Criterios para la prohibición o limitación del ejercicio del derecho fundamental de reunión.

Tipo de actuación: Recomendación

Fecha: 18/03/2014

Administración: Delegaciones del Gobierno. Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Aragón

Respuesta de la Administración: Aceptada

Queja número: 13025186


Texto

Se acusa recibo de su escrito, sobre el asunto arriba indicado, en el que se analizan las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Aragón a las que se había hecho referencia en nuestro anterior escrito.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón n.º 324/2012, de 13 de junio de 2012, revocó la resolución del Subdelegado del Gobierno en Zaragoza de 4 de junio de 2012, que modificaba el lugar de celebración de una concentración prevista para el 10 de junio de 2012.
En el fundamento de derecho tercero de la citada sentencia se señalaba que la resolución recurrida establecía un cambio de ubicación no acorde con el artículo 21.2 de la Constitución, que solamente permite la prohibición o restricción del derecho de reunión y manifestación cuando existan razones fundadas de orden público que no se mencionan en la resolución recurrida, y sin que obre en las actuaciones documento anterior o coetáneo del que pueda colegirse dicha conclusión.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 30 de mayo de 2013, declaró la nulidad de la resolución del Subdelegado del Gobierno en Zaragoza de 20 de mayo de 2013, por la que no se autorizaba la celebración de una manifestación prevista para el 1 de junio de 2013.
En dicha resolución se señalaba que en el espacio-recorrido en que se solicitaba la manifestación tiene su vivienda la consejera de Educación del Gobierno de Aragón, y, tras diversas consideraciones, se concluía que «hay razones fundadas para considerar que de celebrarse la manifestación con el itinerario comunicado se puede producir la alteración del orden público con consecuencias que afectan negativamente a la seguridad ciudadana con el consiguiente peligro para las personas y bienes».
En el fundamento de derecho tercero de la citada sentencia se recordaba la doctrina del Tribunal Constitucional, según la cual para prohibir una concentración no basta la mera sospecha o posibilidad de que se vayan a producir alteraciones de orden público, sino que es necesario que la autoridad gubernativa posea datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho de cada caso, a partir de los que cualquier persona en una situación normal pueda racionalmente concluir que la concentración producirá con toda certeza el referido desorden público, debiendo presidir toda actuación limitativa de este derecho el principio de favor libertatis.
Asimismo, se recuerda que toda limitación del derecho de reunión debe ser ejercitada por los poderes públicos bajo el criterio de proporcionalidad.
En el fundamento de derecho cuarto de dicha sentencia se señalaba que el objeto de la manifestación no son temas educativos y que no se han acreditado antecedentes concretos de manifestación de la recurrente ante el domicilio de la señora consejera, ni que se haya provocado alteración alguna del orden público en alguna de sus concentraciones, por lo que, teniendo en cuenta la doctrina constitucional anteriormente expuesta, la modificación de itinerario acordada por la resolución recurrida vulnera el referido derecho.
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón n.º 399/2013, de 6 de junio de 2013, declaró la nulidad de la resolución del Subdelegado del Gobierno en Zaragoza de 23 de mayo de 2013, que modificando la resolución de 20 de mayo de 2013 no autorizaba la celebración de la manifestación prevista para el 1 de junio de 2013 en el espacio propuesto por los convocantes.
Según señalaba dicha sentencia, la nueva resolución le fue remitida a la recurrente por correo ordinario y era claramente extemporánea al haberse notificado fuera del plazo de 72 horas que prevé el artículo 10 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión. A este respecto se recordaba la doctrina del Tribunal Constitucional según la cual la notificación de la resolución gubernativa fuera del plazo legal puede vulnerar el derecho de reunión y tener, por tanto, trascendencia constitucional cuando, por ejemplo, responda a un ánimo dilatorio con el objetivo de impedir o entorpecer el ejercicio del derecho o cuando impida que los órganos judiciales se pronuncien con anterioridad a la fecha de celebración de la concentración programada por los organizadores.
En el fundamento de derecho tercero de dicha sentencia se manifestaba que procede imponer las costas a la Administración demandada, dada la temeridad que es de apreciar en su actuación, por cuanto que no notificó a la actora con la celeridad que requería el caso la resolución recurrida, no incluyó dicha resolución con el expediente remitido en el anterior recurso, impidiendo a la actora tomar conocimiento de la misma antes de la comparecencia, ni se aportó en dicho acto, por lo que el Tribunal Superior de Justicia de Aragón no pudo pronunciarse sobre ella en su anterior sentencia.
También apreciaba el Tribunal Superior de Justicia de Aragón temeridad en la actuación de la Subdelegación del Gobierno en Zaragoza al constatar que recibió la anterior sentencia el mismo día 30 de mayo y, habiendo podido revocar y dejar sin efecto la nueva resolución, no lo hizo, determinando a la actora a la interposición de un nuevo recurso y a su mantenimiento hasta el final.
En la información que nos ha remitido esa Delegación del Gobierno se justifican las resoluciones de la Subdelegación del Gobierno en Zaragoza por la premura con la que se deben calibrar las posibilidades de peligro y ponderar las circunstancias fácticas, y se señala que «los pronunciamientos judiciales son, huelga decirlo, un referente obligado».
No obstante, se reiteran los mismos argumentos incluidos en la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Zaragoza de 20 de mayo de 2013, cuya nulidad fue declarada por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 30 de mayo de 2013, y se considera que la declaración de nulidad de la resolución de 23 de mayo de 2013 se debe a motivos de procedimiento.
De lo anterior se desprende que esa Delegación del Gobierno no ha asumido plenamente la doctrina del Tribunal Constitucional referente al derecho de reunión y manifestación, que fundamenta las sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, por lo que procede darle traslado de las siguientes consideraciones:
La Constitución en su artículo 21.2 dispone que la autoridad sólo podrá prohibir las reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes. Dicho límite no se refiere a cualquier afectación del orden público sino que es necesario que el desorden externo en la calle ponga en peligro la integridad de personas o bienes (STC 66/1995).
Los límites impuestos al ejercicio de los derechos fundamentales deben ser establecidos, interpretados y aplicados de forma restrictiva y no deben ser más intensos de lo necesario para preservar otros bienes o derechos constitucionalmente protegidos.
La limitación debe ser la mínima indispensable y, por ello, está sometida al principio de proporcionalidad con el objeto de evitar sacrificios innecesarios o excesivos de los derechos fundamentales, lo que exige que las resoluciones que aplican los referidos límites tengan una motivación suficiente para poder controlar la proporcionalidad y la constitucionalidad de la medida aplicada. La falta o insuficiencia de la motivación pueden llevar a la vulneración del derecho sustantivo afectado (STC 151/1997).
La restricción o limitación del ejercicio de los derechos fundamentales de manifestación, de reunión y de libertad de expresión han de acomodarse a las exigencias estrictas de legalidad, justificación, necesidad y proporcionalidad, sin discriminación alguna, debiendo ser interpretados conforme a los dictados de la Constitución con decantación por la presunción favorable al ejercicio del derecho.
Para comprobar si una medida restrictiva del ejercicio del derecho de reunión supera el juicio de proporcionalidad es necesario constatar si la misma cumple los tres requisitos siguientes: la idoneidad de la restricción para conseguir el objetivo propuesto; la necesidad de la misma, en el sentido de que no existía otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia; y, finalmente, si la misma era proporcionada en sentido estricto es decir ponderada o equilibrada por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (STC 66/1995, FJ 5; STC 265/2000, FJ 8; STC 163/2006, FJ 6).
Para prohibir las reuniones, la autoridad gubernativa tiene que hacer una ponderación casuística, dado que se trata de limitar el ejercicio de un derecho fundamental y, en atención a lo establecido explícitamente en el artículo 21.2 de la Constitución que habla de la existencia de razones fundadas, debe motivar la resolución correspondiente (STC 36/1982) y justificar la imposibilidad de adoptar las medidas preventivas necesarias para permitir el efectivo ejercicio del derecho fundamental (STC 66/1995). Sólo podrá restringirse el ejercicio del derecho de reunión cuando estas medidas preventivas resulten imposibles de adoptar, o sean infructuosas para alcanzar el fin propuesto, o sean desproporcionadas.
Incluso en los supuestos en los que existan razones fundadas que indiquen que una concentración puede producir alteraciones del orden público con peligro para personas y bienes, la autoridad gubernativa, aplicando criterios de proporcionalidad, antes de prohibirla deberá utilizar la facultad que reconoce el artículo 10 de la Ley Orgánica 9/1983 y proponer las modificaciones de fecha, lugar o duración con el objeto de que la reunión pueda celebrarse. Toda actuación limitativa de este derecho debe estar presidida por el principio de favor libertatis (STC 163/2006; STC 284/2005).
No basta con que existan dudas sobre si el derecho de reunión pudiera producir efectos negativos, debiendo presidir toda actuación limitativa del mismo el principio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión (STC 66/1995; STC 301/2006). De la misma manera lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que ha defendido una interpretación estricta de los límites al derecho de reunión, de manera que solamente razones convincentes e imperativas puedan justificar las restricciones a esta libertad (STEDH caso Sidiropoulos, de 10 de julio de 1998).
Teniendo en cuenta que las resoluciones de la Subdelegación del Gobierno en Zaragoza, mencionadas en este escrito, han supuesto una vulneración del derecho de reunión y manifestación que pretendía ejercitar la asociación promotora de la queja, procede formular a esa Delegación del Gobierno, al amparo de lo dispuesto en el artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, la siguiente
RECOMENDACIÓN
Modificar el criterio seguido en las resoluciones de la Subdelegación del Gobierno en Zaragoza de 4 de junio de 2012, y 20 y 23 de mayo de 2013, que han prohibido o limitado el ejercicio del derecho de reunión, ajustando el sentido de sus resoluciones a la doctrina del Tribunal Constitucional, y adoptando una posición favorable al ejercicio de dicho derecho.
En la seguridad de que la recomendación formulada será objeto de atención por parte de esa Delegación del Gobierno.

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