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Desarrollar reglamentariamente el apartado 3 del artículo 27 de la Ley 3/2014, de Vías Pecuarias de la Comunidad Valenciana. Establecer la necesidad de autorización previa de la Consejería para los usos a que se refiere el apartado, con información pública

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Texto

El Defensor del Pueblo ha recibido varias solicitudes de interposición de recurso de inconstitucionalidad contra el apartado 3 del artículo 27 de la Ley 3/2014, de 11 de julio, de Vías Pecuarias de la Comunitat Valenciana. Las solicitudes han sido desestimadas, aunque con el pronunciamiento de obtenerse una interpretación conforme con la Constitución y con la legislación básica estatal sobre vías pecuarias.
A) Las solicitudes de interposición de recurso de inconstitucionalidad fueron desestimadas por los siguientes motivos, expuestos en síntesis:
Las posibilidades («podrá») descritas en el precepto no se oponen frontalmente a la ley básica estatal ni, por tanto, a la Constitución (artículo 149.1.23.ª); tampoco a las reglas constitucionales y generales de los artículos 45 y 46. Para esta conclusión basta confrontar los textos de las disposiciones citadas e interpretarlas adecuadamente, como se hace a continuación.
Ante todo ha de quedar sentado lo siguiente, como viene haciendo el Defensor del Pueblo en sus actuaciones acerca de vías pecuarias en aspectos en que se coincide con los solicitantes:
— Que la preservación de la red de vías pecuarias es clave para la efectividad de un ambiente adecuado, y que tienen función de corredor ecológico; tienen valor histórico y cultural, no son meras instalaciones viarias secundarias.
— Existe una creciente demanda social por el cuidado y preservación de las vías pecuarias, no hay desinterés sino genuino interés ciudadano por este tipo de camino público.
— La legislación básica estatal admite en las vías pecuarias otros usos, llamados compatibles y complementarios, siempre de uso público y de acuerdo con su naturaleza y fines, y si no hay pérdida de prioridad al tránsito ganadero y a los usos rurales.
— De todo lo anterior se deduce el mandato a los poderes públicos de dar una conservación «adecuada» a las vías pecuarias, es decir, adecuada a la naturaleza y finalidad de las vías pecuarias.
El objeto directo de las peticiones tenían que ver con un uso que, según la legislación básica estatal, no es de los compatibles ni de los complementarios: la circulación de vehículos de motor que no sean de carácter agrícola. La regla básica estatal es de excepción: sólo cabe para un uso específico y concreto, ha de autorizarlo la Comunidad Autónoma y siempre que el uso se dé en un momento en que no transite el ganado o no haya actividades de interés ecológico y cultural. Aunque la regla ahora impugnada en la petición se halle en un precepto que lleva por rótulo «De los usos comunes compatibles», sin embargo la circulación de vehículos de motor sin carácter agrícola no es un uso compatible en sentido estricto, es decir, de los que la legislación estatal califica así.
Pues bien, el Defensor del Pueblo consideró que el apartado 3 del artículo 27 no es inconstitucional, es decir, no se opone a las reglas básicas estatales, si es interpretado conforme a éstas, interpretación que es perfectamente posible y directa. En efecto:
La primera posibilidad (circulación de vehículos de motor no agrícolas) puede y debe interpretarse como de carácter excepcional, no de carácter ordinario. La Ley autonómica 3/2014 no dice que ese uso haya de imponerse siempre. Es decir, no hay por qué autorizar para una vía pecuaria el uso excepcional sólo porque atraviese un núcleo urbano, un polígono industrial o una urbanización; ni sólo porque se utilice como vía de servicio; ni sólo porque sea utilizada frecuentemente por vehículos. El apartado 3 del artículo 27 establece una posibilidad, no un imperativo (otro uso, aún más excepcional, es el del artículo 30 de la Ley autonómica: la circulación de vehículos a motor no agrícolas sin las restricciones del artículo 27.3).
La segunda posibilidad («asfaltar» esos tramos de vía pecuaria en los casos anteriores) requiere además que la vía no se utilice habitualmente para el paso de ganado. Esto no resulta inconstitucional si se interpreta adecuadamente, por ejemplo, entendiendo que revestir de asfalto -una intervención no acorde con la naturaleza de una vía pecuaria- no es el único modo técnico de minimizar los «daños generados por el polvo que levanta el tránsito continuado de vehículos a motor», ni de dar seguridad a los otros usos que pueda haber en la vía pecuaria. Alternativamente, parece claro que hay otras posibilidades (piedra, adoquín, hormigón) que no puede entenderse que el precepto autonómico excluya, pues lo esencial en ese apartado es la finalidad: minimizar daños por el polvo del tránsito de vehículos a motor y dar seguridad a los demás usos en la vía pecuaria. La finalidad del precepto no es determinar el tipo de firme.
B) Ahora bien, es cierto, como sostenían los solicitantes, que dadas las condiciones del urbanismo en la Comunitat Valenciana, ha de tenerse siempre muy presente que la aplicación indiscriminada del precepto impugnado sobre zonas edificadas aisladas podría afectar gravemente a la integridad e idoneidad de la red autonómica de vías pecuarias.
Lo mismo cabe decir de una aplicación incorrecta -es decir, inadecuada a la vía pecuaria- de los artículos 27.3 y 21.2 de la Ley 3/2014. Ciertamente, una vía pecuaria integrada como paseo o alameda, cuya conservación y mantenimiento pasa a corresponder al ayuntamiento, no puede sólo por ello ser título que impida prohibir el tráfico rodado; vale decir que mientras no se elimine la prioridad del paso de ganado entonces no siempre «podrá circular cualquier tipo de vehículo».
En el informe de contestación a las alegaciones al anteproyecto de ley, elaborado por la Dirección General de Medio Natural de la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente, hay referencias esperables a las «disposiciones de ejecución y desarrollo de la ley», que a juicio del Defensor del Pueblo no pueden reducirse al tipo de vehículo que circule por vías pecuarias que atraviesen cascos urbanos, polígonos industriales y urbanizaciones.
También ha de compartirse con las solicitudes que la aplicación del artículo 27.3 no puede tener carácter generalizado ni indiscriminado, ni impedir cualquier tipo de comprobación sobre la compatibilidad del uso excepcional con los usos propios, los compatibles y los complementarios. Sin duda, ha de tenerse en cuenta, además, que en una vía pecuaria asfaltada será más difícil recuperar su función tradicional y prioritaria y favorecer la ganadería extensiva.
Todo lo cual conduce a dirigir a la Generalitat Valenciana unas recomendaciones referidas al desarrollo reglamentario del apartado impugnado por los solicitantes, conforme al artículo 30 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo
RECOMENDACIONES
Instar por la Consejería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente al Consell de la Generalitat que desarrolle reglamentariamente el apartado 3 del artículo 27 de la Ley 3/2014, de vías pecuarias de la Comunitat Valenciana, en los siguientes términos (disposición final primera de la ley):
261.1. Considerar que los usos y actuaciones a que se refiere el apartado no son usos compatibles ni complementarios de las vías pecuarias, sino usos excepcionales. Aceptada.
261.2. Establecer expresamente la necesidad de autorización previa de la Conselleria competente en vías pecuarias, para los usos y actuaciones a que se refiere el apartado, mediante la tramitación de un procedimiento administrativo con preceptiva información pública e informes de las administraciones locales y entidades reconocidas. Aceptada parcialmente.
261.3. Establecer expresamente que la posibilidad de asfaltar tramos de una vía pecuaria no excluye otras técnicas disponibles de mejora y conservación del firme. Aceptada parcialmente.
261.4. Establecer expresamente que el tránsito de vehículos a motor sólo será autorizado para aquellos usos directamente relacionados con los usos propios de la vía pecuaria, con los usos compatibles y complementarios y con el acceso a las residencias y demás usos estrictamente necesarios que, en todo caso, habrán de considerarse usos excepcionales y restringidos. Aceptada.
261.5. Establecer expresamente que queda excluido como uso el mero tránsito de los vehículos a motor. Rechazada.
261.6. Tener en consideración en los procedimientos administrativos, como alternativa a la autorización de asfaltado: el restablecimiento de la vía pecuaria de que se trate y su recuperación, conservación y mejora. Aceptada parcialmente.
Se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la ley orgánica, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las recomendaciones, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.