Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido en esta institución su escrito, relacionado con la queja registrada con el número arriba indicado.

Consideraciones

1. En la tramitación de este expediente esta institución ha solicitado información a esa consejería sobre el criterio a partir del cual se han determinado los umbrales de renta familiar fijados en las convocatorias para el acceso a las becas que concede la Comunidad de Madrid para cursar en centros privados Educación Infantil, Bachillerato y Formación Profesional.

En un primer informe esa consejería vinculó la política de becas y ayudas al estudio con su «compromiso firme» de garantizar la formación de calidad de los alumnos madrileños.

Añadía como justificación de estas becas facilitar a los estudiantes que continúen sus estudios postobligatorios sin que debido a razones socioeconómicas no puedan realizar su formación en el centro de enseñanza de su elección, su compromiso con la mejora educativa y la defensa de la excelencia académica y la «firme voluntad» de apoyar la libertad de elección de las familias entre una pluralidad de centros y proyectos educativos.

Todas estas justificaciones se exponen en la Orden 1533/2022, de 2 de junio, del Consejero de Educación, Universidades, Ciencia y Portavoz del Gobierno, por la que se aprueba la convocatoria de becas para el estudio de Bachillerato en la Comunidad de Madrid correspondiente al curso 2022-2023.

Se ha informado de que el límite máximo de renta per cápita familiar se ha fijado en 35.913 tenido en cuenta el PIB per cápita de la Comunidad de Madrid en 2019.

Esta institución quedó a la espera de conocer los datos oficiales sobre los resultados de dicho proceso con referencia a los límites de renta, una vez finalizada la tramitación de todas las convocatorias. En respuesta a esta solicitud de información, esa consejería ha facilitado el enlace que da acceso a información pública en la que consta la renta per cápita de cada una de las solicitudes estimadas para cursar Bachillerato en centros privados.

2. Las sucesivas leyes de educación, partiendo del mandato constitucional del derecho a la educación contemplado en el artículo 27 de la Constitución, han recogido el derecho básico de los alumnos a las becas y ayudas al estudio con la finalidad compensar posibles carencias de tipo familiar, económico y sociocultural.

La vigente Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, hace referencia expresa a las becas y ayudas al estudio en el artículo 83, dentro del Capítulo II del Título II, bajo la rúbrica «Equidad y compensación de las desigualdades en educación», artículos 80 y siguientes.

La regulación del sistema de becas y ayudas al estudio debe hacerse conforme a los principios que establece el artículo 80 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, esto es, con el fin de hacer efectivo el principio de equidad en el ejercicio del derecho a la educación, dirigidas hacia las personas, grupos, entornos sociales y ámbitos territoriales que se encuentren en situación de vulnerabilidad socioeducativa y cultural.

El artículo 83, referido específicamente a las becas y ayudas al estudio, enuncia la finalidad de estas becas, -garantizar la igualdad de todas las personas en el ejercicio del derecho a la educación- y el alumnado que tiene derecho a obtenerlas -los estudiantes con condiciones socioeconómicas desfavorables-. El precepto añade que en la enseñanza postobligatoria las becas y ayudas al estudio tendrán en cuenta además el rendimiento escolar de los alumnos.

Este mismo artículo reconoce a las comunidades autónomas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos de autonomía, la posibilidad de regular su propio sistema de becas y ayudas al estudio, cuando se desarrollen con cargo a su propio presupuesto.

De lo expuesto se desprende con claridad que la competencia de las comunidades autónomas para establecer becas y ayudas al estudio debe necesariamente ejercerse en atención a los principios y finalidades que establece la LOE, esto es, en atención al principio de equidad, dirigidas a los estudiantes con condiciones socioeconómicas desfavorables y con la finalidad de garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho a la educación.

3. Como se ha señalado, la Orden 1533/2022, de 2 de junio, del Consejero de Educación, Universidades, Ciencia y Portavoz del Gobierno, por la que se aprueba la convocatoria de becas para el estudio de Bachillerato en la Comunidad de Madrid correspondiente al curso 2022-2023 vincula la concesión de las becas a la defensa de la excelencia académica y a la voluntad de apoyar la libertad de elección de centro de las familias.

La toma en consideración de la excelencia académica es coherente con la LOE, que exige que en los estudios postobligatorios se tenga en cuenta el rendimiento escolar para la concesión de becas y ayudas al estudio. No obstante, a pesar de esa afirmación que se realiza en la introducción de la referida orden, la realidad es que la orden no tiene en cuenta la excelencia académica y las ayudas se conceden sin tomar en consideración el expediente académico.

4. Por otra parte, en cuanto a la vinculación de estas becas a la libertad de elección de centro, parece oportuno recordar brevemente la consolidada jurisprudencia constitucional que distingue la doble dimensión del contenido del artículo 27 CE, explicitada de modo muy sintético en la reciente sentencia del Tribunal Constitucional 34/2023, de 19 de abril, en los siguientes términos:

«d) Este tribunal ha destacado desde sus primeras resoluciones la doble dimensión o contenido del artículo 27 CE (RCL 1978, 2836) que regula, por una parte, un derecho de libertad y, por otra, un derecho de prestación frente a los poderes públicos (SSTC 86/1985, de 10 de julio (RTC 1985, 86), FJ 3, y 188/2001, de 20 de septiembre (RTC 2001, 188), o, entre las más recientes, SSTC 191/2020, de 17 de diciembre (RTC 2020, 191), FJ 4, y 81/2021, de 19 de abril (RTC 2021, 81), FJ 2). Se trata de dos perspectivas en cierta medida opuestas: libertad para educar y educarse frente al poder político, como manifestación de las libertades de expresión, ideológica y de culto, y de empresa, por una parte; y derecho a obtener del mismo poder una educación gratuita, por otra (perspectiva de servicio público)».

Conforme a la jurisprudencia constitucional «la libertad de enseñanza, reconocida en el artículo 27.1 de la Constitución implica, de una parte, el derecho a crear instituciones educativas (artículo 27.6) y, de otra, el derecho de quienes llevan a cabo personalmente la función de enseñar, a desarrollarla con libertad dentro de los límites propios del puesto docente que ocupan (artículo 20.1.c). Del principio de libertad de enseñanza deriva también el derecho de los padres a elegir la formación religiosa y moral que desean para sus hijos (artículo 27.3). Se trata en todos los casos de derechos que tienen límites necesarios que resultan de su propia naturaleza, con independencia de los que se producen por su articulación con otros derechos o de los que, respetando siempre su contenido esencial, pueda establecer el legislador» (STC 5/1981, de 13 de febrero).

Añadía el Tribunal Constitucional en Auto núm. 382/1996 de 18 diciembre. que «En principio, ciertamente, no hay dificultad alguna en admitir que el derecho de todos a la educación, en cuanto derecho de libertad (STC 86/1985 [RTC 1985\86], Fundamento Jurídico 3º), comprende la facultad de elegir el centro docente, incluyendo prima facie la de escoger un centro distinto de los creados por los poderes públicos (…). Así, pues, bajo el ámbito de cobertura del artículo 27.1 CE cabe ubicar la capacidad de optar entre los diversos centros existentes, sean públicos o privados, aunque, naturalmente, el acceso efectivo al elegido dependerá de si se satisfacen o no los requisitos establecidos en el procedimiento de admisión de alumnos, para cuya fijación los centros privados no concertados gozan de autonomía (artículo 25 LODE). Por lo demás, este tribunal ya ha revelado la relación estrecha que media entre la facultad de escoger centro docente y el derecho consagrado en el artículo 27.3 CE, puesto que el ejercicio de aquélla constituye «un modo de elegir una determinada formación religiosa y moral» (STC 5/1981 [RTC 1981\5], Fundamento Jurídico 8º)».

Abundando en este mismo sentido, señala el Tribunal Constitucional que «La libertad de enseñanza (artículo 27.1 CE) comprende a su vez la doble facultad de los padres de elegir el centro docente de sus hijos, que podrá ser de titularidad pública o privada, y de elegir la formación religiosa o moral que se ajuste a sus propias convicciones; facultad ésta última a la que se refiere específicamente el artículo 27.3 CE» (STC74/2018, de 5 de julio).

5. Afirmado por el Tribunal Constitucional el derecho de los padres a elegir centros docentes para sus hijos, derivado del derecho a la libertad de enseñanza que enuncia el artículo 27.1 en vinculación con el artículo 27.3 CE, procede examinar el encaje constitucional de las ayudas y becas al estudio.

El artículo 27.5 CE dispone que «Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes».

El Tribunal Constitucional tiene declarado que el artículo 27.9 CE y el artículo 27.5 CE son manifestaciones de la dimensión prestacional del derecho a la educación, y si bien este último precepto no exige que se establezca un sistema de becas y ayudas, dicho sistema ha sido dispuesto por el legislador orgánico para garantizar el derecho de todos a la educación (STC 188/2001, de 20 de septiembre, FFJJ 4 y 5).

Conforme a esta jurisprudencia, el hecho de que el artículo 27.5 CE no enuncie expresamente un derecho fundamental a la prestación pública y el que, consiguientemente, haya de ser solo en la ley donde se articulen sus condiciones y límites, no significa obviamente que el legislador sea enteramente libre para habilitar de cualquier modo este necesario marco normativo.

Así, señala esta misma Sentencia 188/2001, de 20 de septiembre que «tanto la legislación orgánica como la normativa reglamentaria configuran las becas como un elemento nuclear del sistema educativo dirigido a hacer efectivo el derecho a la educación, permitiendo el acceso de todos los ciudadanos a la enseñanza en condiciones de igualdad a través de la compensación de las condiciones socioeconómicas desfavorables que pudieran existir entre ellos, lo que determina que los poderes públicos estén obligados a garantizar su existencia y real aplicación».

Por tanto, el derecho a las becas o ayudas, como resultado de la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho de todos a la educación, se ordena a asegurar su efectividad, pues «en un Estado social de Derecho (artículo 1 CE), que debe promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo sean reales y efectivas (artículo 9.2 CE), el libre desarrollo de la personalidad (artículo 10.1 CE), y reconoce el derecho a la educación (artículo 27.1 CE), es evidente que los poderes públicos deben establecer un programa de ayudas al estudio que garantice a los ciudadanos con menos recursos económicos el acceso a la educación. Dentro de este programa de ayudas pueden incluirse prestaciones económicas en forma de becas» (STC 214/1994, de 14 de julio [ RTC 1994, 214], F.8).

De lo expuesto se desprende que el sistema de becas y ayudas al estudio responde al mandato que en un Estado social de Derecho como es España impone la Constitución a los poderes públicos de garantizan el derecho a la educación a los ciudadanos económicamente más vulnerables mediante la compensación de las condiciones socioeconómicas desfavorables. En el ejercicio de este mandato podrá tomarse en consideración el propósito, también legítimo, de favorecer la libertad de elección de centro, pero siempre dentro del marco establecido por el legislador en el cumplimiento de la obligación constitucional de garantizar el acceso a la educación de los ciudadanos con menos recursos económicos, que es la finalidad que justifica el encaje constitucional de estas becas y ayudas como obligación de las administraciones públicas.

6. La materia afectada por la Orden de la Consejería de la Consejería de Educación, Ciencia y Universidades por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de estas becas queda comprendida en el contexto competencial reconocido en el artículo 83.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE) y en el artículo 29 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, que atribuye a la Comunidad de Madrid competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de educación.

En la configuración del sistema de becas y ayudas al estudio «el legislador se encuentra ante la necesidad de conjugar no solo diversos valores y mandatos constitucionales entre sí, sino también tales mandatos con la insoslayable limitación de los recursos disponibles» (SSTC 77/1985, de 27 de junio y 188/2001, de 20 de septiembre).

En este marco de limitación de recursos disponibles y obligación de dotar de la máxima efectividad el derecho a la educación, la determinación de los umbrales de renta y de renta familiar constituyen los elementos centrales que condicionan el acceso a las becas. En el ejercicio de las competencias normativas para el cumplimiento de esta obligación, corresponde a las administraciones competentes determinar los requisitos económicos y académicos que se exigen para acceder a las becas, los diferentes niveles de renta familiar y sus formas de ponderación, pero siempre con sometimiento al marco normativo, esto atendiendo al principio de equidad y a la finalidad compensadora de la desigualdad, de modo que se garantice a los ciudadanos con condiciones socioeconómicas desfavorables (artículo 83 LOE) el acceso a la educación.

Las becas que se examinan toman como criterio para su concesión el Producto Interior Bruto (PIB) de la Comunidad de Madrid que alcanzó 35.913 euros per cápita en 2019, y han aumentado este límite como umbral máximo de renta per cápita familiar, respecto del establecido en anteriores convocatorias, con el fin, según se indica en el informe recibido, de conseguir que estas becas alcancen al mayor número posible de solicitantes.

No corresponde a esta institución determinar los umbrales de renta que dan acceso a estas ayudas, toda vez que su concreción, detalle y ponderación constituye el ejercicio de las competencias normativas de esa Administración autonómica en la materia. No obstante, si resulta necesario realizar un análisis con el fin de determinar si los criterios para la fijación de estos umbrales de renta, que, como ha quedado señalado, constituyen el elemento troncal del sistema de becas, se cohonestan con la finalidad que las justifica de atender a los ciudadanos con condiciones socioeconómicas desfavorables.

En una somera aproximación puede ya afirmarse que la finalidad declarada de alcanzar al mayor número posible de solicitantes como justificación para aumentar el umbral máximo de renta indica que estas becas no están dirigidas a ciudadanos con condiciones socioeconómicas desfavorables o cuanto menos no solo a estos.

Por otra parte, el PIB es una magnitud macroeconómica que, dicho de modo muy sintético, expresa el valor monetario de la producción de bienes y servicios de demanda final de un país o región durante un período de tiempo determinado, pero no sirve para medir los indicadores que reflejan la situación económica de los individuos y las familias.

A este respecto, el Instituto Nacional de Estadística realiza desde el año 2004 la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV), basada en criterios armonizados para todos los países de la Unión Europea, con el objetivo fundamental de disponer de una fuente de referencia sobre estadísticas comparativas de la distribución de ingresos y la exclusión social en el ámbito europeo.

Como señala el INE en la publicación de sus datos «La realización de la ECV permite poner a disposición de la Comisión Europea un instrumento estadístico de primer orden para el estudio de la pobreza y desigualdad, el seguimiento de la cohesión social en el territorio de su ámbito, el estudio de las necesidades de la población y del impacto de las políticas sociales y económicas sobre los hogares y las personas, así como para el diseño de nuevas políticas».

En estas estadísticas se miden magnitudes como la renta anual neta media por persona y por unidad de consumo de los hogares y la renta mediana, que define el INE como «el valor que ordenando a todos los individuos de menor a mayor ingreso, deja una mitad de los mismos por debajo de dicho valor y a la otra mitad por encima», lo que se determina conforme a los criterios que el INE explicita aplicando el concepto internacional de «unidad de consumo».

Son estos indicadores y magnitudes los que permiten determinar los ingresos de los hogares y qué nivel de ingresos sitúa a los ciudadanos y las familias en situación socioeconómica desfavorable y orientar a las administraciones en la implantación de las medidas compensatorias, en este caso las ayudas y becas al estudio en atención a los principios de equidad e igualdad de oportunidades, de modo que la falta de recursos económicos no impida el derecho a la educación.

Todos estos indicadores sitúan la renta de los hogares y familias de la Comunidad de Madrid en un nivel muy inferior al que resulta de considerar el PIB per cápita de la Comunidad de Madrid. Así, según la ECV de 2020, con datos de 2021, la renta media por hogar (no per cápita) en la Comunidad de Madrid fue de 39.856€. Por ello, es claro que la aplicación de estos indicadores lleva a fijar umbrales máximos de renta que delimitan las familias socioeconómicamente vulnerables y por tanto potenciales destinatarias de las becas y ayudas al estudio, muy inferiores a los que resultan del PIB.

Cabe apuntar que el examen de la renta per cápita de las solicitudes de becas de Bachillerato que han sido estimadas conforme a la convocatoria del curso 2022-2023 ha permitido comprobar que estas becas han alcanzado a familias que disponen de rentas per cápita superiores a 30.000 euros. En el caso de familias biparentales con dos hijos, esto supone facilitar ayuda a familias con ingresos superiores a 120.000 euros anuales, esto es, con ingresos que triplican la renta media por hogar en la Comunidad de Madrid. Este sencillo cálculo muestra sin mayor necesidad argumental que estas ayudas no solo no están dirigidas a familias con condiciones socioeconómicas desfavorables, sino que permiten beneficiarse de ellas a familias perceptoras de rentas altas. Puede por ello concluirse que la determinación de estos umbrales de renta no produce un efecto redistributivo de rentas para atender los principios de equidad e igualdad de oportunidades en la educación, sino que introduce un componente regresivo en el sistema de becas y ayudas al estudio.

7. En el examen que se está realizando de estas becas dirigidas al alumnado que cursa Bachillerato en centros privados, se considera necesario recordar la preocupación expresada por esta institución en sucesivos informes dirigidos a las Cortes Generales en relación con los bajos umbrales de renta establecidos en distintas comunidades autónomas, y significativamente en la Comunidad de Madrid, para ser beneficiario de otras ayudas compensatorias y complementarias, como son las ayudas o becas de comedor escolar.

Siguiendo los criterios de Eurostat, el umbral de riesgo de pobreza se fija en el 60 % de la mediana de los ingresos por unidad de consumo de las personas. Conforme a los datos del INE, en 2022 en España el umbral de riesgo de pobreza para los hogares de una persona (calculado con los datos de ingresos de 2021) se situó en 10.088 euros y en hogares compuestos por dos adultos y dos menores de 14 años, dicho umbral fue de 21.185 euros.

Por grupos de edad, el grupo formado por menores de 16 años constituye la población en mayor riesgo de pobreza, alcanzando en el año 2022 el porcentaje de este grupo en riesgo de pobreza el 27,7 por ciento.

A pesar de estos datos, el Acuerdo de 17 de mayo de 2023, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueban las normas reguladoras del procedimiento de concesión directa de becas para comedor escolar para alumnos escolarizados en centros sostenidos con fondos públicos de la Comunidad de Madrid, establece como requisito de las familias para percibir estas becas, que además no cubren el coste total del servicio, una renta per cápita inferior a 4.260 euros.

Estos requisitos de renta dejan en la Comunidad de Madrid sin derecho a percibir estas ayudas a alumnos de familias que conforme a los parámetros establecido por el INE y utilizados internacionalmente no solo se encuentran en condición socioeconómica desfavorable o en riesgo de pobreza, sino que se encuentran por debajo del umbral de pobreza. Así, trasladado este límite al supuesto de hogares compuestos por dos adultos y dos menores de 14 años, las familias con ingresos anuales superiores a 17.040 euros y por debajo del umbral de pobreza no tienen derecho a percibir estas ayudas.

En atención a estos datos, tomando en consideración la limitación de recursos disponibles y la obligación legal de garantizar el derecho a la educación del alumnado de las familias en condiciones socioeconómicas desfavorables, en una valoración de la exigible coherencia de los criterios para la concesión de las becas para el estudio de Bachillerato en el marco más amplio del sistema de becas y ayudas al estudio de la Comunidad de Madrid, no puede dejar de señalarse la falta de adecuación al principio de equidad que supone facilitar el acceso a ayudas para estudios de Bachillerato a alumnado con rentas altas y negar el acceso a becas de comedor escolar a alumnado que se encuentra por debajo del umbral de la pobreza.

Ha de añadirse que, hasta donde esta institución conoce, no existe una insuficiente oferta de plazas públicas para cursar Bachillerato en la Comunidad de Madrid que pueda argüirse como justificación para establecer estas becas para cursar Bachillerato con estos requisitos de renta como garantía para el acceso al derecho a la educación. Además, para este supuesto, la LOE en su artículo 32.5 impone a las administraciones públicas la obligación de promover un incremento progresivo de la oferta de plazas públicas en Bachillerato en sus distintas modalidades y vías.

8. Como corolario de lo expuesto, esta institución considera necesario expresar su preocupación y serias reservas ante los criterios de renta establecidos para determinar el derecho a percibir becas para el estudio de Bachillerato en la Comunidad de Madrid.

Y ello, por entender que estos criterios de renta no atienden al principio de equidad en el ejercicio del derecho a la educación tal y como ha sido establecido en las sucesivas leyes de educación y en el artículo 83 de la LOE vigente ni a la finalidad del sistema de becas y ayudas al estudio, -que es, además, en un Estado social de Derecho, una obligación de las administraciones públicas-, de garantizar el derecho a la educación de los ciudadanos con menos recursos económicos.

Decisión

Por todo cuanto antecede, esta institución ha considerado necesario dirigir a V.E. la siguiente Recomendación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril:

RECOMENDACIÓN

Que se revisen los criterios de renta establecidos en la normativa reguladora de las becas y ayudas al estudio de Bachillerato en centros privados de modo que cumplan la finalidad de compensar las desigualdades en educación de los estudiantes con condiciones socioeconómicas desfavorables.

Agradeciendo de antemano a V.E. la remisión a esta institución de la preceptiva información, en la que se ponga de manifiesto la aceptación de la Recomendación formulada o, en su caso, las razones que se estimen para su no aceptación,

le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo