ungulados que constituyan fauna autóctona, como de las especies alóctonas y de los predadores.

5ª En relación con las indemnizaciones que deban satisfacerse a los titulares de derechos cinegéticos existentes con anterioridad a la declaración del Parque de Monfragüe debe tenerse en cuenta lo dispuesto en la Sentencia del Tribunal Supremo,  de 16 octubre 2014, según la cual, la prohibición de cazar en el Monfragüe venía impuesta antes de la declaración del Parque Nacional por normas autonómicas en ese mismo territorio al entonces Parque Natural de Monfragüe (las leyes extremeñas de caza y de conservación de la naturaleza) de manera que dicha indemnización no debe ser satisfecha por la Administración estatal (en particular, por el Organismo Autónomo Parques Nacionales).

6. Que el control de poblaciones no deba articularse a través de una organización comercial de la caza, no significa que no puedan emplearse artes cinegéticas para mantener las poblaciones de ungulados en un nivel compatible con la conservación del Parque Nacional, pero todo ello está sometido a condiciones en el PRUG (y en el Plan Director).

En resumen dichos requisitos son los siguientes: las acciones de control cinegético deben realizarse previa autorización administrativa conforme a un Plan de Acción Selectiva elaborado para periodos de cinco años y un programa anual; tanto las condiciones de la autorización como el Plan de Acción Selectiva y el Programa deben estar basados en informes científicos sobre datos actualizados (en el caso del Programa, con carácter anual); en las acciones de control cinegético deben emplearse métodos selectivos que no afecten a las especies de flora y fauna ni al medio ambiente y la autorización de artes cinegéticas debe tener carácter excepcional cuando no exista otra solución satisfactoria; cada acción de control debe ser estrictamente tutelada por la Administración.

Pues bien, las conclusiones alcanzadas sobre el cumplimiento de dichos requisitos son las siguientes:

1ª No se ha aprobado el Plan de Acción Selectiva de ungulados en el Parque Nacional, tal y como exige el PRUG. Este daba un plazo máximo de dos años desde su entrada en vigor (el 25 de febrero de 2014) para su elaboración, plazo que ha transcurrido.

El Plan de Acción Selectiva contiene los criterios que deben asegurar que la densidad de ungulados no compromete un estado de conservación favorable de las formaciones vegetales. Esas directrices deben tener fundamento en informes técnicos y científicos actualizados. La Administración no solo no lo ha aprobado el Plan de Acción Selectiva sino que no ha explicado concluyentemente las razones que pudieran justificar la demora en su aprobación.

2ª Insuficiencia de informes técnicos y científicos que respalden la necesidad de las acciones de control de poblaciones y ausencia de datos sobre seguimiento sobre su eficacia.

La Consejería no ha remitido ninguno de los informes técnicos y científicos que sirven de base a los Programas Anuales de Acción Selectiva ni a las autorizaciones que se vienen otorgando desde la creación del Parque Nacional de Monfragüe en 2007, aunque cita tres: un estudio de fin de carrera elaborado en 2007 y 2008; el elaborado en 2011 y 2012 por (…..) y, posteriormente, otro desarrollado entre 2015 y 2017 por una empresa especializada en gestión de ungulados que concluyó con la propuesta de capturas para 2017. También manifiesta esa Administración que ha recurrido a la opinión de los agentes del Parque como mejores conocedores de la realidad del campo, por lo que en la práctica no ha sido necesario contar con censos anuales. La variedad de los informes citados, elaborados por distintos autores; su falta de continuidad (existen periodos en los que no se han realizado estudios); y la falta de censos de ungulados anuales documentados no permiten acreditar que la Administración haya dispuesto cada año, para elaborar el Programa de Acción Selectiva, de rigurosa información científica que se ajuste a los parámetros que la legislación exige.

A ello se añade que tampoco parecen haberse establecido por la Administración -o cuando menos, no ha informado de ello- unos criterios, indicadores y pautas de seguimiento y evaluación de resultados, que resulte coherente y permita la comparación a lo largo del tiempo, en años sucesivos (e incluso con los resultados del control de poblaciones en otros parques nacionales), conforme a las directrices establecidas en el Plan Director y del PRUG.

La incertidumbre existente sobre estos estudios aconseja que, en lo sucesivo, los informes técnicos y científicos que sirvan de base a las actuaciones de control cinegético y que permitan realizar el seguimiento de sus resultados se pongan a disposición del público en la web institucional, de acuerdo con el deber de difusión activa establecido en la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

3ª No puede concluirse que el control de poblaciones mediante artes cinegéticas se realice de manera excepcional, sino que tiene carácter habitual.

Desde la declaración del Parque Nacional en Monfragüe en 2007 se vienen autorizando acciones de control cinegético de poblaciones en fincas privadas todos los años (entre 11 y 27 autorizaciones anuales). Se infiere de la información que son acciones de control cinegético “de tipo montería”, aunque la Administración no lo afirma explícitamente. Sí ha remitido copia de una autorización, a modo de ejemplo, en la que se autorizan hasta 72 puestos de tiro y 20 rehalas de perros en una finca con 100 ha en zona de reserva.

En todo caso, la Administración no ha suministrado razones técnicas y científicas que justifiquen: a) que no existe otra solución satisfactoria alternativa al empleo de artes cinegéticas, pues para ello habría sido necesario que la Administración motivara la necesidad del control cinegético frente a otros medios de control de poblaciones que permitieran alcanzar la misma finalidad de protección de la vegetación o de control de las enfermedades; y b) que la montería sea el medio idóneo para compatibilizar la protección de las especies de flora y fauna existentes en el Parque Nacional de Monfragüe con el control de la población de ungulados, en particular en la zona de reserva y de uso restringido; zonas que no solo son las de mayor valor ecológico, sino que en ellas está prohibido o muy restringido el acceso de personas. En este sentido debería haberse explicado la posible ineficacia de otros medios potencialmente menos lesivos para el resto de especies de flora y fauna que pudieran utilizarse preferentemente, como el control por el personal especializado del Parque Nacional, como se hace en las fincas públicas (que realiza controles cinegéticos, sin perros, y capturas selectivas mediante jaulas). Sin embargo sí ha reconocido la Administración la posible incidencia del uso de perros sobre las especies protegidas.

La elección de los métodos cinegéticos con menor impacto viene exigida por los principios de mínima intervención, protección integral y de prevención como criterios rectores de cualquier actividad que se desarrolle en el Parque Nacional. Por todo ello la Administración debe reconsiderar en los instrumentos de planificación y programación de las acciones de control de poblaciones (los planes y programas de acción selectiva) la posibilidad de utilizar la montería como medio habitual, ordinario o común, en tanto no quede acreditado su idoneidad técnica frente a otros medios de control de eficacia equivalente.

4ª Por último no se ha recibido suficiente información sobre el ejercicio de la potestad sancionadora y sobre la eficacia de la supervisión del control de poblaciones efectuado por la Administración gestora, pues la Administración no ha informado sobre si las sanciones impuestas en tres procedimiento sancionadores de los cinco iniciados se han pagado. De no haberse producido la actividad sancionadora desplegada pierde su finalidad, que es reprender conductas ilícitas y disuadir de la realización de otras futuras.

Decisión

Visto lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, se formulan a esa Consejería las siguientes:

RECOMENDACIONES

1. Tramitar un proyecto normativo de modificación del Decreto por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Monfragüe con el fin de eliminar la posibilidad de comercializar las acciones cinegéticas para el control de poblaciones; y elevar el proyecto normativo al Consejo de Gobierno para su aprobación.

2. Promover ante el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, la modificación de la letra c) del artículo 3.3 de la Ley de declaración del Parque Nacional de Monfragüe, para aclarar que el empleo de medios de caza en el control de poblaciones no puede tener carácter comercial, de acuerdo con la Ley 30/2014 de Parques Nacionales. Ello con el fin de que el Ministerio tramite el correspondiente anteproyecto de ley y se eleve al Consejo de Ministros para su aprobación y remisión como proyecto de ley a las Cortes Generales.

3. Adoptar todas las iniciativas necesarias para: 1º agilizar la aprobación a la mayor brevedad posible del Plan de Acción Selectiva, previa obtención de los informes técnicos y científicos que justifiquen su contenido; y 2º establecer un sistema de seguimiento de las acciones de control cinegético de poblaciones que permitan disponer de datos actualizados anualmente conforme a una metodología común.

Las iniciativas han de tener por finalidad que la Administración pueda valorar periódicamente la eficacia de las medidas de control cinegético para resolver los problemas que se pretende solucionar (en el caso de los ungulados, mantener las formaciones vegetales en un estado de conservación favorable y evitar la transmisión de enfermedades a la fauna) y tener en cuenta los resultados obtenidos en un determinado año para programar el control de poblaciones en el siguiente.

4. Incluir en el Plan de Acción Selectiva la justificación científica y técnica que avale: 1º que no existe otra solución satisfactoria para controlar las poblaciones de ungulados alternativa al empleo de medios cinegéticos y alcanzar las finalidades que se persiguen; y 2º que los medios de control cinegético que se emplean no solo son selectivos sino que también suponen el mínimo riesgo de daños para otras especies de fauna y flora que deben protegerse.

En especial, se recomienda estudiar la sustitución de la montería como modalidad cinegética habitual para el control de poblaciones de ungulados en el Parque Nacional de Monfragüe por otros medios selectivos con menor riesgo potencial para la preservación de la fauna y la flora. 

5. Difundir a través de la página web institucional los informes científicos y técnicos que sirvan de base a la planificación, programación y autorización de actuaciones de control cinegético de poblaciones y de los resultados del control y seguimiento de dichas actuaciones.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las Recomendaciones, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)