Texto
Se ha recibido su escrito, en relación con la proliferación de viviendas de uso turístico en el Distrito Centro de Madrid. Al respecto han de hacerse varias observaciones y objeciones, que conducen a las propuestas que figuran al final.
Consideraciones
Debe ante todo consignarse lo siguiente, con carácter previo y general:
– Sobre el solicitado contraste de los datos y actuaciones de que dispone la Consejería con los aportados y realizadas por el Ayuntamiento de Madrid, no se ha recibido de la Consejería respuesta alguna.
Sobre la vertiente de ordenación territorial, urbanística y ambiental del asunto, el Defensor del Pueblo debe insistir en el primordial papel que cabe a la Comunidad de Madrid, cuyo Estatuto de Autonomía dice que tiene competencia exclusiva en ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; y en el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución de protección del medio ambiente, incluso para promulgar normas adicionales de protección sobre las bases estatales. El hecho es que la entonces Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio vino a informar meses atrás no directamente, sino mediante esa Consejería. Por el contrario, ésta reconoce ahora la necesidad de atender a cuestiones de ordenación del territorio y ambientales, pero también dice que muchas denuncias –por ruido, suciedad, molestias a los vecinos, etc.- son derivadas al Ayuntamiento de Madrid, es decir cuando afectan a aspectos que no son turísticos, “sobre los que la Comunidad no tiene potestad inspectora y mucho menos sancionadora”, una expresión cabalmente inadecuada a juicio del Defensor del Pueblo y no concordante con la legislación regional. A su vez, se alude a una Mesa Transversal de Turismo, órgano al entender de esta institución muy apropiado para tratar estas vertientes del problema. En realidad, la ahora Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio tiene las atribuciones correspondientes a las competencias autonómicas sobre medio ambiente, urbanismo, estrategia territorial y suelo (Decreto 84/2018, de 5 de junio).
– La Comunidad de Madrid, como cualquier otra Comunidad Autónoma, no puede modificar leyes estatales, como la Ley de arrendamientos urbanos (LAU) o la Ley de propiedad horizontal (LPH); pero sí puede instar su modificación, o al menos interesarse por ello. Es decir, la Comunidad de Madrid no tiene “ninguna competencia” para decidir una modificación, pero sí la tiene para la iniciativa legislativa, mucho más para dirigirse a la Administración General del Estado con el fin de darle a conocer sus planteamientos, problemas y posibles vías de solución.
Ya en cuanto a los bloques de cuestiones planteadas, las observaciones del Defensor del Pueblo son las siguientes:
1. El primer bloque de cuestiones planteadas por el Defensor del Pueblo tenía por objeto conocer las medidas previstas para identificar las viviendas que están siendo ofertadas a través de internet, así como los datos sobre la actividad sancionadora ejercida por la Administración regional, incluido el total de procedimientos incoados y sanciones impuestas, así como el contraste de sus datos y actuaciones con los aportados y realizadas por el Ayuntamiento de Madrid.
Indica la Consejería que va a exigir que el número de registro figure de manera visible en las páginas web, y responsabilizar a las propias plataformas del cumplimiento de esa obligación. Esto merece una valoración positiva por el Defensor del Pueblo, que ha insistido en que la Administración debe poder conocer la oferta existente para planificar sus actuaciones sobre la materia, y para ello debe identificar de manera individualizada todos y cada uno de los alojamientos que se dedican a esta actividad.
Sin embargo, el Defensor del Pueblo también considera que, dado el incuestionable impacto que la actividad de viviendas de uso turístico tiene sobre otras políticas (urbanísticas, ambientales, de ordenación del territorio, etc.), es importante fomentar también la transparencia de los datos consignados en el registro de viviendas de uso turístico de la Comunidad de Madrid.
Que el registro de viviendas de uso turístico sea público y sus datos plenamente accesibles es decisivo para que los ciudadanos puedan acceder a una información de amplio interés, al tratarse de información con relevancia ambiental. El Defensor del Pueblo considera que esa Consejería ha de facilitar el acceso a la información con medidas de publicidad activa, y poner fin así a la virtual inaccesibilidad en los últimos años de la información sobre la actividad de alquiler de viviendas de uso turístico.
En cuanto a los datos aportados, llama la atención que el número de actuaciones realizadas (un total de 58 expedientes en el período 2014-2018) es significativamente bajo, sobre todo si se tiene en cuenta el alto número de viviendas que se ofertan en esta modalidad de alojamiento (solo en Madrid capital son ya 16.313). Este dato evidencia que la acción administrativa desplegada hasta ahora ha sido ineficaz, ineficacia que puede deberse a que no existe a día de hoy (para propietarios ni para intermediarios) la obligación de hacer constar el número de registro en las viviendas de uso turístico ofertadas a través de internet.
No ha aportado esa Consejería contestación alguna sobre la cuestión que tenía por objeto el “contraste de sus datos y actuaciones con los aportados y realizadas por el Ayuntamiento de Madrid”, lo que evidencia la necesidad de mejorar la coordinación con el Ayuntamiento de Madrid.
2. El segundo bloque de cuestiones tenía por objeto determinar qué requisitos habría de cumplir, a juicio de esa Consejería, una zona para ser declarada saturada conforme al artículo 40 de la Ley 1/1999, de Ordenación del Turismo de la Comunidad de Madrid. Sobre esta cuestión, esa Consejería, partiendo de la excepcionalidad de la medida, indica que sus esfuerzos se centran en atraer una demanda de calidad.
El Defensor del Pueblo comparte las consideraciones expresadas por la Consejería y considera que el turismo es una actividad económica de interés estratégico para la región.
Ahora bien, cuando hablamos de alojamiento de personas en viviendas de uso turístico, como toda actividad económica tiene límites estructurales. La conversión de viviendas de tipología residencial en VUT –si se concentra en una determinada zona- tiene un efecto de arrastre sobre el comercio y los servicios, mediante su sustitución por otros, ya no orientados a la población residente, sino a la flotante. Este proceso, conocido como “turistificación”, a la larga puede traer consigo que la población residente se desplace a otras zonas, al carecer de los servicios que necesita para su normal residencia, lo que genera una pérdida (que puede ser irreversible) en el tejido social y residencial de las zonas afectadas. Por ello, es necesario que el turismo sea sostenible, lo que aconseja que esa Administración promueva su crecimiento en zonas que no se encuentren saturadas y defina indicadores que alerten o pongan de manifiesto que una zona está saturada turísticamente.
Corresponde a esa Administración autonómica definir qué indicadores podrían poner de manifiesto una pérdida de tejido de población residencial en una determinada zona. Tales indicadores podrían venir referidos a la demanda de servicios básicos no específicamente dirigidos al turismo (como podría ser el caso de los destinados a la infancia) que los ciudadanos tienen a su alcance en una zona determinada. Por ejemplo, una variable que parece relevante es la evolución del número de alumnos matriculados en los centros educativos del área, pues es sabido que uno de los síntomas tempranos del despoblamiento (como también ocurre en el medio rural) es la pérdida de alumnos en los colegios.
Que el turismo urbano sea sostenible es un imperativo para los poderes públicos, imperativo entroncado con los denominados objetivos fijados en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (“Objetivos del Milenio”, Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 25 de septiembre de 2015). Se trata en concreto del objetivo 11: “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”. Así lo indica el documento de trabajo elaborado por la Organización Mundial del Turismo (OMT) que lleva por título ‘Overtourism’? – Understanding and Managing Urban Tourism Growth beyond Perceptions (“¿Sobreturismo? – Comprender y gestionar el crecimiento del turismo urbano más allá de la percepción”).
Resulta significativa la aparición en la agenda institucional del nuevo concepto “sobreturismo”; en sus varias definiciones, alude al impacto negativo del turismo en los lugares de destino, por un deterioro que afecta también a los turistas, pero sobre todo a los residentes. Dar una respuesta eficaz al problema requiere una gestión responsable, porque el sobreturismo no solo depende del número de visitantes, sino que tiene también como variable la capacidad de los responsables públicos de gestionarlo adecuadamente. Según el documento de la OMT, una de las manifestaciones del sobreturismo es la proliferación de establecimientos y servicios orientados al turista. Los efectos negativos que este fenómeno genera pueden paliarse mediante una adecuada gestión. Es útil el documento de la OMT porque propone algunas medidas, como la promoción de focos de atracción alternativos. En todo caso, antes de adoptar cualquier medida, es imperativo realizar un adecuado diagnóstico de la situación, que solo puede hacerse desarrollando indicadores, tanto cualitativos como cuantitativos.
La OMT emplea el concepto “capacidad de carga” (carrying capacity) para significar el número máximo de personas que pueden visitar al mismo tiempo un destino turístico sin que ello lleve consigo la destrucción del entorno físico, económico y sociocultural. El Defensor del Pueblo considera que, debido al impacto que el turismo genera en el entorno residencial, es necesario que la Comunidad de Madrid se familiarice con esos conceptos y emplee indicadores que puedan servir para futuras políticas de turismo urbano sostenible.
3. El tercer bloque de cuestiones tenía por objeto conocer la actuación prevista de esa Consejería sobre la posible intervención de las comunidades de propietarios para que autoricen o impidan el uso de una vivienda de su finca como Vivienda de Uso Turístico. Esa Consejería informa de las medidas previstas, entre ellas la creación del “Certificado de Idoneidad para Vivienda de Uso Turístico” (CIVUT), y la imposición de nuevas obligaciones para los titulares, cuyo contenido detalla incluyendo la nueva obligación de cumplimiento de las reglas básicas de convivencia y cívicas, cuya inobservancia puede conducir al desalojo de la vivienda. En cuanto a la posible prohibición de implantar una VUT en las comunidades de propietarios cuando sus estatutos así lo recojan de forma expresa, esa Consejería afirma ser muy consciente de la sensibilidad del asunto e indica que esta ha sido la razón de incorporar esa posibilidad en la Ley de Propiedad Horizontal, pero indica que la Comunidad de Madrid no puede realizar ninguna modificación de la LPH. Ya ha quedado dicho que no es estrictamente así en cuanto sí puede instar la modificación, por lo que no procede volver sobre ello.
Sin embargo, el Defensor del Pueblo no considera que se haya dado respuesta a lo planteado en este apartado. La intervención de la comunidad de propietarios es un tema cuya regulación corresponde a la legislación civil (competencia del Estado y no de las Comunidades Autónomas), pero hay aspectos de la regulación de turismo que sí tienen relación con cómo se inserta esta actividad en una comunidad de vecinos ya constituida, donde además de las VUT hay otras viviendas de carácter residencial.
Es cierto que para realizar esta actividad será preciso cumplir, además de las normas de turismo, las normas urbanísticas y las de derecho privado. Desde ahí, esta actividad podrá sujetarse a limitaciones que deriven, por ejemplo, de la calificación del suelo o de lo que establezca el resto de propietarios. Si atendemos exclusivamente a la normativa turística que propone esa Consejería, cualquier vivienda residencial es potencialmente convertible en VUT, vale decir sin límite alguno. Esto no es compatible con la normativa urbanística, tampoco con la civil, porque habrá viviendas que no puedan ser convertidas en VUT bien por limitaciones urbanísticas (zonificación, tipo de uso) bien porque esta actividad no está permitida (por las normas de propiedad horizontal).
Ahora bien, aun teniendo en cuenta tales condicionantes, la regulación del acceso y ejercicio de la actividad de VUT en el marco de las competencias de ordenación del turismo, que corresponden a la Comunidad Autónoma, debe alcanzar no solo a la relación entre el prestador del servicio y el cliente de la VUT, sino también al resto de vecinos y personas que conviven en el mismo inmueble.
Una VUT es objeto de una actividad económica que transforma en espacio de acceso al público lo que antes era espacio residencial, es decir de acceso exclusivo o privado. Cuando esta actividad se inserta en una comunidad de vecinos donde hay (otras) personas que realizan un uso residencial, entonces es necesario que la normativa turística también las tenga en cuenta, puesto que afecta a sus derechos, incluidos los fundamentales. Se ve afectada en primer lugar la intimidad personal y familiar: los hábitos y horarios de las personas usuarias de las VUT no coinciden con los de los residentes habituales, como fuente de ruidos y molestias. En segundo lugar, esta actividad en una comunidad de propietarios afecta también a la seguridad, por la presencia constante de personas desconocidas que disponen temporalmente de una llave de acceso a los espacios comunes.
A diferencia de otro tipo de alojamientos, como los hoteles, en una VUT no se exige en el establecimiento la presencia física de una persona responsable. Ello, en los casos de que las VUT se inserten en el interior de edificios de tipología residencial, convierte a esta actividad en proclive a los conflictos vecinales, como ponen de manifiesto las quejas recibidas en esta institución.
A juicio del Defensor del Pueblo, hay aspectos de la regulación sobre VUT que trascienden la mera relación entre el prestador del servicio y el titular de la vivienda, pues afectan a los demás ocupantes del inmueble. Tales aspectos son: (i) el establecimiento de una ratio de capacidad (personas/m2); (ii) los derechos y deberes de los usuarios, en particular la observancia de las normas de convivencia y cívicas; (iii) la posibilidad de que la comunidad de propietarios tenga algún poder de decisión sobre si se implanta o no una VUT.
i. El Defensor del Pueblo considera muy necesario que se establezca normativamente una proporción máxima de personas por metro cuadrado. Ahora bien, es preciso que una previsión tal vaya acompañada de medidas administrativas que aseguren que esta ratio puede ser supervisada en cualquier momento por la Administración autonómica, lo cual se conecta con uno de los problemas característicos de esta modalidad de alojamiento: la falta de presencia física en el alojamiento de una persona responsable de la actividad mercantil.
ii. Dice esa Consejería que la futura norma prevé medidas orientadas al cumplimiento de las reglas básicas de convivencia y cívicas; y que, en los casos de inobservancia de tales normas por el usuario y previo un primer requerimiento por el propietario o gestor, éste podrá pedir que abandone la vivienda si persiste en la conducta, y dar parte a la Policía o a la autoridad competente en los casos más graves de alteración del orden público.
Esta es probablemente una cuestión crucial para garantizar un adecuado respeto a los derechos de los demás residentes del inmueble: la observancia de normas cívicas y de respeto por los usuarios de las VUT. Actualmente los vecinos afectados por una VUT no tienen a su alcance procedimientos ni normas eficaces para transmitir con inmediatez al propietario o gestor que un usuario no hace un uso adecuado de las instalaciones comunes o que no respeta las normas de convivencia. Por ello, dado que el propietario o gestor no está presente durante el uso de la VUT, es difícil que pueda tener conocimiento cabal de estos incumplimientos, que puedan dar lugar a un desalojo del usuario de la VUT. La norma, así prevista, podría ser ineficaz si no se garantiza a los demás residentes el derecho a dirigirse en todo momento al gestor de la VUT, y si no se impone la obligación a este de dar respuesta inmediata a todos y cada uno de los problemas que puedan surgir. Si la normativa no facilita un cauce rápido de comunicación entre el responsable de la VUT y los vecinos afectados, entonces estos se ven obligados en caso de conflicto a dirigirse directamente a los usuarios incumplidores o molestos, una situación indeseable.
Las estancias en una VUT pueden ser cortas, de uno o dos días, y las alteraciones del orden y la convivencia se pueden producir en lapsos muy cortos de tiempo. Si no se establecen canales de comunicación ágiles que permitan remediar la situación con rapidez, es probable que cuando los vecinos consigan contactar con el propietario o gestor de la VUT, el usuario de esta la haya abandonado, con lo que ya no tiene sentido que se le inste a desalojarla.
Por ello, podría establecerse la obligación de que el propietario o gestor mantenga canales de comunicación abiertos las 24 horas del día con los demás residentes del inmueble y se vea obligado a atender sus quejas en todo momento e inmediatamente.
iii. Por último, en relación con la posibilidad de que la comunidad de propietarios tenga algún poder decisorio sobre la implantación de una VUT, indica esa Consejería que, siendo una cuestión competencia del Estado, no puede exigir dicha autorización entre los requisitos que deberá reunir una VUT. Sobre esta cuestión, ya tratada, de nuevo el Defensor del Pueblo reitera la importancia de que la actividad de alojamiento en VUT se desarrolle en un clima de normalidad y sin conflictos vecinales, y reitera también que no debe confundirse la competencia para decidir con las competencias para instar, para la iniciativa legislativa o simplemente para interesarse ante otra administración ante cualquier tipo de problemas que afecten a los ciudadanos con vecindad en determinada Comunidad Autónoma, como es propio de toda administración territorial.
Parece pues razonable plantear que, aunque no corresponda a la Comunidad de Madrid, ni esa Consejería tenga la correspondiente atribución, de establecer como preceptiva la autorización de la comunidad de propietarios si no viene exigido en la Ley de Propiedad Horizontal, sí cabría incorporar unas mínimas cautelas entre los requisitos para el acceso a la actividad de VUT para garantizar que solo puedan ser destinadas a tal uso las viviendas que cumplan los requisitos predeterminados para ello.
La actividad de VUT está sujeta a una declaración responsable, por lo que la Administración autonómica puede incluir requisitos adicionales para el ejercicio de la actividad sin necesidad de verificar su concurrencia con carácter previo a la actividad. Por ello, si la legislación civil se modifica para exigir como requisito la autorización de la comunidad de propietarios, entonces tal exigencia debería integrarse en el contenido de la declaración responsable, de manera que su concurrencia pueda ser verificada fácil y eficazmente por la Administración autonómica.
De lo contrario, la conflictividad derivada de que alguno de los propietarios realice esta actividad en contra de los demás propietarios tendría que ser resuelta necesariamente a través de mecanismos judiciales (la vía del artículo 7.2 LPH); pero no todas las comunidades de propietarios cuentan con medios económicos y materiales para plantear demandas que puedan sustentar procesos largos y costosos. Para la calidad y sostenibilidad del turismo ha de contarse, y exigirse, que los alojamientos en VUT se desarrollen en un clima de normal convivencia.
4. Sobre el cuarto bloque de cuestiones, que tenía por objeto determinar cómo están funcionando los mecanismos de coordinación, informa esa Consejería de que la Administración turística tiene un alcance y competencias limitadas, y que hay aspectos de esta actividad que tienen que ver con asuntos sobre los que esa Consejería no tiene “ninguna competencia”. Sobre esta cuestión ya se ha dicho tal expresión es inexacta.
Es evidente que los aspectos ambientales, urbanísticos y de ordenación territorial de esta actividad exceden de las solas atribuciones de una consejería de Turismo y de las competencias autonómicas, pues el papel de los ayuntamientos es insoslayable. Por lo demás, el Defensor del Pueblo conoce que la Secretaría de Estado de Turismo ha incluido este tema en la agenda de la Conferencia Sectorial de Turismo, el órgano de cooperación más importante del Estado en esa materia.
No puede dejar de señalarse cómo ciertas medidas estratégicas adoptadas por la Comunidad de Madrid se proponen desde planteamientos puramente mercantiles, por ejemplo la promoción “para vender la Comunidad” (Medida 12 de la Estrategia de Turismo 2016-2019); por el contrario, la Comunidad de Madrid considera como estrategia promover un entorno que, respetando la iniciativa privada, asegure un “entorno competitivo” pero aludiendo sólo genéricamente a los “derechos de ciudadanos y usuarios”, en la única mención a los derechos de los ciudadanos de la Estrategia (Medida 40, Nueva normativa de viviendas turísticas).
El Defensor del Pueblo considera que estas medidas deben expresar, para el ‘Crecimiento inteligente’ con que la Estrategia se subtitula, que los propietarios que destinan a uso residencial sus viviendas también son o tienen ‘iniciativa privada’, igualmente las comunidades de propietarios; que ellos también deben ver asegurado un entorno competitivo para su oferta de vivienda residencial; y que, en suma, el mercado de VUT no es el único mercado, sino que también existe un ‘mercado de vivienda residencial’, donde la oferta no puede ver reducido su valor por prácticas que obvien tal realidad, compleja y no unívoca.
Ha de reiterarse que la Comunidad de Madrid es competente en materia de ordenación territorial y urbanística; que dispone de planes, programas y estrategias territoriales; que no siendo materias de atribución directa de esa Consejería, sí lo son de otra Consejería del Gobierno regional, la de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, y que ésta no consideró intervenir directamente ante esta institución, sino que informó mediante esa Consejería, competente para cuestiones de turismo. El Defensor del Pueblo considera por su parte que es preciso salir de este círculo recursivo, donde un órgano se hace expresar por otro pero a su vez éste dice no poder expresarse por aquél.
Decisión
Por lo expuesto, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, procede formular las siguientes:
RECOMENDACIONES:
1. Efectuar un seguimiento permanente del fenómeno de las Viviendas de Uso Turístico propiciando el intercambio de datos con Ayuntamiento de Madrid.
2. Dar publicidad activa a los datos consignados en el registro de viviendas turísticas de la Comunidad de Madrid a través de internet, y facilitar a los ciudadanos el acceso fácil a esa información mediante herramientas de búsqueda.
3. Desarrollar indicadores que permitan identificar cuándo un entorno urbano pierde o puede perder su carácter predominantemente residencial debido a la proliferación de establecimientos de, u orientados a, servicios turísticos.
4. Exigir a las Viviendas de Uso Turístico que dispongan de un teléfono de atención abierto permanentemente a las quejas de los vecinos.
5. Hacer consignar en la declaración responsable la autorización de la comunidad de propietarios, cuando esta sea exigible, para el ejercicio de la actividad conforme a la Ley de Propiedad Horizontal.
6. Estudiar, y en su caso implantar en coordinación con la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y con participación municipal y del público, las modificaciones necesarias para una nueva Estrategia Territorial (regional) de Turismo en la que puedan asegurarse los derechos de todos los ciudadanos, sean ofertantes o usuarios de VUT, sean residentes.
Se solicita contestación en que se ponga de manifiesto la aceptación de estas RECOMENDACIONES o, en su caso, de las razones que se estimen para no aceptarlas, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.
Le saluda muy atentamente,
Francisco Fernández Marugán
Defensor del Pueblo (e.f.)