Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido el informe elaborado por ese organismo de cuenca, referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. Esta institución no comparte la decisión de esa confederación hidrográfica de no suministrar al reclamante una copia de los expedientes sancionadores que ha pedido (ambos concluidos), con fundamento en la protección de datos de carácter personal. Las razones de dicha discrepancia se exponen a continuación.

2. Los expedientes de los procedimientos objeto de queja contienen información ambiental, de acuerdo con la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justica en materia de medio ambiente (LAIA).

A estos efectos, y puesto que la confederación hidrográfica cita la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno (LTBG), lo primero que debe aclararse es que, de acuerdo con la disposición adicional primera de dicha norma, la LTBG se aplica con carácter supletorio respecto la LAIA.

Esta cuestión no es irrelevante a la hora de tener en cuenta el alcance de la protección de los datos de carácter personal con respecto al acceso a la información ambiental, pues la protección de dichos datos, que opera como límite al acceso, se regula con mayor detalle en la LTBG y, por tanto, puede aplicarse también en los casos en los que esos datos entre en colisión con el derecho a acceder a la información ambiental, siempre que el resultado de aplicar esa regulación no sea más restrictivo que el que se derivaría de aplicar solo la ley especial.

3. Según el artículo 2.3 LAIA, constituye información ambiental toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse, entre otras cuestiones, sobre el estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera o, en este caso, el agua. Asimismo, constituyen información ambiental las medidas administrativas que afecten o puedan afectar a dichos elementos.

Así, la información contenida en un expediente sancionador en el que la Administración ejerce sus potestades para determinar si existe una determinada conducta que afecte o pueda afectar al estado del recurso (como lo hace, por ejemplo, una extracción ilegal de aguas) y las medidas adoptadas para proteger el recurso (como puede ser la multa y las medidas impuestas para que cese la conducta infractora) constituyen información ambiental.

4. Las administraciones públicas tienen el deber de suministrar la información ambiental que obre en su poder y sin necesidad de que quien la solicita acredite un interés legítimo [artículo 3.1 a) y 10 LAIA]. Que los datos pedidos por el reclamante obran en poder de ese organismo de cuenca es obvio, pues es el competente para tramitar y resolver el procedimiento sancionador y obran en su poder los expedientes que contienen la documentación acreditativa de las actuaciones realizadas.

La condición de interesado o denunciante en el procedimiento en este caso es irrelevante, pues no es necesario que el solicitante acredite si la resolución afecta a sus derechos o intereses legítimos.

5. La Administración solo puede denegar la información ambiental cuando concurra una causa de las enumeradas en el artículo 13 de la LAIA, las cuales deben ser objeto de interpretación restrictiva y así lo dice la propia ley. Debe recordarse que en el ámbito del medio ambiente existe un régimen reforzado a favor de la difusión de información ambiental y de la transparencia con respecto al régimen general aplicable a otra información púbica. En consonancia con el elevado nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente que persigue el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (artículos 168 y 191.2) y al amparo del artículo 45 CE, en materia de información ambiental se ha desarrollado un régimen jurídico específico que se basa en la estrecha conexión que existe entre el derecho a acceder a la información ambiental y el de participar en aquellas decisiones de los poderes públicos que afecten o puedan afectar al medio ambiente.

La LAIA, que traspone una directiva sobre la materia y desarrolla un convenio internacional también sobre información ambiental, reconoce de forma muy amplia el ejercicio del derecho de acceder a la información ambiental, con el fin de asegurar una participación ciudadana de calidad en los asuntos que revistan trascendencia para el medio ambiente. Así, establecen una presunción favorable al acceso a la información ambiental y exigen que las administraciones públicas apliquen de manera restrictiva los límites a su ejercicio.

De esta manera, si concurre alguna causa que justifique que se deniegue el derecho a acceder a la información ambiental, la Administración debe dictar una resolución motivada, en la que se identifiquen las razones que justifican la denegación de la información pedida y se explique por qué debe prevalecer la decisión de no suministrar la información ambiental sobre el derecho de acceder a ella, indicando cómo afectaría negativamente a los bienes protegidos la divulgación (artículos 10 y 13 LAIA).

6. De acuerdo con el artículo 13.2 f) LAIA, las solicitudes de información ambiental pueden ser denegadas por la Administración si la revelación de la información solicitada puede afectar negativamente al carácter confidencial de los datos personales, tal y como se regulan en la Ley Orgánica en dicha materia, siempre y cuando la persona interesada no haya consentido en su tratamiento o divulgación.

Amparándose en el citado precepto, esa confederación hidrográfica sostiene que, puesto que el sancionado no ha dado su consentimiento para que se divulguen sus datos, no se puede suministrar una copia de los expedientes sancionadores al reclamante. A este respecto debe señalarse lo siguiente:

– De acuerdo con los artículos 6 y 86 del Reglamento UE sobre protección de datos de carácter personal debe tenerse presente que: 1º el tratamiento de datos personales (que incluye la comunicación de los datos) es lícito cuando es necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable del tratamiento; y 2º que los datos personales de documentos oficiales en posesión de alguna autoridad pública o u organismo público podrán ser comunicados por dicha autoridad u organismo de conformidad con el Derecho de la Unión o de los Estados miembros que se les aplique a fin de conciliar el acceso del público a documentos oficiales con el derecho a la protección de los datos personales en virtud del presente Reglamento.

– El artículo 15 de la LTBG, de acuerdo con lo establecido en el citado Reglamento UE y la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales, solo exige el consentimiento del afectado (el sancionado), si los datos están especialmente protegidos, es decir, si el acceso se refiere a datos que revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencias (artículo 15.1, primer párrafo); o, al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyese datos genéticos o biométricos; o contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, en cuyo caso el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado; o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley (artículo 15.2, segundo párrafo).

Análogo resultado se alcanza también aplicando la Ley Orgánica 15/1999, hoy derogada (artículos 6, 7 y siguientes) y que esa confederación hidrográfica aplicó en este caso cuando se inició uno de los procedimientos.

– Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud debe conceder el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal (artículo 15.3 LTBG).

Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano debe tomar particularmente en consideración los siguientes criterios, entre otros: el menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos; y a mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad.

7. De estos los tres apartados anteriores se concluye que cuando los datos no están “especialmente protegidos”, la información pública y, por tanto, también la ambiental, obtenida en el ejercicio de potestades públicas -especialmente en el caso de procedimientos finalizados, donde ya no puede obstaculizarse la investigación y en los que ha recaído sanción-, debe suministrarse, previa ponderación de los derechos e intereses concurrentes, sin que medie necesariamente el consentimiento del afectado.

La exigencia de ponderación prevista en al LTBG también se encuentra en la LAIA, como se ha indicado más arriba. Así, las resoluciones que deniegan el acceso a los expedientes en el presente caso debería contener una ponderación entre los derechos e intereses que deben protegerse: por un lado, el derecho de acceso a la información ambiental contenida en los expedientes sancionadores y, por otro, el derecho de la persona sancionada a que no se divulguen sus datos y, en su caso, las razones por las que esta protección debe prevalecer, teniendo en cuenta los criterios antes expuestos (como afecta a la seguridad o intimidad del sancionado).

No se advierte dicha ponderación en las resoluciones de ese organismo que deniegan la copia de los expedientes solicitados. Tampoco es posible deducirlos de la documentación aportada, pues más bien se concluye lo contrario, es decir, que el reclamante tiene conocimiento de gran parte de los datos referidos al sancionado, lo cual no permite advertir qué daño puede sufrir este en su seguridad o intimidad por la divulgación.  

Tampoco esa Administración explica la naturaleza de los datos personales que supuestamente protege y ni las razones por las que dicha protección debe prevalecer. Ese organismo de cuenca se limita a sostener que el sancionado no ha otorgado el consentimiento, lo cual es manifiestamente insuficiente con respecto a las garantías exigidas por el ordenamiento jurídico que acaban de exponerse.

8. Incluso en el caso de que la Administración pudiera fundamentar la prevalencia de la protección de los datos de carácter personal frente a su divulgación -y lo hubiera hecho-, ello no le habilita para denegar el acceso al resto de la información. Es decir, si existen datos de carácter personal especialmente protegidos en los documentos que integran el expediente sancionador, se debe dar acceso parcial a aquella información ambiental que no se refiera a dichos datos (artículo 14 de la LAIA).

En definitiva, esa Administración no puede denegar el acceso total a los expedientes sancionadores basándose en la supuesta existencia de datos de carácter personal, sino que, en caso de que entienda que la protección de estos debe prevalecer, debe motivarlo, suprimir los datos y otorgar al reclamante el acceso al resto de la información.

Tampoco ha procedido así esa confederación hidrográfica.

9. Finalmente, el derecho de acceder a la información ambiental incluye el derecho a recibirla en la forma o formato elegidos por el solicitante, salvo que la información haya sido difundida por la Administración y resulte fácil el acceso por el reclamante, o la Administración motive las razones por las que resulta procedente suministrarla de otra forma.

Ello implica el derecho del solicitante a obtener una copia de los documentos integrados en el expediente, salvo causa justificada, que no se ha expuesto.

10. En conclusión, las resoluciones de esa confederación hidrográfica carecen de la motivación exigida y, por tratarse de actos desfavorables para el reclamante, resultan revocables, de acuerdo con el artículo 109 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Decisión

De conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo dirige a esa confederación hidrográfica la siguiente:

SUGERENCIA

Que revoque las resoluciones dictadas y suministre al reclamante una copia de los documentos que contengan información ambiental de los expedientes objeto de queja, eliminando los datos de carácter personal protegidos que pudieran existir.

Asimismo, se solicita a ese organismo de cuenca que indique si ha cesado el aprovechamiento irregular denunciado o, en caso contrario, qué medidas se han adoptado para asegurar un correcto uso de las aguas subterráneas.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Resolución formulada, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa, y remita la información complementaria requerida.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo