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Depósitos irregulares de neumáticos fuera de uso

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Texto

Una vez recibida la información solicitada a esa Secretaría de Estado, y a las Comunidades Autónomas con las que esta institución sigue actuaciones en relación con los depósitos irregulares de neumáticos cabe formular las siguientes:

Consideraciones

1. Tras el inicio de esta actuación, el Defensor del Pueblo ha comprobado que las Comunidades Autónomas han activado los mecanismos que el ordenamiento jurídico prevé para restaurar la legalidad ambiental. No obstante, la actuación de las administraciones públicas se ha desarrollado con desigual intensidad y en casi ninguno de los casos, salvo en los depósitos de neumáticos fuera de uso (NFU) de menor entidad, se ha procedido a la completa retirada de los NFU abandonados o irregularmente depositados. Cabe citar como excepción el caso de Seseña, en el que sí se finalizó la limpieza de los terrenos tras el incendio ocurrido en mayo de 2016, caso que quedó fuera de esta actuación por intervención judicial.

2. Según los datos disponibles que se han podido contrastar, existen en España 9 acopios abandonados de neumáticos de más de 1000 toneladas: A Laracha (Galicia), Yunclillos, Consuegra y Argamasilla de Alba (Castilla-La Mancha), Campos del Río (Murcia), Chiva y Godella (Valencia), Arico en Tenerife (Canarias) y Mengíbar (Jaén, supervisado por el Defensor del Pueblo Andaluz). En ninguno de estos casos, los más graves por el número de neumáticos depositados, las Administraciones han confirmado la total retirada de los NFU y aún se encuentran tramitando los procedimientos para restaurar la legalidad: sancionadores, de revocación de la autorización o de ejecución forzosa para que el responsable cumpla su obligación de reponer las cosas a su estado anterior (bien mediante la imposición de medidas coercitivas o bien por ejecución subsidiaria de la Administración a costa del responsable, pero condicionada a la existencia de disponibilidades presupuestarias). También se tramitan procedimientos de contratación para adjudicar el servicio de retirada de los neumáticos.

En el caso de acopios entre 500 y 1000 toneladas detectados en Majadahonda (Madrid), Medina del Campo (Castilla y León) y Hellín y Chiloeches (Castilla-La Mancha), tampoco se han retirado los acopios aunque existen procedimientos en curso. Solo se han ultimado los trabajos en el caso de Castellanos de Villiquera (Salamanca), donde se han retirado más de 800 toneladas de neumáticos.

También se han retirado algunos depósitos de menor entidad en Cataluña, Extremadura, Castilla y León y Asturias (Soto del Barco) pero subsisten otros en Hontoria, (Castilla y León, no retirado); Cervera de Llano y Caudete, (Castilla-La Mancha); Cristóbal de Entreviñas y Alejos (Castilla y León); y en Cataluña, Montcada y Reixac (sobre el que, salvo error, el Departamento no ha remitido información específica, pero se incluye en la relación de depósitos incluida en la Guía de gestión de acopios elaborada por el Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente -MAPAMA), Santa Perpetua de Mogoda y Arenys de Mar (supervisado por el Síndic de Greuges).

Dado que ha transcurrido más de un año desde el inicio de la actuación, los resultados obtenidos no pueden valorarse positivamente.

3. Como ya se ha apuntado en escritos anteriores, la acumulación ilegal de NFU se produce por una insuficiente actuación de las Administraciones públicas en diversos momentos y respecto al ejercicio de distintas potestades:

a) Durante el proceso de acumulación o abandono ilegal, especialmente en el caso de grandes cantidades, donde resulta fundamental la intervención municipal, por ser la administración más próxima, y de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado en sus labores de vigilancia. Resulta primordial la detección temprana de los depósitos y la articulación de medios de inspección suficientes que permitan identificar a los responsables de las conductas irregulares, que son los que, en primer lugar, deben correr con los gastos de la retirada y gestionar adecuadamente los neumáticos, en virtud del principio quien contamina paga; sin perjuicio de que, en segundo lugar, las administraciones deban dirigirse a los propietarios o poseedores de los terrenos para que los mantengan en condiciones adecuadas de conformidad con su deber de conservación.

b) En el ejercicio de facultades de inspección por parte de la Administración autonómica, competente para otorgar las autorizaciones y controlar el cumplimiento de éstas, de las comunicaciones y declaraciones responsables y de lo dispuesto en la normativa de residuos, tanto general como específica para este flujo de residuos; lo cual incluye verificar el cumplimiento de las normas de almacenamiento. En ocasiones las inspecciones se realizan cuando ya no es posible identificar al responsable.

c) En el ejercicio de la potestad sancionadora, conforme al artículo 45 y siguientes de la Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados (LR). Respecto al ejercicio de esta potestad, el Defensor del Pueblo ha podido comprobar lo siguiente:

– Algunos procedimientos caducan por falta de actividad administrativa.

– Se archivan procedimientos sancionadores si durante la tramitación se restablece el orden infringido por el responsable, cuando la legislación básica solo prevé que el cumplimiento voluntario por el presunto infractor durante la tramitación del procedimiento pueda atemperar la sanción que finalmente se le imponga, pero no que se le exima totalmente de la responsabilidad (artículo 58 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común).

– Las sanciones se suelen imponer en su límite inferior o cerca de éste.

– Aunque se inician procedimientos sancionadores, en la mayor parte de los casos no se adoptan medidas provisionales previstas en el artículo 53 de la LR.

Debe recordarse a las administraciones autonómicas que la potestad sancionadora es una potestad reglada. Por tanto, una vez que se detecten indicios de infracción, debe incoarse el correspondiente procedimiento sancionador, el cual debe resolverse y notificarse en plazo. Para ello, el órgano competente debe impulsar de oficio la realización de todos los trámites. Además, la potestad sancionadora debe ejercerse de forma proporcionada, tanto en la calificación de la gravedad de la infracción como en la imposición de la sanción. El artículo 48 de la LR indica expresamente que las administraciones públicas deberán guardar la debida adecuación entre la sanción y el hecho constitutivo de la infracción, para lo cual debe considerarse especialmente su repercusión, su trascendencia por lo que respecta a la salud y seguridad de las personas y del medio ambiente o de los bienes protegidos por la Ley, las circunstancias del responsable, su grado de intencionalidad, participación y beneficio obtenido, la reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución firme, así como la irreversibilidad de los daños o deterioros producidos. La concurrencia de estas circunstancias y su influencia en la ponderación de la sanción deben reflejarse en la resolución sancionadora que se dicte para su adecuada motivación. Asimismo, deben adoptarse medidas cautelares para evitar daños de difícil o imposible reparación.

d) En el ejercicio de la ejecución forzosa de las obligaciones incumplidas a costa del responsable, conforme a lo dispuesto en el artículo 55 de la LR. Si bien las administraciones imponen multas coercitivas (hasta 12 en el caso del acopio Yunclillos), rara vez se procede a la ejecución subsidiaria a costa del obligado aún cuando éste sigue sin cumplir con su obligación de retirar los neumáticos y de entregarlos a un gestor de residuos.

4. En definitiva, la retirada de acopios abandonados o irregulares de NFU requiere grandes cantidades de recursos y la tramitación de procedimientos administrativos no exentos de dificultades que retrasan la recuperación ambiental y la eliminación de los riesgos existentes para el medio ambiente y la salud de las personas.

Por ello, el Defensor del Pueblo quiere enfatizar la necesidad de prevenir el abandono de NFU, lo cual requiere, al menos, lo siguiente:

– Vigilancia e inspección adecuada que permita garantizar una detección temprana de los depósitos irregulares. Es necesaria la activación de los servicios de inspección y la intervención de las administraciones más cercanas al problema (Ayuntamientos, Cabildos) o de los servicios de guardería de los Organismos encargados de la gestión del dominio público cuando éste se vea afectado por los acopios (por ejemplo, de la guardería fluvial de los Organismos de cuenca cuando se abandonan NFU en ramblas, barrancos o cauces de los ríos con afección al dominio público hidráulico o su zona de policía).

– Ejercicio efectivo de las potestades que el ordenamiento jurídico otorga a las administraciones públicas para obligar a los responsables de la contaminación a sufragar el coste de la reparación ambiental e indemnizar los daños que generen; y para disuadir de la realización de nuevas conductas infractoras.

– Implantación de medidas preventivas del fraude en la gestión de neumáticos, en los casos que más adelante se enumeran.

– Campañas de sensibilización dirigidas a operadores, administraciones públicas, inspectores y a la ciudadanía en general.

De lo anterior cabe concluir que el problema del abandono de NFU no es principalmente un problema derivado de un fallo regulatorio. No obstante, en el curso de su investigación el Defensor del Pueblo ha advertido varias cuestiones sobre las que a continuación se reflexiona y que se someten a valoración de ese Ministerio para que las tenga en cuenta en el procedimiento de revisión del Real Decreto 1619/2005 aplicable a la gestión de NFU.

5. Una mención especial requiere la cuestión de la garantía financiera. Con carácter general, las garantías financieras previstas en la legislación ambiental tienen por finalidad asegurar que los operadores dispongan de recursos económicos suficientes para hacer frente a los daños ambientales que pudieran generarse como consecuencia de la actividad económica que realizan. La constitución de una garantía financiera implica la internalización de un coste ambiental por la contaminación que pudiera producirse (por ejemplo, mediante el pago de la prima del seguro que se contrate por el operador) y favorece que éste adopte medidas e implante prácticas en el desarrollo de su actividad económica que minimicen el riesgo de daño ambiental (por ejemplo, mediante la adopción de mejores tecnologías, la realización de auditorías medio ambientales, etcétera), pues cuanto mayor seguridad ofrezca su instalación, menores riesgos de contaminación presentará y menor será la prima que deba satisfacer o el aval que deba depositar. Por tanto, la garantía financiera es un instrumento de carácter económico válido para hacer efectivo el principio quien contamina paga, regulado en el artículo 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Con excepción de las actividades de gestión de residuos que pudieran estar incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 26/2007 de responsabilidad medioambiental (diez años después de su entrada en vigor se ha aprobado la Orden Ministerial que determina el momento en que será exigible la constitución obligatoria de garantía financiera para determinadas actividades, entre las que se incluyen algunas relativas a la gestión de residuos), la legislación básica específica en materia de residuos no impone con carácter obligatorio la constitución de garantía financiera para las actividades de gestión de neumáticos fuera de uso.

Así, el artículo 20.4 c) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados (LR) solo la exige con carácter obligatorio para los residuos peligrosos o cuando así lo exijan las normas que regulan la gestión de residuos específicos o las que regulan operaciones de gestión; lo cual no es el caso de los NFU, pues el Real Decreto 1619/2005 que específicamente los regula, remite a la legislación autonómica para su establecimiento. De las comunidades autónomas consultadas –aquellas en las que se detectaron depósitos de mayor entidad- ninguna, salvo error, la exige hoy en día con carácter obligatorio para los NFU. En la Comunidad Valenciana se regulaba con carácter preceptivo, pero la norma se derogó.

Este hecho viene a demostrar que será difícil que una Comunidad Autónoma ponga en marcha este mecanismo en su ámbito territorial con carácter obligatorio si el resto no lo regula también con este carácter; ello con el fin de no establecer requisitos más gravosos a los operadores con respecto a los exigidos en otras zonas. Por tanto, salvo que se recoja en la normativa estatal con carácter básico, esta medida no prosperará y, previsiblemente, seguirá siendo una previsión ineficaz.

Esta institución es consciente de que diseñar el sistema de garantías financieras y determinar su obligatoriedad requiere tener en cuenta distintos factores, no exentos de dificultades, que aseguren su viabilidad y eficacia. Las pequeñas y medianas empresas pueden no disponer ni de los recursos económicos ni de los sistemas de gestión de riesgos equivalentes a los de las empresas de mayor envergadura; sin embargo pueden ser responsables de daños superiores al que cabría esperar habida cuenta de su tamaño; por ello, disponer de un seguro, podría reducir  los riesgos a los que se ven expuestas (transfiriéndolos parcialmente a los aseguradores) y, en consecuencia, disuadir de la realización de conductas tendentes a eludir la responsabilidad. La determinación de criterios y técnicas de cuantificación de los daños ambientales que permitan establecer primas no excesivamente gravosas para los pequeños operadores, pero que a la vez sean suficientes para reparar el daño no es una cuestión carente de complejidad, pero estos asuntos llevan estudiándose décadas y ya debería existir suficiente experiencia al respecto. De hecho, existen soluciones en nuestro ordenamiento jurídico, por ejemplo en materia de residuos peligrosos, en los que se exige con carácter obligatorio la constitución de una garantía financiera, si bien se excluye de dicha obligación a los pequeños productores de residuos, en los términos fijados reglamentariamente.

Puesto que el Ministerio ha anunciado que analizará la procedencia de exigir con carácter obligatorio el establecimiento de una garantía financiera durante la revisión del Real Decreto 1619/2005, esta institución confía en que esta cuestión quede resuelta, de forma que se asegure la prevención y en su caso reparación de los daños ambientales que pueda derivarse de la gestión de los NFU.

El Ministerio indica también que dicha revisión se produce en el marco de la nueva responsabilidad ampliada del productor, por lo que cabe traer a colación la Sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 24 de junio de 2008, en relación con el principio quien contamina paga. En el ámbito de la responsabilidad medioambiental, el Tribunal señala que, al amparo de este principio, puede obligarse a determinadas categorías de personas, ya sea los poseedores o ya sea al productor, a hacer frente al coste de eliminación de los residuos, obligación económica que les incumbe por el hecho de haber contribuido a la generación de tales residuos y, en su caso, al riesgo de contaminación que de ello resulta. Es decir, productores, poseedores y gestores de los residuos pueden –y deben- ser responsables de sufragar los costes de reparación de la contaminación que generen.

También debe señalarse que a efectos de evitar su abandono incontrolado, no es determinante si el neumático es de reposición (es decir el que sus productores ponen en el mercado por primera vez para reemplazar a los neumáticos usados de los vehículo) o de primer montaje del vehículo (que según el Real Decreto 1619/2005 no están incluidos en la responsabilidad del productor). Por tanto, parece que, salvo mejor criterio, deberían regularse también obligaciones de los productores de neumáticos respecto a estos últimos.

6. En el procedimiento de revisión de normativa sobre gestión de NFU deberían quedar resueltas también las cuestiones relativas a lo siguiente: 1º neumáticos no incluidos específicamente en el ámbito de aplicación del Real Decreto 1619/2005 (neumáticos de bicicleta y de grandes vehículos como tractores y camiones) pero a los que se les aplican los preceptos sobre gestión y almacenamiento de la LR; además de eliminar la exclusión en el Real Decreto, en todo caso habría que revisar también que dichos residuos estén excluidos de la prohibición de depositar neumáticos en vertedero; y 2º las medidas que sea preciso adoptar para la prevención del fraude, en particular respecto a los neumáticos importados o procedentes de adquisiciones intracomunitarias no declarados; de la venta online de ruedas procedentes del exterior, y de la venta de neumáticos usados procedentes de los desguaces.

Respecto a estos últimos, el MAPAMA ha informado que los neumáticos procedentes de los Centros Autorizados de Tratamiento de vehículos al final de su vida útil (CAT) pueden considerarse un flujo de residuos distinto de los NFU regulados por el Real Decreto 1619/2005, dado que los neumáticos que llegan a los CAT son de primer montaje de vehículos (lo cual a priori no parece que tenga que ser así en todos los casos, pues pueden recibir vehículos en los que se hayan repuesto) y dado que se han firmado muy pocos convenios entre los sistemas de gestión integrada de neumáticos fuera de uso y los CAT. Lo anterior aconseja que se adopten nuevas medidas para controlar la correcta gestión de los neumáticos de los vehículos al final de su vida útil que llegan a los CAT y favorecer la participación en sistemas de gestión integrada de residuos, sin perjuicio de lo ya señalado respecto a la responsabilidad del productor.

7. Finalmente, esta institución ha tenido conocimiento de dos iniciativas en materia de gestión de NFU, que deben valorarse positivamente: la aprobación por el MAPAMA de la Guía de gestión de acopios de neumáticos al final de su vida útil (que cabría distribuir a los Ayuntamientos través de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y a las Comunidades Autónomas, si es que no se ha procedido ya a ello) y la campaña Stop Fraude en la importación de neumáticos no declarados, en la que colabora el Ministerio.

Sin perjuicio de lo anterior, el MAPAMA ha afirmado que carece de competencias ejecutivas en materia de gestión de residuos. En el caso que nos ocupa, es cierto que las competencias de gestión en materia de residuos corresponden, fundamentalmente, a las Comunidades Autónomas, y las entidades locales en los términos establecidos en la legislación. Pero el Ministerio tiene competencia para aprobar normas con carácter básico, coordinar la actuación de las Comunidades Autónomas (el artículo de la LR prevé específicamente la creación de una Comisión, pero puede hacerlo también a través de la Comisión Sectorial de Medio Ambiente u otros órganos e instrumentos de coordinación), prestar asistencia técnica (artículo 16 de la LR), celebrar convenios de colaboración e incluso dictar actos con carácter ejecutivo, con los requisitos establecidos por el Tribunal Constitucional. En todo caso, las facultades de coordinación amparan que, al menos, el Ministerio recabe información que le permita conocer el estado de tramitación de las actuaciones autonómicas y locales en curso para la completa retirada de los NFU, especialmente en los acopios de mayor entidad.  Específicamente, el artículo 12.3 e), según el cual corresponde al MAPAMA recopilar, elaborar y actualizar la información necesaria para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la legislación nacional y comunitaria, le habilita para ello.

8. Una última cuestión relativa al principio quien contamina paga. Este principio quiebra gravemente cuando no es posible identificar al responsable del acopio o éste resulta insolvente. En estos casos, el coste de la reparación acaba siendo asumido por las administraciones públicas, es decir, por los contribuyentes, lo que supone una socialización de costes ambientales que favorece a quienes actuaron de forma ilegal y no cumplieron las obligaciones que las normas les imponían. De ahí la importancia de detectar el abandono de NFU en una fase temprana. Una vez generado el depósito, en algunos casos de miles de toneladas, sin que sea posible identificar al responsable, la intervención de la administración y la habilitación de importantes recursos presupuestarios resultará casi siempre ineludible, con el fin de evitar los posibles y graves daños que para la salud pública y el medio ambiente pueden derivarse del abandono de los NFU, como lamentablemente se pudo comprobar en el incendio de Seseña.

Decisión

De conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a ese Ministerio la siguiente:

SUGERENCIA

Recabar información periódica sobre el estado de tramitación de los procedimientos en curso para la retirada de los acopios abandonados de NFU; y, en tanto se completa, asegurarse de que se adoptan todas las medidas necesarias para prevenir incendios y otros efectos contaminantes, con prioridad de los acopios de más de 1.000 toneladas o que presenten mayores riesgos de contaminación.

Asimismo, el Defensor del Pueblo da por FINALIZADAS las actuaciones con las Comunidades Autónomas con las que se seguía esta actuación, a quienes, con esta misma fecha, se da traslado de lo anterior, para que lo tengan en cuenta en el ejercicio de sus competencias. En relación con la Comunidad Autónoma de Cataluña, el escrito se ha enviado a la Secretaría General de Territorio y Sostenibilidad. Con carácter informativo, también se remite una copia de este escrito a la FEMP, para su conocimiento y difusión entre las administraciones locales.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)