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El 16 de noviembre de 2023 el Defensor del Pueblo inició actuaciones de oficio ante el retraso existente en la implantación de las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) por los municipios de más de 50.000 habitantes, las cuales debían de haber entrado en funcionamiento el 1 de enero de 2023, conforme al mandato del artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.

Tales actuaciones se siguieron, por un lado y según la información disponible entonces, con los municipios de más de 50.000 habitantes cuyos ayuntamientos no habían iniciado los trámites para declararlas en aquella fecha y, por otro, con los municipios de más de 300.000 habitantes que, si bien habían comenzado con la tramitación, en ese momento todavía no las habían aprobado. En un tercer grupo, se incluyeron algunos municipios en los que la implantación de la ZBE parecía haberse paralizado. En total, las actuaciones se iniciaron con 33 ayuntamientos.

En el primer grupo se incluían los ayuntamientos de Aranjuez, Arganda del Rey, Arona, Barakaldo, Calvià, Cerdanyola del Vallès, Coslada, Ferrol, Granadilla de Abona, Mijas, Motril, Orihuela, Puerto de Santa María, San Cristóbal de La Laguna, Sanlúcar de Barrameda, Telde, Tres Cantos y Valdemoro. En el segundo, Alicante, Bilbao, Córdoba Málaga, Murcia, Palma de Mallorca y Las Palmas de Gran Canaria. Y en el tercero, Badalona, Castellón, Elche, Gijón, Lorca, Majadahonda, Valencia y Valladolid.

El Defensor del Pueblo ha recibido los informes solicitados de todos los ayuntamientos con los que se iniciaron actuaciones salvo los de Arona, El Puerto de Santa María y Murcia.

El Ayuntamiento de San Lúcar de Barrameda respondió la solicitud de información enviada por esta institución a través de una comunicación recibida el 21 de diciembre de 2023, en la que se informaba que, desde la llegada a la alcaldía del actual equipo de gobierno, se estaba trabajando para la implantación de la ZBE. Explicaba que el retraso en la misma se debía a la demora de la tramitación del Plan de Movilidad Urbana Sostenible del municipio (PMUS), el cual empezó a desarrollarse en septiembre de 2019 y no se aprobó hasta el 28 de marzo de 2023.

Dicho PMUS, según el ayuntamiento, engloba todas las políticas de movilidad urbana, y entre ellas la constitución de la ZBE, que estaba prevista en su documento estratégico. Se determinaron cinco zonas: zona de bajas emisiones del barrio bajo, zona de bajas emisiones del barrio alto, zona de bajas emisiones de los barrios El Palmar-El Palomar, zona de bajas emisiones de Playa de Sanlúcar y Bajo de Guía, zona de bajas emisiones de Bonanza. Todas ellas zonas de gran concentración de personas teniendo en cuenta que el tamaño de una ZBE debe ser significativo y suficiente para el cumplimiento de sus objetivos.

El proyecto estaba en fase final y con respecto al calendario, sostenía que el mismo sería remitido al Ministerio para la Transición Ecológica antes del 31 de diciembre de 2023 y que sería aprobado por el pleno de la corporación, junto con las ordenanzas, que ya se encontraban redactadas, en el primer trimestre el año 2024, fecha en la que tenía intención ese ayuntamiento de iniciar su implantación.

El Defensor del Pueblo envió el 20 de marzo de 2024 un escrito al Ayuntamiento de Sanlúcar de Barrameda por el que le comunicaba la suspensión de las actuaciones en tanto no se recibieran los informes por parte de todas las administraciones interpeladas y se examinase su contenido.

Una vez estudiadas tanto la respuesta de ese ayuntamiento como el resto de contestaciones recibidas, el Defensor del Pueblo ha estimado procedente hacer las consideraciones y Recomendaciones que se exponen a continuación.

En su elaboración, además de la información obtenida de los ayuntamientos con los que se iniciaron actuaciones, también ha tenido en cuenta el Defensor del Pueblo la normativa legal aplicable, las sentencias que han recaído sobre la materia y la Recomendación General 1/2024 del Ararteko, de 21 de febrero de 2024, publicada bajo el título «Propuestas para la regulación de las zonas de bajas emisiones en Euskadi».

Consideraciones

1. El retraso en la puesta en marcha de las ZBE

Las contestaciones recibidas por el Defensor del Pueblo, en relación con el mandato del artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, revelan que la mayoría de municipios interpelados, en la fecha en la que remitieron sus informes a esta institución, todavía no había finalizado el conjunto de los trámites necesarios para el establecimiento de una ZBE en su territorio, a pesar de que el plazo previsto para ello terminó al inicio del año 2023.

Tal retraso, que motivó las actuaciones de oficio y que ha sido confirmado tras el análisis de las respuestas obtenidas de los ayuntamientos requeridos, no impide que la práctica totalidad de los ayuntamientos que han contestado al Defensor del Pueblo hayan reconocido su sujeción a la exigencia legal contenida en la Ley de cambio climático y transición energética, su importancia y el compromiso con su cumplimiento.

De acuerdo con la información aportada al Defensor del Pueblo por los propios ayuntamientos, todos ellos se encuentran en un estado más o menos avanzado de ejecución de las actuaciones precisas para la instauración de dichas zonas. Solo el Ayuntamiento de Arganda declaraba no haber iniciado todavía los trámites para la aprobación y la puesta en funcionamiento de la ZBE.

En el extremo opuesto a Arganda, han de citarse Cerdanyola del Vallès, Bilbao, Córdoba, o Elche, cuyos ayuntamientos, cuando contestaron al Defensor del Pueblo, ya habían aprobado la normativa precisa y realizado las tareas requeridas para la puesta en funcionamiento de la ZBE en su territorio.

Por último, es forzoso mencionar a los ayuntamientos que no solo no han atendido el mandato legal contenido en la Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética, sino que ni siquiera han considerado oportuno responder al Defensor del Pueblo en relación con el grado de implantación de la ZBE en el municipio. Son el de El Puerto de Santa María, el de Arona y el de Murcia, como ya se ha mencionado en la primera página.

Al incumplimiento de la Ley 7/2021 por estas últimas corporaciones locales, se añade el de la Ley Orgánica 3/1981, de 16 de abril, del Defensor del Pueblo, cuyo artículo 1 otorga a esta institución la facultad de supervisar la actividad de la Administración; su artículo 9 la de iniciar y proseguir de oficio cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración pública y sus agentes, en relación con los ciudadanos, a la luz de lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución, y el respeto debido a los derechos proclamados en su Título primero; su artículo 18 a hacerlo mediante la oportuna investigación sumaria e informal, debiendo dar contestación la Administración concernida en el plazo máximo de quince días; y su artículo 19 el deber de los poderes públicos de auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo en sus investigaciones e inspecciones.

La falta de respuesta de estos ayuntamientos no solo compromete el cumplimiento del mandato establecido en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, sino también de reglas fundamentales como son las expresadas en los puntos 1 y 3 del artículo 9 de la Constitución, que establecen la sujeción de la actuación de los poderes públicos a la Constitución y a las leyes, o en el artículo 54 de nuestro texto constitucional, que instituye el Defensor del Pueblo como Alto Comisionado de las Cortes Generales, y le encomienda la supervisión de la actividad de la Administración. Por ello, resulta especialmente necesario que los ayuntamientos citados tengan en cuenta las presentes consideraciones y den cumplimiento a las Recomendaciones que se formulan.

2. Razones aportadas por los ayuntamientos para justificar el retraso en la implantación de las ZBE

Las razones aportadas para justificar el retraso en la implantación de las ZBE son muy variadas. En síntesis son la fijación de un plazo excesivamente corto para su creación, la aprobación, pocos días antes de cumplirse dicho plazo, del real decreto que precisa el contenido mínimo que ha de tener el proyecto de ZBE, o la celebración de elecciones municipales en mayo de 2023 y el consiguiente cambio que se ha producido en algunos ayuntamientos respecto de la junta de gobierno local encargada de llevar a término el encargo legal.

Asimismo los ayuntamientos han aludido a la falta de técnicos especializados en el ayuntamiento para confeccionar el proyecto o, en general, a la propia complejidad inherente a un proyecto de estas características. Las peculiaridades del territorio municipal para la instalación de esta clase de zonificación, la no superación en el municipio de los niveles de emisiones contaminantes establecidos por la normativa o la adopción preferente de otras medidas de movilidad sostenible diferentes a la ZBE también han sido razones alegadas por los ayuntamientos interpelados.

Otros argumentos utilizados para justificar el retraso han sido la falta de recursos económicos suficientes para establecer dicha zonificación o la desestimación de la solicitud de ayuda presentada ante el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana a través del Programa de ayudas a municipios para la implantación de zonas de bajas emisiones y la transformación digital y sostenible del transporte urbano.

En fin, también se encuentra entre las respuestas de esos ayuntamientos la falta de cumplimiento o retraso por las empresas contratadas de las tareas comprometidas para la instalación de la ZBE, o la reciente superación de la población necesaria para hacer exigible el mandato de establecimiento de la ZBE.

3. La justificación del retraso en la falta de tiempo suficiente para la aprobación de la ZBE

Alguno de estos argumentos merita una atención particular, como el que se apoya en la falta de tiempo suficiente para la ejecución de las tareas precisas para la implantación de las ZBE.

Es cierto que la aprobación del Real Decreto 1052/2022, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, unos días antes del vencimiento del plazo contenido en el artículo 14.3 de la Ley de cambio climático apenas otorgó tiempo a los municipios afectados para adaptarse a su contenido antes de dicho vencimiento, y así ha sido alegado por muchos de los ayuntamientos interpelados.

Pero también es cierto que dicho real decreto se dicta precisamente ante la constatación de la falta de implementación generalizada de las ZBE y la inminente llegada del plazo previsto, y con la intención de articular una regulación homogénea en todo el territorio, que facilite el cumplimiento de la obligación.

En cualquier caso, es preciso insistir en que tales argumentos tienen un recorrido limitado, y no pueden servir para disculpar el retraso en que han incurrido los municipios aludidos, que ha de calificarse de grave. Grave porque, si bien la denominación de «zona de bajas emisiones» puede resultar novedosa, no lo es la obligación de respetar en las ciudades los indicadores sobre calidad del aire fijados en la normativa, ni tampoco la habilitación a las administraciones públicas para establecer limitaciones a la circulación de vehículos en las vías urbanas con el fin de proteger dicha calidad y disminuir la contaminación atmosférica.

Basta citar el artículo 16.4 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, el cual permite restringir el tráfico de los vehículos más contaminantes, o la adopción de planes y programas en materia de movilidad dirigidos al cumplimiento y mejora de los objetivos de calidad del aire, para constatar que existía ya la posibilidad de aprobar y aplicar instrumentos municipales equivalentes. Buena prueba de ello es la puesta en funcionamiento de zonas de bajas emisiones -con esa misma denominación, por cierto- en ciudades como Madrid o Barcelona con mucha anterioridad a la aprobación de Ley de cambio climático de 2021.

4. La justificación del retraso en la complejidad técnica de su instalación, la ausencia de personal especializado que la acometa, o la falta de recursos financieros suficientes para llevarla a cabo

También conviene hacer alguna consideración respecto de los argumentos que justifican el retraso en la implementación de la ZBE en la complejidad técnica de su instalación, la ausencia de personal especializado que la acometa, o incluso la falta de recursos financieros suficientes para llevarla a cabo.

En respuesta a tales razones, además de la posibilidad de recurrir a empresas especializadas mediante la licitación de un contrato público -recurso utilizado por varios ayuntamientos a la hora de enfrentar alguna de las tareas necesarias para establecer la ZBE en su territorio-, ha de mencionarse, respecto a las alegadas insuficiencias financieras, la doble convocatoria por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, con cargo a fondos europeos del Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia, del Programa de Ayudas a Municipios para la Implantación de Zonas de Bajas Emisiones y la Transformación Digital y Sostenible del Transporte Urbano, al que se han acogido muchos de los municipios supervisados.

Igualmente, y respecto a la complejidad técnica de la puesta en marcha de las ZBE y la necesidad de contar con personal especializado, es preciso recordar tanto la existencia de unas directrices publicadas por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO) para la confección del diseño de las ZBE, como la publicación de una ordenanza tipo en la página web de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).

En consecuencia, los municipios han tenido recursos suficientes a su disposición para acometer las tareas precisas para la instalación de ZBE en su territorio y queda a su voluntad decidir si los emplean o no, sin que, en este último caso, pueda justificarse el retraso de su implementación en argumentos externos, ajenos a su propia voluntad de llevarla a cabo.

5. La justificación del retraso en la conveniencia de emprender otras actuaciones en materia de movilidad o contaminación

La conveniencia de emprender otras actuaciones, que el ayuntamiento en cuestión considera más útiles a la hora de resolver los problemas de movilidad o contaminación atmosférica del municipio, es otro argumento que también se puede encontrar en las contestaciones recibidas por esta institución.

El Defensor del Pueblo aprecia positivamente las iniciativas tomadas por tales ayuntamientos en relación con la adopción de otras medidas conectadas a la movilidad sostenible en su territorio, y distintas de las ZBE, alguna de las cuales se recogen incluso en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021.

Sin embargo, la promoción de dichas medidas no puede emplearse como argumento para eludir la instalación de una ZBE en el territorio municipal. Con independencia de otras actuaciones llevadas a cabo por el ayuntamiento respectivo en el ámbito de referencia, la ley se encarga también de definir en qué consiste una ZBE, de manera que no cabe confundirla con otras medidas de perfil similar, y obliga, con independencia de otras consideraciones, a su establecimiento.

Así, la ley define las ZBE como un ámbito de carácter continuo, en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos. Además, es necesario que dichas restricciones persigan dos objetivos precisos, como son mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero. Y finalmente, es imprescindible que para aplicar tales restricciones se utilice la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos vigente.

La regulación es muy clara, de manera que la ZBE que no reúna alguna de estas cuatro condiciones, estaría incumpliendo el mandato del artículo 14.3 a) de la Ley de cambio climático.

6. La justificación del retraso en la especial geografía urbana del municipio o su bajo nivel de contaminación

Lo mismo cabe decir sobre el argumento alegado en algunos de los informes recibidos sobre la especial geografía urbana del municipio en cuestión que impediría la instalación de una ZBE, por resultar ineficaz para los fines que persigue, y también respecto de la alegación sobre el bajo nivel de contaminación en el municipio y la consiguiente falta de necesidad de establecimiento de una ZBE.

Lo cierto es que la obligación que contempla la Ley 7/2021 no está condicionada a la superación de los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, más que en el caso de los municipios que cuenten con una población entre los 20.000 habitantes y los 50.000 habitantes.

Para aquellos que cuenten con una población que supere los 50.000 habitantes el mandato de establecimiento de una ZBE no se encuentra condicionado a ninguna medición de la calidad del aire. En consecuencia, con independencia de dichas mediciones, o de las peculiaridades geográficas del municipio en cuestión, su instalación resulta obligada.

En este sentido, conviene recordar que las ZBE no solo responden a exigencias de mejora de la calidad del aire, sino que también buscan limitar y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera. Así, el artículo 14.1 de la Ley 7/2021 fija como objetivo alcanzar en el año 2050 un parque de turismos y vehículos comerciales ligeros sin emisiones directas de CO₂, de conformidad con lo establecido por la normativa comunitaria. Igualmente en el preámbulo del Real Decreto 1052/2022, se expone que la instalación de la ZBE persigue reducir el uso del vehículo privado, en línea con el objetivo del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (PNIEC), que fija como objetivo la reducción de los tráficos de pasajeros (pasajeros-km) en entornos urbanos en un 35 % hasta 2030 y de los tráficos interurbanos del orden de un 1,5 % anual.

De este modo, el mandato incondicionado de establecer una ZBE en determinados municipios con atención solo a la población no resulta incompatible con los objetivos designados en la norma para la instalación de dichas zonas, pues, incluso en los casos en que pueda debatirse sus efectos en cuanto al control a corto plazo  de la calidad del aire respecto de las mediciones realizadas en un municipio en particular, resulta plenamente justificado desde la perspectiva de los objetivos de mitigación de la emisión gases de efecto invernadero a la atmósfera, y el cumplimiento por nuestro país de los compromisos internacionales alcanzados en materia de cambio climático.

7. Las conclusiones

De todo lo anterior se desprende que ninguno de los argumentos ofrecidos en sus respuestas por los ayuntamientos consultados justifica el retraso generalizado en que se encuentra el establecimiento de las ZBE, el cual resulta obligado de acuerdo con la Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética, y para lo que muchos de ellos han recibido ayuda económica. 

A la luz de dichas respuestas, no hay consideración mejor que pueda hacerse ni medida que pueda recomendarse con más insistencia que la de un rápido, cuidadoso, y completo cumplimiento del mandato establecido en el artículo 14.3 de dicha ley, de forma que a la mayor brevedad todos los municipios obligados cuenten con una ZBE que reúna todos los elementos definidores de dicho instrumento, es decir, con un área continua y permanente, así como de extensión suficiente, adecuada y proporcional a los objetivos buscados, que implique restricciones de tráfico de vehículos en función de su distintivo ambiental y que incorpore objetivos cuantificables respecto a la mitigación del cambio climático y la mejora de la calidad del aire, los cuales han de ser objeto de monitorización.

8. La necesidad de un rápido cumplimiento del mandato establecido en el artículo 14.3 de la Ley de cambio climático

Resulta preciso insistir en la necesidad de un rápido cumplimiento de dicho mandato. En efecto, tan importante es que las ZBE que se establezcan en cada municipio se acomoden a los elementos definidores, como que se haga en el plazo previsto. Dado que este ha sido incumplido, es necesario entonces reclamar que se haga a la mayor brevedad.

Y es que, como ya ha sido expuesto, la obligación de establecer una ZBE en el territorio de determinados municipios se inscribe dentro de un contexto normativo que tiene su origen en acuerdos internacionales de largo recorrido, y se inserta dentro de una estrategia que ha sido recogida en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y también en instrumentos de amplio alcance, de origen tanto comunitario -como el Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2018 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima- como nacional -el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, elaborado en cumplimiento del anterior, o el Programa Nacional de Control de la Contaminación Atmosférica, aprobado por el Consejo de Ministros de 27 de septiembre de 2019- los cuales fijan una planificación temporal que resulta clave para su éxito.

De esta forma, la implantación lo antes posible de las ZBE resulta capital para alcanzar los objetivos establecidos en dicha planificación.

A estos efectos, ha de insistirse en que no es aceptable la excesiva duración de las actuaciones precisas para instalar la ZBE por parte de los municipios que están obligados a ello, y que dicho retraso equivale al incumplimiento del mandato enunciado en el artículo 14.3 de la Ley. Este es el motivo por el que resultan preocupantes las respuestas de aquellos ayuntamientos que no han incorporado un calendario de actuaciones para la instalación de la ZBE, ni tampoco la indicación de una fecha estimada para su entrada en funcionamiento. Así ha ocurrido, por ejemplo, con los ayuntamientos de Orihuela, Sanlúcar de Barrameda, Tres Cantos, o Valencia.

Se da la circunstancia, además, de que alguno de estos ayuntamientos ha recibido ayudas para la financiación de estas medidas, y ha necesitado solicitar una prórroga en la ejecución de las subvenciones otorgadas por el Ministerio de Transportes para tal fin. Ante estos casos, esta institución ha de recordar que el incumplimiento de la obligación contemplada en la Ley 7/2021 lleva además aparejado el deber de devolver el importe de tales ayudas.

9. La necesidad de un cumplimiento completo del mandato establecido en el artículo 14.3 de la Ley de cambio climático

Es también preciso subrayar la necesidad de que el cumplimiento del mandato de establecimiento de las ZBE incluido en la Ley 7/2021 ha de ser completo, de modo que las ZBE que se implanten en cada municipio se refiera a un conjunto mínimo de cuestiones enumeradas en la legislación que la regula. La regulación se recoge en el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, el cual fija su Anexo I.A el contenido mínimo que ha de tener el proyecto que se tramite, y consiste en lo siguiente:

– Delimitación del perímetro de la ZBE que se quiera implantar, justificando el ámbito territorial elegido, e información general de la misma (tipo de zona, estimación de la superficie y población afectada, y autoridades responsables de la elaboración y ejecución de las ZBE).

– Análisis de la coherencia de tales proyectos con los instrumentos de planificación preexistentes, a efectos de una adecuada coordinación entre ellos; naturaleza, origen, y evaluación de la contaminación, con precisión de la concentración de contaminantes observados los años anteriores y sus fuentes de emisión.

– Fijación de los objetivos cuantificables de mejora de la calidad del aire y de mitigación del cambio climático, así como el listado de las posibles medidas a adoptar para ello, con su calendario de aplicación.

– Justificación de su conformidad con determinados artículos de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen jurídico del sector público, de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

– Sistema de control de accesos, circulación y estacionamiento en las ZBE.

– Información jurídica básica, memoria económica y análisis de impacto respecto de su implantación en distintos ámbitos, como el presupuestario, económico, en la competencia y el mercado, o impacto social, de género, y de discapacidad, entre otros;

– Indicación de los procedimientos para el seguimiento de su cumplimiento y revisión, indicando su periodicidad.

– Plan de comunicación, participación, y sensibilización de la ciudadanía.

En el Anexo I.B se establecen otros elementos que podrá contener dicho proyecto, pero que no entran dentro del mínimo requerido por la norma.

El establecimiento de una ZBE cuyo proyecto no cuente con el contenido mínimo descrito no puede considerarse completo, ni que sea acorde con lo fijado en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021.

10. La necesidad de un cumplimiento cuidadoso del mandato establecido en el artículo 14.3 de la Ley de cambio climático, y atento a sus requerimientos procedimentales

Es asimismo necesario insistir en que el cumplimiento del mandato de establecimiento de las ZBE se haga no solo de manera completa, sino también de manera cuidadosa en lo que respecta a los requerimientos procedimentales.

En la parte expositiva del Real Decreto 1052/2022 se dice que «el procedimiento de declaración y regulación de las ZBE debe cumplir las exigencias de transparencia de datos, participación, debate público, motivación y análisis de proporcionalidad y de alternativas, así como incluir un análisis adecuado de los impactos económicos, sociales, sobre el mercado y la competencia, de costes y beneficios y de cargas administrativas, debiendo quedar constancia de todo ello en los correspondientes expedientes».

Al citar la relevancia del elemento procedimental en la instalación de la ZBE no pueden dejar de mencionarse las sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y el de Madrid, así como por el Tribunal Supremo, en relación con el establecimiento de ZBE en las dos ciudades de nuestro país de mayor tamaño.

La Sentencia 970/2022 del Tribunal Superior de Justicia, de 21 de marzo de 2022, estimó el recurso interpuesto contra la ordenanza relativa a la restricción de la circulación de determinados vehículos en la ciudad de Barcelona con el objetivo de preservar y mejorar la calidad del aire, aprobada por el Plenario del Consejo Municipal de 20 de diciembre de 2019, y la anuló. El Tribunal Supremo dictó el 2 de noviembre de 2023 la Sentencia 1372/2023, por la que desestimó el recurso de casación contra la decisión citada de anular la ordenanza de Barcelona. Por su parte, la reciente Sentencia 405/2024 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de septiembre de 2024, anula las partes de la Ordenanza 10/2021, de 13 de septiembre, por la que se modifica la Ordenanza de Movilidad Sostenible, de 5 de octubre de 2018, en las que se define el ámbito de la zona de bajas emisiones de Madrid, y se regulan las dos zonas de bajas emisiones de especial protección (ZBEDPE, en adelante) de «Distrito Centro» y «Plaza Elíptica». El Ayuntamiento de Madrid ha interpuesto un recurso de casación contra la sentencia, por lo que en un futuro próximo el Tribunal Supremos adoptará una decisión al respecto. 

Un examen detenido de las sentencias, y en especial de la del Tribunal Supremo, permite advertir la importancia que para el establecimiento de las ZBE tiene asegurar que los requerimientos procedimentales que se han enumerado sean respetados de manera escrupulosa en la tramitación del proyecto que se apruebe, y en su implantación. La ZBE que se vaya a poner en marcha debe de contar no solo con los elementos imprescindibles para su adecuado funcionamiento, de forma que pueda alcanzar los objetivos para los que ha sido creada, sino también con los informes exigidos.

Las sentencias no entran en el examen de los criterios sustantivos o de oportunidad que han llevado al establecimiento de las ZBE, sino que se limitan a exigir que toda ZBE venga precedida de los estudios necesarios para evaluar su impacto ambiental y económico, pudiendo constituir la falta de dichos informes, o sus deficiencias, un defecto formal en la tramitación de aquellas que pueda llevar a su anulación.

Una vez dicho esto, resulta necesario aclarar que no cabe, ni resulta aceptable, la utilización de tales trámites procedimentales para restringir el alcance, o dejar sin efecto real la ZBE que se apruebe, vaciando sus objetivos y convirtiéndola en una medida artificial sin impacto apreciable en la mejora de la calidad del aire o la reducción de los gases de efecto invernadero en el municipio en cuestión. Es importante aclarar que ni la normativa que regula la obligación de instalación de las ZBE ni las sentencias citadas, amparan, en ninguna manera, tal posibilidad.

El estudio de las consecuencias que pueda tener en la competencia y el mercado el establecimiento de las ZBE de que se trate, su impacto presupuestario y económico, o su impacto social, de género y de discapacidad -ámbitos en los que la normativa citada obliga a hacer estudios de impacto-, debe ayudar a la mejor modelación de la zonificación que se diseñe, pero no puede emplearse para dejarlas sin efecto, o convertirlas en un envoltorio vacío sin incidencia en los objetivos cuyo cumplimiento están en el origen de su creación.

Es cierto que corresponde al ayuntamiento ponderar la afectación que la aprobación de la normativa municipal en materia de bajas emisiones va a producir sobre los aspectos económicos y sociales del municipio recién descritos, y también lo es que en dicha operación el ente local ha de hacer un análisis de proporcionalidad y de alternativas. Sin embargo, el que la Administración local deba de tener en cuenta tales aspectos a la hora de implantar una ZBE, no puede ser empleado como instrumento para limitarlas con el fin de evitar afectar tales ámbitos, hasta el punto de que el cumplimiento de esos objetivos quede en entredicho.

Por ello, es importante aclarar que esas referencias a la ponderación que se encuentran en el texto del real decreto no son más que la explicitación de las normales cautelas que toda autoridad pública ha de adoptar de manera previa al dictado de cualquier disposición de carácter general. Se trata, en este caso, de la habitual exigencia de motivación suficiente del ejercicio de la potestad reglamentaria, que se expresa en el requisito de que las normas municipales que se aprueben en relación con el diseño e instalación de las ZBE cuenten con los informes y estudios exigidos en la normativa aplicable. Así se desprende, igualmente, de la lectura de las sentencias antes referidas.

También ha de decirse que, en la legislación que establece la obligación de instalar las ZBE y que regula su contenido, ya se ha realizado una ponderación entre los valores y bienes en juego, y se ha elegido un diseño que prima la protección de la salud y del medio ambiente. En este debate, por tanto, tal y como afirma el Tribunal Supremo en el F.J. 4º de la Sentencia 1372/2023, sobre la primera ordenanza de Barcelona en la materia, de no es posible discutir que «en el juicio de preponderar valores (…) deban tener mayor relevancia los intereses públicos concretamente afectados que, no cabe dudar, son los vinculados a la protección del medio ambiente que tiene, en apretada síntesis, un valor esencial en sí mismo considerado -protección de los recursos naturales- y reforzado por los derechos humanos a él vinculados, como son la propia calidad de vida, la salud, y la propia vida de las personas».

Tampoco resulta conforme a la ley la utilización de dichos trámites procedimentales para retrasar de manera indefinida los pasos necesarios para la instalación de las ZBE. En efecto, la cuidadosa tramitación del procedimiento de aprobación de las ZBE no debe de ir en detrimento del respeto de los plazos previstos ni provocar que la tramitación se prolongue innecesariamente. Por ello, al igual que las razones ofrecidas por los ayuntamientos consultados, ya examinadas, no son suficientes para justificar la demora en la aprobación de la ZBE a la que están obligados, tampoco lo es la que se acaba de mencionar, más si se tiene en cuenta todo el tiempo pasado desde que se formuló dicha obligación en la Ley 7/2021, suficiente en cualquier caso para la completa confección de los referidos informes.

De todos modos, ha de recordarse de nuevo que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha publicado en su página web unas directrices que pueden ser utilizadas como referencia para la elaboración del proyecto de instalación de la ZBE, y que se ha publicado una ordenanza tipo sobre la ZBE en la página web de la FEMP.

En consecuencia, en aquellos supuestos en los que la corporación local tenga dificultades en relación con la superación de los trámites que exige dicha instalación, podrá acudir a la consulta de las citadas directrices, sin que dichas dificultades sirvan para justificar un nuevo retraso de la ZBE de que se trate.

11. La necesidad de que el área de la ZBE que se apruebe sea continua, permanente, y adecuada y suficiente para el cumplimiento de los objetivos establecidos

Una vez atendidos los aspectos temporales y formales, conviene ahora detenerse en los aspectos sustantivos de la ZBE que se implante. Ello se hará empleando como referencia los cuatro elementos que sirven para definir dichas zonas en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021.

Dichos elementos definidores se refieren, en primer lugar, al área en la que ha de establecerse la ZBE y a quién ha de hacerlo; en segundo lugar, al contenido de dicha ZBE -restricciones a la entrada, circulación y estacionamiento de vehículos-; en tercer lugar, al criterio conforme al cual deben ordenarse dichas restricciones -el distintivo ambiental de los vehículos-; y en cuarto lugar, a los objetivos que se persiguen con el establecimiento de dicha zonificación.

En cuanto al primero de ellos, que se refiere al área en el que se ha de establecer la ZBE, debe de tenerse en consideración que, para que la zona que se diseñe se acomode a lo exigido en la Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética, y al Real Decreto 1052/2022, debe ser continua, cumplir unos mínimos de extensión, y tener carácter permanente.

En relación con el carácter continuo o discontinuo del área en la que se establezcan las restricciones al tráfico de vehículos, el artículo 4 del citado real decreto permite diferentes configuraciones, de modo que las directrices aprobadas por el ministerio contemplan diferentes clases de ZBE en consideración a esta característica de las mismas. Así, se prevé un modelo núcleo, un modelo anillo, ZBE especiales, puntuales, o globales, en función de cómo se caracterice el área en la que se establezcan las restricciones.

Sin embargo, la característica común de todos los tipos de ZBE, excepto de las puntuales, es que se correspondan con un área continua del territorio municipal. De manera que la regulación permite diferentes ZBE dentro del municipio, o la fijación de diferentes restricciones dentro de una misma área o, incluso, la existencia de unas ZBE dentro de otras, pero no consiente que el diseño del área que conforma la ZBE sea discontinua, salvo en el caso de las ZBE puntuales. Por otra parte, una ZBE puntual, es decir, la que se limita a determinados tramos de calle en los que se desea asegurar un entorno de mayor calidad ambiental y seguridad, solo es posible de modo complementario al de una ZBE ya existente, y no podrá establecerse de manera independiente.

En este sentido, y en relación con las dificultades planteadas en su respuesta a esta institución por los ayuntamientos de Calviá, Valdemoro, o Mijas respecto del diseño del área más apropiada a las características geográficas del municipio, resulta oportuno incidir en que la exigencia de que el área sobre la que se aplique la zonificación sea continua no entra en contradicción con la posibilidad de que puedan instalarse distintas ZBE con el fin de cumplir con los objetivos fijados en la regulación que las establecen.

En consecuencia, la circunstancia de que uno de los municipios citados se encuentre atravesado de norte a sur por la autovía A4, o que otro de ellos conste de núcleos de población muy diferenciados y distanciados, puesta de manifiesto por esos ayuntamientos, no constituye un impedimento para acatar el mandato establecido en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, en tanto que dichas administraciones podrán decidir implantar una o varias zonas en su territorio, sin que la referida infraestructura estatal quede afectada o constituya un obstáculo para ello, y sin que el hecho de contar con diferentes núcleos incida en la viabilidad de las ZBE que se instalen.

Por lo que se refiere a la extensión mínima que ha de tener la ZBE que se establezca, la «superficie de la ZBE debe ser adecuada y suficiente para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 3 y proporcional a los mismos» (artículo 4.2 del Real Decreto 1052/2022). En este sentido, las directrices aprobadas por el ministerio se refieren a que el área elegida para fijar la zonificación «tiene que ser significativa y suficiente para el cumplimiento de sus objetivos» y además «se debe justificar que se trata de una zona con características adecuadas para la actuación, que incluye una parte significativa de la población, de la superficie del municipio y del tráfico de vehículos a motor».

De este modo, no resultarán conformes con la regulación legal y reglamentaria aquellas ZBE que fijen un área para la aplicación de las restricciones de tráfico que, por su escaso tamaño o su falta de adecuación, no permita alcanzar los objetivos que justifican su instauración. No cabrá, por tanto, la aprobación de ZBE en lugares nunca abiertos con anterioridad al tráfico, o que no tengan ninguna incidencia práctica en el mismo, o que afecten a un área tan pequeña, o tan marginal, o a tan pocos vehículos y población, que su instalación no repercuta de manera efectiva en la mejora de la calidad del aire y en la mitigación de los efectos del cambio climático en el municipio.

En cuanto al carácter permanente que han de tener las ZBE, permite distinguirlas de otros instrumentos que ya existían en nuestra legislación, y que preveían la instauración de restricciones al tráfico, como el ya citado artículo 16.4 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, el cual permitía decretarlas en función de las exigencias coyunturales de protección de la calidad del aire. Por esa razón, el Defensor del Pueblo debe de señalar que ha observado en la respuesta de algunos ayuntamientos una cierta confusión entre las ZBE y las herramientas previstas en nuestro ordenamiento con anterioridad a la Ley 7/2021, y que también implican limitaciones al tráfico, pero que ni tienen un carácter permanente, ni utilizan como criterio para su imposición el distintivo ambiental del vehículo.

En esos instrumentos previos, aunque el área elegida para las restricciones al tráfico se acomode a las exigencias de extensión y continuidad ya expuestas, el carácter intermitente de las restricciones impediría considerarlos como suficientes para el cumplimiento de la exigencia expresada en el artículo 14.3 a) de la Ley 7/2021. En este sentido, tal y como aclaran las directrices ministeriales en la materia, «tan solo en aquellos municipios menores de 50.000 habitantes, se podrán establecer ZBE temporales, en casos en los que se prevea un aumento significativo de la población en épocas concretas (vacaciones, celebración de eventos masivos, etc.)».

Por último, en lo que afecta al diseño del área de la ZBE y de la Administración competente para hacerlo, ha de aclararse que, aunque la regulación de las mismas permite la fijación de ZBE supramunicipales, se trata de una herramienta para combatir los efectos del cambio climático y mejorar la calidad del aire en el ámbito del tráfico urbano, y no en el tráfico interurbano. De manera que la instalación de tales zonas corresponde a los municipios, y no a entes supramunicipales, puesto que son los ayuntamientos los que, en su territorio, ostentan las competencias en materia de tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad, conforme a lo establecido en el artículo 25.1 g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Por lo tanto, el establecimiento de las ZBE supramunicipales requerirá del acuerdo de los dos municipios implicados, siendo estas las administraciones competentes para hacerlo.

12. La necesidad de que la ZBE imponga restricciones al acceso, circulación y estacionamiento de vehículos de motor de acuerdo con su calificación ambiental

En cuanto al segundo y tercer elemento que definen las ZBE, referidos a la necesidad de que dichas áreas impongan restricciones al acceso, circulación y estacionamiento de vehículos de motor de acuerdo con la calificación ambiental de los mismos, resulta pertinente también hacer algunas consideraciones.

a) Las restricciones al acceso, circulación y estacionamiento de vehículos de motor

La Ley 7/2021, el artículo 14.3 de la misma, y el Real Decreto 1052/2022, que lo desarrolla, dejan muy claro que la ZBE ha de consistir en el establecimiento de restricciones al tráfico de vehículos de motor en el interior de una zona previamente delimitada por la Administración municipal. Así lo establece de manera expresa el artículo 5.2 del real decreto, cuando afirma que, «de acuerdo con la definición de ZBE del artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, las medidas indicadas en el apartado anterior incluirán prohibiciones o restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos, según su potencial contaminante».

Es importante reseñar que la ZBE que se establezca debe de implicar la imposición de todas las restricciones mencionadas, y no solo de alguna de ellas. Así, restricciones o prohibiciones de aparcamiento han existido anteriormente en la normativa de protección de calidad del aire, pero la repetición de las mismas, por sí sola, no otorga al instrumento normativo que las contemple la consideración de ZBE, en el sentido establecido en la Ley 7/2021, si no va acompañada de las restricciones de entrada y de circulación dentro del área previamente delimitada.

Ello no impide que puedan incorporarse otras medidas, diferentes a las que se acaban de describir, en la estrategia de movilidad adoptada por el municipio de que se trate, como aquellas que prioricen la movilidad activa, o que permitan la reducción del uso del vehículo privado y que fomenten la mejora y el uso del transporte público.

Son ejemplos de medidas de esta naturaleza el diseño de redes de itinerarios continuos de preferencia peatonal, el desarrollo de corredores verdes intraurbanos, o la limitación de la velocidad a la que pueden circular los vehículos en determinadas áreas del municipio o en la totalidad de su territorio, el rediseño del viario y espacio público a través, por ejemplo, de la reducción del ancho de los carriles y su diseño siguiendo líneas menos rectas y más sinuosas, o la introducción de pavimentos no asfaltados, o la introducción de obstáculos o badenes, etc.

También son medidas de este tipo el diseño y desarrollo de una red de infraestructuras específicas para bicicletas, el establecimiento y promoción de corredores ciclistas en zonas periurbanas que comuniquen otras zonas del municipio con la ZBE que se haya establecido, o la extensión y mejora de los sistemas públicos y privados de préstamo de bicicletas y patinetes.

Respecto del transporte público, puede citarse la mejora de las frecuencias tanto en las líneas que conecten la ZBE con otras áreas de la ciudad, como en las que circulen dentro de la ZBE, o la promoción de carriles-bus o bus-VAO en aquellas vías en las que los autobuses se presenten con problemas de congestión, o el otorgamiento de prioridad de acceso, de circulación y estacionamiento, en particular, para los transportes públicos de superficie, entre otras muchas medidas.

Todas estas acciones, que se describen con detalle en las directrices ministeriales, podrán formar parte del plan de movilidad del municipio que haya de establecer una o varias ZBE en su territorio, y formarán parte de estas en virtud del mandato contenido en el artículo 5.1 del Real Decreto 1052/2022 -dedicado precisamente a tratar la «restricción de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos y clasificación ambiental»-, el cual establece que «el proyecto de ZBE deberá incluir medidas encaminadas a impulsar el cambio modal hacia medios de transporte más sostenibles, priorizando la movilidad activa y el transporte público».

A pesar de esto, y de que el Defensor del Pueblo insta a todas las corporaciones locales a impulsar medidas de esta naturaleza, las mismas no pueden sustituir la instauración de restricciones a la entrada, circulación y estacionamiento de vehículos en el interior de la ZBE en función de su distintivo ambiental, porque, de hacerlo, se estaría desobedeciendo el mandato expresado en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, y en el artículo 5.2 del Real Decreto 1052/2022.

Por lo tanto, la adopción de muchas de las medidas mencionadas, o de algunas no aludidas, resulta muy conveniente para cumplir los objetivos de mitigación del cambio climático y reducción de la contaminación atmosférica, y por ello se recomienda su adopción, pero no podrán en ningún caso sustituir a la ZBE, pues la ley exige que se implante esta mediante la restricción del tráfico de vehículos de motor del modo descrito y de acuerdo con los criterios indicados.

En conexión con lo anterior, la ZBE de Alicante, cuyo ayuntamiento ha manifestado al Defensor del Pueblo que no se plantea la ZBE como «un instrumento para la restricción de derechos o a la prohibición del uso del automóvil sin más, sino como un instrumento correctivo de las inercias actuales para evitar tener dichos problemas en el futuro», y que el modelo elegido «se orienta más bien al fomento de la movilidad sostenible, la desincentivación de las alternativas más contaminantes y la educación ciudadana para generar hábitos más saludables», se ajustará a la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, únicamente si incorpora, en todo caso, las restricciones al tráfico mencionadas en su artículo 14.3.

Resulta asimismo oportuno citar la respuesta del Ayuntamiento de Arganda del Rey. En ella se manifiesta que, en virtud de las recientes mediciones de la calidad del aire y los estudios llevados a cabo por una empresa especializada contratada por ese ayuntamiento, no resulta necesaria una ZBE, siendo, en su lugar, más conveniente «la implantación de un Área de Prioridad Peatonal que contribuya al cumplimiento de mejora de la calidad del aire y de mitigación del cambio climático».

Tras las consideraciones que se acaban de hacer, es sencillo advertir que el intercambio de unas medidas por otras no es conforme a la regulación legal ni tampoco a su desarrollo reglamentario, por lo que la respuesta de ese ayuntamiento no resulta convincente. Tampoco lo es la mención del artículo 5.3 del Real Decreto 1052/2022 que hace esa Administración para amparar su decisión -el cual permite que en casos debidamente justificados se puedan establecer excepciones a las restricciones previstas en el apartado 2- en tanto que dicho precepto requiere para su aplicación, necesariamente, de una ZBE ya instalada, y unas restricciones al tráfico ya fijadas, pues de otra manera difícilmente puede hablarse de la excepción a una regla que no ha sido previamente establecida. 

En este sentido, el artículo 5.3 del real decreto solo puede interpretarse de manera conjunta con el artículo 5.2, de modo que el establecimiento de toda ZBE incluya, entre las medidas previstas, restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos, según su potencial contaminante, y que estas restricciones, que regirán con carácter general y permanente, solo puedan excepcionarse en determinados supuestos singulares y debidamente motivados, en relación con el cumplimiento de los objetivos fijados en dicha norma. Es claro, por tanto, que, en el caso de aquellos ayuntamientos -como el de Arganda del Rey-, que manifiestan su voluntad de no establecer las ZBE requeridas por la Ley 7/2021, la mención del artículo 5.3 del Real Decreto 1052/2022 no puede jugar ningún papel para enervar la exigencia contenida en dicha ley.

Así lo confirman, por otro lado, las directrices elaboradas por el ministerio respecto a las ZBE, las cuales contemplan las mencionadas excepciones no como la elusión del establecimiento de dichas zonas en el municipio, sino como el enunciado de casos particulares que permiten levantar o reducir las restricciones previstas en la ZBE previamente instalada (así por ejemplo, respecto de personas con movilidad reducida o discapacidades reconocidas, la asistencia a personas dependientes y taxis adaptados, vehículos de residentes en la ZBE, o prestación de servicios públicos por parte de vehículos autorizados para ello, como recogida de basura, vehículos de emergencia, de limpieza, o sanitarios, entre otros).

b) El distintivo ambiental

El tercer elemento definidor de las ZBE reconocidas en la legislación de cambio climático de 2021 hace referencia a la exigencia de que las restricciones al acceso, circulación y estacionamiento de vehículos de motor se fijen de acuerdo con el distintivo ambiental con el que cuentan los vehículos.

En relación con ello, el artículo 5.3 del Real Decreto 1052/2022 dice que «a estos efectos, se empleará la clasificación establecida en el anexo II.E del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos, y sus futuras actualizaciones». La imposición de un distintivo ambiental a los vehículos en función de su potencial efecto contaminante fue recogida en nuestro ordenamiento jurídico a partir de una Orden ministerial de 2018 que modifica determinados anexos del citado reglamento, según la cual la Administración competente podrá establecer la obligatoriedad de la colocación del distintivo en el vehículo [Orden PCI/810/2018, de 27 de julio, por la que se modifican los anexos II, XI y XVIII del Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, apartado Dos.c.2), referido a los distintivos ambientales].

La referencia al sistema de catalogación de los vehículos en función de su potencial efecto contaminante resulta importante, pues permite despejar ciertos malentendidos que también se encuentran en alguna de las respuestas recibidas en el transcurso de esta actuación de oficio, y algunas de las quejas que los ciudadanos hacen llegar a esta institución en relación con las restricciones impuestas en una ZBE ya en funcionamiento.

Dichos malentendidos suelen partir de la consideración de que el sistema de catalogación ambiental de los vehículos no es un instrumento eficaz para determinar el efecto contaminante de los mismos. Esta consideración se combina habitualmente, en las referidas quejas presentadas por los ciudadanos ante el Defensor del Pueblo en relación con esta materia, con la defensa de que un coche en buen estado de conservación y con poco uso desde el momento de su adquisición, a pesar de no contar con distintivo ambiental, o contar con uno que remarque su efecto contaminante, puede tener menor efecto contaminante real que otro vehículo de más reciente adquisición y con un distintivo ambiental más favorable. De acuerdo con lo anterior, se sostiene que tales distintivos no resultan unos indicadores fiables para imponer las referidas restricciones.

En contraposición, han de hacerse dos consideraciones. La primera es que, tal y como se ha dicho, la exigencia de utilizar los distintivos ambientales de los vehículos para imponer las restricciones en que consiste la ZBE deriva directamente de la ley. Por lo tanto, a pesar de la existencia de diferentes criterios posibles a la hora de seleccionar los vehículos sobre los que se impondrán las restricciones -algunos de los cuales ya han sido recogidos en alguna normativa municipal sobre calidad del aire, como la restricción a circular en función del carácter par o impar del número de matrícula- los ayuntamientos afectados por la obligación de instalar una ZBE no gozan de discrecionalidad para aplicarlos, pues la ley se lo impide.

La segunda es que no puede juzgarse irrazonable un criterio que otorga mayor efecto contaminante a los vehículos en función de su antigüedad, fundamentalmente si concentra las restricciones mencionadas en vehículos del tipo de los catalogados con la Categoría A, sin distintivo ambiental, que, conforme a la normativa ya mencionada, se refiere a coches de gasolina matriculados antes del año 2000, y coches diésel anteriores al año 2006.

Y en todo caso ha de tenerse en cuenta que dicha obligación legal se apoya en todo un conjunto de instrumentos de planificación que tienen su fundamento último en normas de rango comunitario, como por ejemplo, el Reglamento (UE) 2019/631 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, por el que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de CO₂ de los turismos nuevos y de los vehículos comerciales ligeros nuevos, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) número 443/2009 y (UE) número 510/2011, y que impone objetivos de reducción de CO₂ al sector transporte en relación con la transformación del parque de vehículos. Este reglamento establece que será necesario que los vehículos de emisión cero o de baja emisión se generalicen y ganen una cuota de mercado significativa antes de 2030, para lo que prevé la reducción de las emisiones y la eficiencia energética en el transporte, así como el transporte eléctrico y las fuentes de energía renovables en el transporte también a partir de 2020.

Para concluir este apartado, puede afirmarse que la vinculación de las restricciones impuestas en las ZBE a un sistema de distintivos ambientales impuesto por parte de la normativa de tráfico se justifica no solo en que dichas ZBE son instrumentos dirigidos a alcanzar objetivos de protección de la calidad del aire, sino también de mitigación del cambio climático. Por tal motivo, la renovación del parque nacional de vehículos, y la sustitución de los más antiguos por vehículos ECO o vehículos 0 emisiones, constituye un objetivo legítimo y necesario, en consonancia con la elección del sistema de distintivos ambientales para la aplicación de las restricciones a la entrada, circulación y estacionamiento de vehículos en que consiste la ZBE. 

13. La necesidad de establecer objetivos cuantificables en las ZBE

En relación con el contenido que deba tener la ZBE que se establezca, queda solo por hacer referencia a que las restricciones al tráfico y el resto de las medidas elegidas han de cumplir cinco objetivos establecidos en la ley y en el artículo 3 del Real Decreto 1052/2022.

Los dos objetivos principales son los de mejora de la calidad del aire y mitigación del cambio climático. Los tres restantes son la promoción del cambio modal hacia vehículos más sostenibles, el impulso una mayor eficiencia energética en el uso de los medios de transporte, y el cumplimiento de los objetivos de calidad acústica que sean aplicables, de acuerdo con la normativa de ruido, dentro del área citada.

Los dos primeros y principales objetivos han de ser obligatoriamente incluidos en la ZBE por las entidades locales, de manera cuantificable, mientras que la fijación de objetivos cuantificables respecto a los otros tres objetivos es opcional para el municipio. Ello es importante para conectar las ZBE con otros instrumentos de planificación donde se encuentran fijados los objetivos globales a alcanzar en dichos sectores, como los Planes de Calidad del Aire, previstos en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, o el Plan Integrado de Energía y Clima 2021-2030, el cual, por ejemplo, prevé una reducción de los desplazamientos urbanos en vehículo privado motorizado del 35 % en pasajeros-km. Sobre la importancia de abordar con rapidez y eficacia el mandato de instalar una ZBE por parte de los municipios que se encuentren obligados a ello, en relación con el cumplimiento de tales objetivos, ya se ha hablado anteriormente.

Resulta conveniente recordar que, según las directrices del ministerio, «para la consecución del objetivo principal de mejora de calidad del aire, el proyecto de zonas de bajas emisiones deberá promover la mejora de dicha calidad del aire en todo el municipio y no exclusivamente en la zona afectada, alineándose, a su vez, con los planes locales o regionales de mejora de la calidad del aire ambiente, recogidos en el Anexo IV del Real Decreto 102/2011».

En este punto es necesario señalar, pese a que su inclusión en la ZBE tiene carácter facultativo en la regulación, en que el diseño de la ZBE puede considerar «zonas de especial sensibilidad» destinadas a proteger a los sectores más vulnerables de la población, incluida la población infantil, de los impactos sobre la salud derivados de la circulación de vehículos motorizados por sus inmediaciones. Si se configuran dentro de la ZBE estas subzonas, prioritariamente en las proximidades de equipamientos escolares, sanitarios, hospitalarios y de residencias de ancianos, deben de incluir requisitos y medidas de reducción de emisiones más exigentes que los que se establezcan en la zona principal y garantizar, para estos sectores de la población, el acceso y el uso seguro y saludable a las mismas.

La comprobación del cumplimiento de objetivos debe realizarse en todo el territorio municipal, y no solo en el interior de la ZBE que se establezca, puesto que así se comprobará si un incremento en la calidad del aire en el interior se corresponde con un incremento en la contaminación de las áreas adyacentes, o si un menor nivel de ruido dentro de la ZBE se convierte en las áreas circundantes en un incremento del mismo o la superación de los niveles máximos permitidos.

Por último, debe mencionarse que el carácter cuantificable de los objetivos descritos en relación con la calidad del aire y la emisión de gases de efecto invernadero, así como la conexión de la zonificación de bajas emisiones con otros instrumentos de planeamiento en materia medioambiental ya citados, provoca que los mismos condicionen de manera permanente el diseño de la ZBE ya creada, por lo que no basta con su fijación en el momento del establecimiento de la ZBE de que se trate, sino que deberán ser renovados y actualizados en función de los resultados obtenidos, condicionando las medidas que se dispongan en su interior.

14. La necesidad de monitorización continua y la prohibición de medidas regresivas una vez puesta en marcha la ZBE

La referencia a las ZBE como un instrumento que no se agota cuando entra en funcionamiento, sino que alcanza su virtualidad precisamente a partir de ese momento, permite al Defensor del Pueblo realizar unas últimas consideraciones respecto de su puesta en práctica, su monitorización y la prohibición de medidas regresivas.

Es preciso recalcar que el mandato contenido en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, que ha motivado las presentes actuaciones de oficio, no puede entenderse enteramente cumplido con la simple aprobación del proyecto de la ZBA respectiva, la aprobación de la normativa correspondiente, y la instalación de los medios técnicos y materiales para su puesta en marcha, sino solo a través de su efectivo funcionamiento, la aplicación de las restricciones del tráfico de vehículos de motor en que consista y el cumplimiento de los objetivos fijados en la misma.

De esta manera la monitorización del cumplimiento de los objetivos fijados es de vital importancia para considerar que el mandato de la Ley 7/2021, y los bienes jurídicos referidos a la salud pública y a la protección del medio ambiente que descansan como fundamento a dicha regulación, se han respetado.

A tal fin, el artículo 12.1 del Real Decreto 1052/2022 contiene una obligación que conviene recordar tanto a los municipios que se encuentren todavía inmersos en la preparación de las herramientas necesarias para la instalación de las ZBE, como a los que ya cuenten con una ZBE en funcionamiento: «Las entidades locales establecerán un sistema de monitorización y seguimiento continuo con el fin de evaluar la eficacia de las medidas adoptadas y el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 3 y, en caso de que se produzcan desviaciones con respecto a los mismos, modificarán el proyecto de ZBE correspondiente. La monitorización y el seguimiento de la calidad del aire, a los efectos del cumplimiento de los objetivos indicados en el artículo 3, se efectuará de conformidad con los objetivos de calidad de los datos previstos en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero». También contiene una obligación de elaboración de un informe de revisión del cumplimiento de los objetivos fijados, con indicación de los resultados, así como de su publicación.

Los ayuntamientos han de tener presente que no basta con la previsión de tal sistema en el proyecto de la ZBE que se apruebe, sino que la monitorización y el seguimiento se han de producir de manera efectiva desde que la ZBE se ponga en marcha. Resulta aconsejable, además, que el control se produzca de manera continua y no solo en las fechas periódicas previstas por el real decreto, las cuales habrán de entenderse como una exigencia de mínimos en relación con la supervisión y evaluación de las medidas adoptadas

La falta de funcionamiento de una ZBE en un municipio obligado a su establecimiento, o el incumplimiento de sus objetivos, o su falta de monitorización son actuaciones irregulares, contrarias al ordenamiento jurídico. Ello incluye, por supuesto, la adopción de medidas regresivas en materia de protección de la calidad del aire y de mitigación de los efectos del cambio climático. En ese sentido, establece el último párrafo del artículo 14.3 de la Ley 7/2021 que «Cualquier medida que suponga una regresión de las zonas de bajas emisiones ya existentes deberá contar con el informe previo del órgano autonómico competente en materia de protección del medio ambiente».

En virtud de las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo ha resuelto formular a todos los ayuntamientos obligados a la implantación de una ZBE en su territorio las siguientes

RECOMENDACIONES

1. Que los ayuntamientos que no hayan siquiera iniciado los trámites para aprobar y poner en funcionamiento la ZBE los inicien en el menor plazo posible.

2. Que los ayuntamientos que se encuentran todavía tramitando la ZBE aborden de manera decidida los trámites restantes para su aprobación, sin más dilaciones ni retrasos, y la pongan en funcionamiento a la mayor brevedad.

3. Que la ZBE que se apruebe cumpla con los requerimientos procedimentales exigidos y que venga precedida de los estudios necesarios para evaluar su impacto ambiental, presupuestario, económico, social, de género, y de discapacidad, sin que el cumplimiento de tales trámites o la elaboración de dichos informes pueda servir para alargar de manera indeterminada o excesiva la implantación de tales ZBE.

4. Que la ZBE que se apruebe delimite un área de carácter continuo y permanente, que resulte adecuada y suficiente para el cumplimiento de sus objetivos y proporcional a ellos, e incluya una parte significativa de la población, de la superficie del municipio y del tráfico de vehículos a motor dentro del mismo, sin que sus peculiaridades geográficas o urbanísticas puedan servir para eludir tales exigencias o justificar la falta de aprobación de la zona.

5. Que la ZBE que se apruebe incorpore, entre sus medidas, restricciones a la entrada, circulación y estacionamiento de vehículos, en función de su distintivo ambiental, sin que puedan establecerse excepciones a las mismas distintas a los supuestos fijados de acuerdo con las directrices publicadas por el Ministerio para la Transición Energética y el Reto Demográfico para el establecimiento de tales zonas, y sin que la aprobación de medidas de mejora de la movilidad alternativas a dichas restricciones puedan servir para sustituirlas.

6. Que la ZBE que se apruebe defina los objetivos en materia de calidad del aire, cambio climático, impulso del cambio modal y eficiencia energética en el uso de los medios de transporte, y calidad acústica, de manera cuantificable, garantizando su coherencia e integración con otros instrumentos de planificación ambiental en los sectores referidos, y que comporten una mejora respecto de la situación de partida.

7. Que la ZBE que se apruebe incluya un sistema de monitorización, que cuente con los mecanismos de medición precisos, tanto para el seguimiento periódico de sus objetivos como para su seguimiento continuo, y que permita la publicidad de los resultados, con el fin de evaluar su cumplimiento.

8. Que la ZBE que se apruebe contemple «zonas de especial sensibilidad», destinadas a proteger a los sectores más vulnerables de la población de los impactos sobre la salud derivados de la circulación de vehículos motorizados por sus inmediaciones, con requisitos y medidas de reducción de emisiones más exigentes que los que se establezcan en la zona principal.

9. Que aquellos ayuntamientos que ya cuenten con una ZBE en funcionamiento modifiquen la misma en caso de no ajustarse a las anteriores Recomendaciones.

10. Que aquellos ayuntamientos que ya cuenten con una ZBE en funcionamiento ejerzan de manera efectiva la monitorización continua y periódica del cumplimiento de sus objetivos, con el fin de evaluar la eficacia de las medidas adoptadas y establecer nuevas medidas en caso de no cumplirse.

11. Que todos los ayuntamientos obligados, una vez establecida la ZBE en su territorio, se abstengan de adoptar cualquier medida que suponga una regresión de la zona ya existente, y que, en el caso de que dicha adopción resulte inevitable por concurrir razones de interés público superior, lo haga contando con el informe previo del órgano autonómico competente en materia de protección del medio ambiente.

Esta institución agradece de antemano su colaboración y, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, solicita a ese ayuntamiento que, a la mayor brevedad posible y en lo que se refiere al concreto estado de la puesta en marcha de la ZBE en ese municipio, comunique si acepta o no las Recomendaciones formuladas, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo