Empandronamiento de menores de edad, nacidos en Melilla, hijos de persona extranjera.

RECOMENDACION:

Que se valore por la Ciudad Autónoma de Melilla, en representación de sus intereses, la oportunidad de acudir a las administraciones competentes solicitando que se acomode la normativa en materia de Padrón, por cuanto se refiere a la exigencia de visado a los nacionales que disfrutan de un régimen específico de exención de visado en materia de pequeño tráfico fronterizo, a los criterios establecidos por la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativa Sección séptima de la Audiencia Nacional de fecha 28 de diciembre de 2018, que se estiman plenamente válidos y aplicable para dicho supuesto.

Fecha: 20/09/2019
Administración: Ciudad Autónoma de Melilla. Consejería de Hacienda, Economía y Empleo
Respuesta: Sin respuesta
Queja número: 19008289

 

SUGERENCIA:

Que por la Ciudad Autónoma de Melilla se tramite el procedimiento de inscripción en el Padrón Municipal de Habitantes solicitado y que, tras la comprobación de la residencia efectiva en el domicilio consignado de la unidad familiar, en los términos señalados anteriormente, y previo informe jurídico de la conformidad con el bloque de constitucionalidad de las exigencias requeridas para la inscripción solicitada por los interesados, se dicte resolución expresa dando ofrecimiento de acciones al interesado

Fecha: 20/09/2019
Administración: Ciudad Autónoma de Melilla. Consejería de Hacienda, Economía y Empleo
Respuesta: Sin respuesta
Queja número: 19008289

 


Empandronamiento de menores de edad, nacidos en Melilla, hijos de persona extranjera.

Se ha recibido  escrito de esa Consejería referido a la queja arriba indicada y, una vez analizado su contenido, se dirigen a dicha administración las siguientes

Consideraciones

1.- El Padrón de habitantes entendido como registro administrativo en el que han de constar los vecinos de un municipio se regula en los artículos 15 y siguientes de la LRBRL, así como en los artículos  53 a 55 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial.

La normativa señalada atribuye la gestión del Padrón de Habitantes a los Ayuntamientos, señalando expresamente el artículo 17 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LRBRL) que la formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal corresponde al Ayuntamiento, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado.

Por tanto, la gestión del  padrón aparece como una competencia propia local, exigida por ley, irrenunciable por el Ayuntamiento y que este ha de ejercer obligatoriamente.

2.- El artículo 17.2 de la LRBRL establece  que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.

Este precepto referido viene a constatar que el Padrón Municipal se configura como un registro de situaciones de hecho, esto es, el Padrón debe reflejar una realidad, debe servir para conocer realmente qué personas residen habitualmente en el municipio sin que competa al Ayuntamiento hacer ninguna calificación jurídica acerca de la situación individual de cada persona en nuestro país.

Asimismo, el artículo 15 de la LRBRL, al establecer la obligación de empadronamiento de todo aquél que viva habitualmente en España, la dirige a toda persona que vive en España, esto  es, el legislador no ha querido referir esta obligación a todo nacional o residente legal en España, sino a toda persona que viva en el Estado, sin hacer distinción alguna.

Por su parte, el artículo 18.2 de la LRBRL siendo coherente con  la configuración del Padrón de habitantes como registro que refleja una situación de hecho,  establece expresamente que la inscripción de los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España.

Por tanto, es claro que el Padrón Municipal de Habitantes ha de ser un instrumento que constate la realidad de la población del municipio en cada momento. Un registro municipal de habitantes que no refleje de forma fiel el número de habitantes en cada momento se revelaría como un instrumento incapaz de servir de medio para la finalidad que tiene encomendada.

3.- Así, de acuerdo con el artículo 17.3 LRBRL,  el Padrón municipal en un ámbito supramunicipal sirve de base para elaborar estadísticas de población a nivel nacional,  fijar las cifras de población oficial y conformar el Censo Electoral.

Pero su utilidad en el ámbito municipal es asimismo capital, pues  es importante conocer el número de vecinos así como su edad, formación para poder planificar adecuadamente las políticas públicas y el desarrollo del territorio.

Asimismo la cifra de población de cada municipio suele ser requisito de acceso o criterio de valoración para la concesión de ayudas y subvenciones de otras entidades a los Ayuntamientos y criterio para la distribución de la financiación del Estado.

Por tanto, un padrón que no refleje fielmente la población existente dificultaría el ejercicio de competencias municipales, tanto en su planificación como implementación y valoración, y al tiempo la entidad local podría ver mermados sus recursos financieros al no contar con financiación suficiente para atender las demandas de la población real.

La potestad administrativa ejercida por el Ayuntamiento para inscripción de sus vecinos en el Padrón municipal de habitantes no es de carácter discrecional, ostentando los vecinos la obligación de solicitar el empadronamiento y el derecho a ser empadronados.

4.- En el presente caso se solicita ante la entidad local el empadronamiento de cuatro menores de edad nacidos en España. Se aporta el pasaporte en vigor de la madre y el certificado de nacimiento de los menores.

Por cuanto se refiere a la falta de acreditación de disponibilidad de la vivienda, la Resolución de 30 de enero de 2015, del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal (en adelante la instrucción), aclara en primer término que la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite del vecino el “título que legitime la ocupación de la vivienda” no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que se ha indicado.

Así, entiende que este título puede ser, como afirma el Ayuntamiento, el título de propiedad, el contrato vigente de arrendamiento de vivienda u otros documentos como suministros de luz, agua.

Pero es que además, y esto no lo menciona el Ayuntamiento,  la presidencia del Instituto Nacional de Estadística y la dirección general de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales a través de esta instrucción señalan que asimismo el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía Local, inspección del propio servicio) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.

Por tanto, la administración, para poder llegar a comprobar la veracidad del dato consignado como domicilio, que en definitiva es el cometido que tiene en esta materia, sí puede atender a otros medios como los expuestos anteriormente.

Se ha de entender que la falta de presentación de documento que acredite la disponibilidad civil del inmueble o la de contratos de suministros puede deberse a las difíciles condiciones de vida que sufren muchas personas en su ciudad que por sus escasos recursos habitan viviendas que no tienen ningún tipo de suministro ni, en muchos casos, título suficiente para su ocupación.

Pero ello, merece la pena reiterarlo, no implica que estos solicitantes no residan en el municipio sino que sus escasos recursos les impiden una mejor forma de acreditación.

Además, no se puede ignorar que la propia instrucción permite el empadronamiento para personas sin domicilio recurriendo incluso a la figura del domicilio ficticio en los supuestos de personas sin techo señalando expresamente que la inscripción padronal es completamente independiente de las circunstancias físicas, higiénico-sanitarias o de otra índole que afecten al domicilio.

Así, la Ciudad Autónoma de Melilla no puede mantener en peor condición a la solicitante respecto a la de otros ciudadanos que viven sin techo y que sí serían empadronados de acuerdo a la instrucción técnica que el Ayuntamiento dice seguir.

Así pues, es notorio que no se puede sostener la posición municipal de imposibilitar el empadronamiento de un solicitante con base en la deficiente acreditación del domicilio cuando la administración tiene vías alternativas para comprobar que realmente el vecino habita en el municipio.

A juicio de esta institución la ciudad autónoma debería aceptar la declaración presentada por el vecino respecto al domicilio y contrastarla con un informe de la policía local que a través de varias visitas compruebe la residencia efectiva, o bien, alternativamente, atender al protocolo de empadronamiento previsto en el punto 3.3 de la instrucción.

5.- Por cuanto se refiere a la falta de acreditación del visado como motivo para denegar el empadronamiento, la Ciudad Autónoma aplica estrictamente la instrucción y el artículo 16 de la LRBRL que determina que a los ciudadanos extranjeros que, por virtud de Tratado o Acuerdo Internacional, disfruten de un régimen específico de exención de visado en materia de pequeño tráfico fronterizo con el municipio en el que se pretenda el empadronamiento, se les exigirá el correspondiente visado.

Ahora bien, sin perjuicio de que en este particular la administración haya actuado en estricta aplicación de la ley, a juicio de esta institución la interpretación conjunta de los artículos 16 y 18 de la LRBRL lleva a la conclusión de que existe una contradicción entre los mismos.

Así, si el padrón no constituye prueba de residencia legal en España como establece el artículo 18 de la LRBRL sino que es meramente es un registro de situaciones de hecho, carece de sentido exigir un visado como exige el artículo 16 de la LRBRL. Con dicha exigencia se está introduciendo en la normativa padronal un elemento propio del derecho de extranjería que limita el acceso al Padrón a determinados vecinos y por ende se está alterando la naturaleza y desvirtuando el objeto que tiene el Padrón de Habitantes.

A mayor abundamiento, el artículo 6 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social establece en su apartado 3 que los Ayuntamientos incorporarán al padrón a los extranjeros que tengan su domicilio habitual en el municipio y mantendrán actualizada la información relativa a los mismos, sin que conste ninguna referencia a la exigencia de visado, permiso de residencia o cualquier otro instrumento propio de extranjería.

6.- Asimismo no se puede desconocer la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativa Sección séptima  de la Audiencia Nacional de fecha 28 de diciembre de 2018 en la que se prohíbe toda discriminación a los menores extranjeros respecto de los nacionales españoles en cuanto a requisitos de identificación para la inscripción en el padrón.

Si bien esta sentencia se refiere a la determinación de criterios diferentes para acreditar la identidad de los menores, se entiende que los criterios en ella expuestos son plenamente válidos para el caso que es objeto de este informe.

La Audiencia Nacional en su fundamento de derecho segundo que sirve de argumentación lógica para llegar al fallo señala lo siguiente:

“Resulta paradójico pensar que los menores extranjeros no acompañados que entran en nuestro país reciben protección plena cuando los servicios sociales asumen su tutela por razón de desamparo, y en cambio a los cuidadores de los menores que los acompañan no se les facilite el acceso a los servicios esenciales y se coloque a sus hijos o pupilos en riesgo de desamparo”.

“El incumplimiento de por los extranjeros de la obligación de disponer de un documento de identificación y un permiso de residencia o estancia en nuestro país, no puede hacer imposible el cumplimiento de una obligación de registro, de la que depende el acceso de sus hijos o tutelados a las prestaciones a las que tienen derecho, impidiéndoles, además, poder acreditar un simple hecho que podrá ser alegado para regularizar su estancia por motivos excepcionales (…)”.

Como se observa, se puede extraer claramente del fundamento reproducido, por un lado, que no puede negarse la inscripción de los menores por el mero hecho de venir acompañados de sus padres, dejándolos en peor condición que sí fueran tutelados por los servicios sociales y por otro que no se puede dejar de registrar a sus padres por el mero hecho de no disponer de un documento de identificación o permiso de residencia.

Es evidente que si la Audiencia Nacional en la sentencia hace esta reflexión en relación a la exigencia de un permiso de residencia con mayor razón se ha de entender válida para un mero visado, lo que pone en cuestión el régimen actual previsto aplicado por la Ciudad Autónoma.

7.- No se ha de olvidar que los poderes públicos tienen el mandato constitucional de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. Asimismo, de acuerdo con el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, todo menor tiene derecho a que su interés superior sea valorado y considerado como primordial en todas las acciones y decisiones que le conciernan, tanto en el ámbito público como privado.

Para poder dar eficaz cumplimiento a este mandato constitucional cobra especial relevancia la inscripción del vecino en el Padrón de Habitantes, dado que a través de este registro se da acceso al ciudadano a numerosos servicios públicos que tienen como objeto mejorar su bienestar y garantizar sus derechos básicos.

Sin el derecho a acceder al Padrón Municipal y a la prestación de los servicios públicos, que son especialmente relevantes cuando se dirigen a menores y a vecinos desfavorecidos, no es posible garantizar la plena y real igualdad del individuo preceptuada en el artículo 9.3 de la Constitución.

8.- Por último hay que referir que la administración ha de velar porque la población de derecho reflejada en las cifras oficiales coincida con la población de hecho del municipio.

Esta institución, vista las numerosas quejas existentes en relación con el empadronamiento de ciudadanos extranjeros en Melilla, tiene sus dudas sobre si la población de derecho reflejada en las cifras oficiales coincide con la población de hecho del municipio, lo que supondría un obstáculo importante al correcto diseño e implementación de las políticas públicas en el municipio.

El desconocimiento del número real y del perfil de los vecinos del municipio supone una limitación muy trascendente para poder llevar a término una correcta planificación y ejecución de las competencias que la ciudad autónoma tiene atribuidas por la ley y por su Estatuto de Autonomía.

La ausencia de un registro que refleje fielmente la población local además de crear una bolsa de ciudadanos que quedan al margen de muchos servicios, imposibilita la prestación eficaz de las políticas públicas, y no se ha de olvidar que la Administración Pública ha de actuar fiel al principio de eficacia por mandato constitucional.

Al tiempo, la situación actual comporta que la financiación que recibe la ciudad no coincida con la que le correspondería si se empadronara a todo aquel que realmente vive en el municipio como sucede en el resto del territorio nacional exceptuado Ceuta y Melilla, y así la participación en tributos del estado de las ciudades autónomas no atiende el factor de población como debería, siendo este importante en materia de financiación.

Por lo que es de interés municipal garantizar que en la Ciudad Autónoma de Melilla el padrón refleje la población real de la ciudad, y así garantizarse los recursos suficientes.

Una financiación deficiente vendría a mermar el principio de autonomía local recogido en la Carta Europea de Autonomía Local ratificada por España, así como el principio de suficiencia financiera recogido en el artículo 142 de la Constitución Española.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa Administración las siguientes:

SUGERENCIA

Que por la Ciudad Autónoma de Melilla se tramite el procedimiento de inscripción en el Padrón Municipal de Habitantes solicitado y que, tras la comprobación de la residencia efectiva en el domicilio consignado de la unidad familiar, en los términos señalados anteriormente, y previo informe jurídico de la conformidad con el bloque de constitucionalidad de las exigencias requeridas para la inscripción solicitada por los interesados, se dicte resolución expresa dando ofrecimiento de acciones al interesado.

RECOMENDACIÓN

Que se valore por la Ciudad Autónoma de Melilla, en representación de sus intereses, la oportunidad de acudir a las administraciones competentes solicitando que se acomode la normativa en materia de Padrón, por cuanto se refiere a la exigencia de visado a los nacionales que disfrutan de un régimen específico de exención de visado en materia de pequeño tráfico fronterizo, a los criterios establecidos por la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativa Sección séptima de la Audiencia Nacional de fecha 28 de diciembre de 2018, que se estiman plenamente válidos y aplicable para dicho supuesto.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la citada Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no dichas Sugerencia y  Recomendación, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)


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