Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido en esta institución su escrito, sobre la queja presentada por D. (…..), registrada con el número arriba indicado.

De dicho informe se desprende que la circunstancia de que los comparecientes acrediten su condición de concejales no se considera suficiente para entender que ostentan la condición de interesados en las actuaciones inspectoras seguidas con motivo de su denuncia a los efectos previstos en el artículo 20.4 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social ni, en consecuencia, para facilitarles información sobre lo actuado con motivo de las misma.

Por otra parte se comunica que se ha inadmitido la solicitud de acceso al expediente presentada por el Sr. (…..) al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Como antecedentes del caso ha de recordarse que el compareciente es concejal del Ayuntamiento de Lopera, actúa en nombre del grupo municipal al que pertenece (Izquierda Unida) y pretende que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Jaén facilite información sobre lo actuado en relación con la denuncia presentada en su día por tres concejales de su grupo municipal sobre una actuación municipal, concretamente sobre presuntas irregularidades del Ayuntamiento de Lopera en el pago de nóminas en el marco del Programa de Empleo Agrario. Según se desprende de la información que ha facilitado ese organismo, en su día se informó a uno de estos concejales en su condición de denunciante de que se estaban realizando las actuaciones reglamentarias pero no se le reconoció la condición de interesado en el procedimiento ni se le ha trasladado información sobre los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas, derecho que reconoce el artículo 20.4 de la Ley 23/2015 de 21 de julio al denunciante “cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora”.

El derecho de los concejales de acceso a la información que han solicitado a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Jaén puede abordarse desde dos perspectivas: En primer lugar ha de determinarse si ostentan un interés legítimo en el procedimiento administrativo en los términos que enuncia el artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre; en segundo lugar, si de la condición de concejales del ayuntamiento deriva una legitimidad que deba reconocerse como interesados en el procedimiento a los efectos que pretenden.

Consideraciones

1. Conforme a la consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, referida al interés legítimo en el acceso a la jurisdicción (que se rige por principios más rigoristas que el aplicado para reconocer el interés en el procedimiento administrativo) «Dada la trascendencia que para la tutela judicial efectiva tienen estas decisiones de acceso a la jurisdicción, su control constitucional ha de verificarse de forma especialmente intensa, a través de los criterios que proporciona el principio pro accione, entendido “como la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelan una clara desproporción entre los fines que aquéllas causas preservan y los intereses que sacrifican”» (STC 88/1997, de 5 de mayo).

En este mismo sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional 173/2004, de 18 de octubre, declara que «los Tribunales, “quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas,  SSTC 88/1997, de 5 de mayo [RTC 1997, 88], F. 2; 252/2000, de 30 de octubre [RTC 2000, 252], F. 2; 188/2003, de 27 de octubre [RTC 2003, 188], F. 4; 3/2004, de 14 de enero  [RTC 2004, 3], F. 3; y 112/2004 [RTC 2004, 112], citada”)».

El Tribunal Constitucional realiza en esta sentencia un detallado análisis del concepto de interés legítimo a través de la jurisprudencia constitucional. Conforme a este análisis «el interés legítimo en el proceso contencioso-administrativo ha sido caracterizado como “‘una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (en este amparo, la resolución administrativa impugnada) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto’ (SSTC 65/1994, de 28 de febrero, FJ 3; 105/1995, de 3 de julio, FJ 2; 122/1998, de 15 de junio, FJ 4; 1/2000, de 17 de enero, FJ 4), debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso” (STC 45/2004, de 23 de marzo, FJ 1)».

2. La Sentencia del Tribunal Constitucional 173/2004, de 18 de octubre a la que se ha hecho referencia resulta especialmente relevante a juicio de esta institución para determinar la adecuación a derecho de la decisión adoptada por la ITSS en este caso. El Tribunal Constitucional examina en este supuesto la legitimación de un concejal de un ayuntamiento para impugnar un acuerdo de dicho ayuntamiento.

El artículo 63 de la Ley de Bases de Régimen Local reconoce la legitimación para impugnar los acuerdos a los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos. En el caso examinado el concejal no participó en el proceso de decisión y en consecuencia no votó ni a favor ni en contra del acuerdo. La sentencia recurrida en amparo declaró que el artículo 63 de la Ley de Bases de Régimen Local no le reconocía legitimación para impugnar el acuerdo e inadmitió a trámite la solicitud de impugnación.

Como se ha señalado, el Tribunal Constitucional realiza en esta sentencia una pormenorizada exposición del concepto de interesado e interés legítimo en la jurisprudencia constitucional determinante del acceso a la jurisdicción. Tras este análisis declara que «al lado de esa legitimación ‑que en definitiva es la general para poder acceder al recurso o proceso contencioso-administrativo según el art. 19.1 a) de la vigente LJCA‑, existe una legitimación ex lege, que conviene concretamente, por razón del mandato representativo recibido de sus electores, a los miembros electivos de las correspondientes corporaciones locales para poder impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el Ordenamiento jurídico. No se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan, en cuanto ahora importa, los concejales de un Ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto -inclusive puede hablarse de una obligación- de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los Municipios el art. 25.1 de la mencionada Ley reguladora de las bases del régimen local».

Abunda el Tribunal Constitucional en que desde una perspectiva constitucional y en presencia del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos  art. 24.1 CE , debe entenderse que «el concejal, por su condición de miembro -no de órgano- del Ayuntamiento, que es, a su vez, el órgano de gobierno y administración del municipio y para el que es elegido “mediante sufragio universal, libre, directo y secreto” de los vecinos (art. 19.2 LBRL en relación con los arts. 176 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general), está legitimado para impugnar la actuación de la corporación local a que pertenece, por el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de dicha corporación en virtud de su mandato representativo, a no ser que, tratándose del acto de un órgano colegiado, no hubiera votado en contra de su aprobación».

La sentencia declara que no puede existir duda de que ese interés, «por estar dirigido a la consecución de un funcionamiento ajustado a Derecho de la corporación local de que forma parte como medio de lograr la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, es un interés legítimo».

Sostiene el Tribunal Constitucional que «Esta otra fuente o modalidad de título legitimador, independiente del derivado del régimen general que responde al obligado interés del concejal disidente en el correcto y ajustado a Derecho funcionamiento de la corporación local a que pertenece “ha de presuponer lógicamente el prius de la legitimación del concejal o representante popular de una entidad local para impugnar jurisdiccionalmente las actuaciones contrarias a Ordenamiento en que hubiera podido incurrir su corporación”».

Concluye el Tribunal Constitucional que «constatada la existencia de un interés concreto del recurrente en amparo respecto del objeto del proceso administrativo del que deriva este recurso ‑distinto, por tanto, del interés abstracto en la legalidad que subyace en el soporte de las acciones populares en los casos en que son admitidas por la Ley‑ y no pudiendo existir duda alguna de que ese interés, por estar dirigido a la consecución de un funcionamiento ajustado a Derecho de la corporación local de que forma parte como medio de lograr la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, es un interés legítimo, la conclusión no puede ser otra que la imposibilidad de patrocinar la solución adoptada por la Sentencia de apelación aquí impugnada que, a diferencia del correcto criterio del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, al negar legitimación al concejal recurrente para impugnar, en vía contencioso-administrativa, un acuerdo municipal en cuya adopción no pudo intervenir, no sólo limitó o redujo la labor del control que obligatoriamente ha de realizar un representante de los ciudadanos, sino que cerró el acceso a la jurisdicción de quien, por existir una expresa previsión legal que presuponía dicha legitimación, ostentaba un interés concreto y legítimo para impetrar en su defensa la tutela judicial efectiva, con claro desconocimiento del derecho reconocido en el art. 24 de la Constitución».

3. En el supuesto que se examina en este expediente los concejales comparecientes no pretenden de modo directo reaccionar frente a una actuación municipal, que es el supuesto específico que examina el Tribunal Constitucional. No obstante, la información que pretenden obtener los concejales está referida a la regularidad de una concreta actuación municipal para cuya investigación tiene atribuidas las competencias la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, por lo que el control del adecuado funcionamiento de la Corporación pasa por conocer el juicio que dicha actuación municipal ha merecido a la Inspección de Trabajo. Las actuaciones inspectoras afectan por tanto al círculo de intereses del municipio para cuya defensa han sido elegidos los concejales y son determinantes en las posteriores decisiones que puedan realizar los concejales en defensa de los intereses de la comunidad vecinal. En atención a estas consideraciones, a juicio de esta institución, los mismos argumentos que fundamentan la decisión del Tribunal Constitucional explicitados en la sentencia examinada, que reconoce la legitimación de los concejales a partir del mandato representativo y popular que ostentan para comprobar el correcto funcionamiento de la corporación municipal y cumplir con la obligación de satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal,  llevan a que deba reconocerse el interés legítimo del Sr. (…..) y los concejales que presentaron la denuncia en las actuaciones seguidas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Jaén a los efectos informativos que pretenden.

Siguiendo el razonamiento mantenido por el Tribunal Constitucional en las sentencias a las que se ha hecho referencia, a juicio de esta institución la decisión de no reconocer a los concejales este interés legítimo y su consiguiente derecho a obtener la información que han solicitado resulta desproporcionada y no guarda el equilibrio exigible entre los fines que pretende preservar y las consecuencias que derivan de la misma.

Al no facilitarse esta información la Inspección de Trabajo y Seguridad Social dificulta a los concejales el cumplimiento del mandato popular de defensa de los intereses del municipio y dar satisfacción de las necesidades vecinales y el correcto ejercicio de la actividad de control del gobierno local, inherente a la función representativa que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación local y estrechamente vinculada al derecho de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal que reconoce el artículo 23 de la Constitución.

Decisión

Se estima procedente dar traslado a ese organismo estatal, al amparo de lo previsto en el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, de la siguiente

SUGERENCIA

Reconocer el interés legítimo de los concejales del Ayuntamiento de Lopera que presentaron la denuncia por supuestas irregularidades en materia salarial y de seguridad social cometidas por dicho ayuntamiento y del Sr. (…..), en su condición de concejal del mismo ayuntamiento,  en las actuaciones inspectoras seguidas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Jaén respecto de dicha denuncia a los efectos previstos en el artículo 20.4 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social y adoptar las medidas necesarias para la satisfacción de sus derechos a ser informados del estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas.

Agradeciéndole de antemano la acogida que dispense a esta SUGERENCIA y a la espera del informe que sobre su aceptación ha de ser remitido a esta institución según prevé el ya citado artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril,

le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)