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En octubre de 2023, el Defensor del Pueblo remitió dos Recomendaciones a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones en la queja de oficio registrada con el número de referencia arriba indicado, como consecuencia del significativo número de quejas de pensionistas a los que el Instituto Nacional de la Seguridad Social reclama la devolución del complemento a mínimos de sus pensiones.

Tales reclamaciones son debidas a la consideración como ganancia patrimonial del importe de subvenciones públicas otorgadas a los pensionistas para la rehabilitación o mejora de eficiencia energética de sus viviendas habituales, a título personal o a sus comunidades de propietarios. En el caso de subvenciones concedidas a la comunidad de propietarios se atribuye una ganancia por la parte alícuota correspondiente a cada comunero.

Este es el caso de la queja planteada por la Federación Regional de Asociaciones Vecinales de Madrid (FRAVM) y la Asociación Vecinal Guetaria del Poblado Dirigido de Orcasitas, en la que las personas afectadas discrepan con las reclamaciones efectuadas a un elevado número de propietarios que integran dicho núcleo residencial, en las que se les exige la devolución del complemento a mínimos percibido en el ejercicio en cuestión. En la mayoría de los casos se trata de mujeres viudas de avanzada edad, que viven solas y sin apoyo familiar.

En algunos casos, como se indica en las quejas, la atribución de esos ingresos adicionales conlleva otros efectos negativos, como puede ser la modificación del tipo del copago farmacéutico previsto en el artículo 102 del Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, con el consiguiente incremento en el pago de medicamentos.

La cuestión ya había sido objeto de atención por el Defensor del Pueblo en otras ocasiones, y en 2023 se recomendó a la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones el estudio de una reforma del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, para excluir expresamente este tipo de subvenciones y ayudas públicas del límite de ingresos para tener derecho al complemento a mínimos, evitando con ello que la pérdida del complemento aboque a los pensionistas a una situación por debajo del umbral de la pobreza y la garantía de unos ingresos económicos suficientes, dando así cumplimiento al mandato del artículo 41 del texto constitucional, que obliga a la Seguridad Social a garantizar la asistencia de prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad.

También se recomendó que se estudiase la posible modificación de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el Ingreso Mínimo Vital, dado que su artículo 20.1.f sólo detalla como rentas exentas del cómputo de los ingresos y patrimonio las ayudas para vivienda, por alquiler o adquisición, pero no incluye de modo expreso las subvenciones para su rehabilitación.

Consideraciones

Respecto a la primera Recomendación, la Secretaría de Estado ha contestado que la obtención de subvenciones, salvo las excluidas expresamente por ley, debe entenderse como una ganancia patrimonial según la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), y a esa Ley se remite expresamente el artículo 59.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

Considera por tanto la Secretaría de Estado que se trata de una materia de carácter tributario, por lo que el ministerio competente para atender esta cuestión sería el de Hacienda y Función Pública. Se indica, asimismo, que la disposición adicional quinta, apartado cuarto de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, excluye de la base imponible del IRPF, entre otras, determinadas subvenciones en el contexto de los programas de rehabilitación energética para edificios o de regeneración urbana, y de rehabilitación residencial y vivienda social, incluidas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Acerca de esas subvenciones tributariamente exentas, el Instituto Nacional de la Seguridad Social remitió instrucciones a sus direcciones provinciales el 27 de julio de 2023, para que, en caso de que los pensionistas afectados aleguen que las subvenciones concedidas a su comunidad de propietarios para la rehabilitación de edificios no debieron ser objeto de tributación, se les solicite copia de la rectificación de su declaración del año 2021 expedida por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT) y, en el caso de que se compruebe que el resto de las rentas no superaron el límite legal establecido para la percepción de los mínimos, se archive el procedimiento.

Esta institución considera que las subvenciones destinadas a la rehabilitación de vivienda legamente excluidas de la declaración del IRPF, son limitadas y no contemplan la amplia casuística ni la totalidad de supuestos en los que pueden verse implicados los pensionistas perceptores de complemento, quienes, por otra parte, no son conocedores de que tales ayudas pueden llegar a tener esos efectos indeseados en su economía y nivel básico de subsistencia.

Cabe recordar que en el año 2014 esta institución elaboró una Recomendación sobre este mismo asunto, para que se exceptuaran las ganancias patrimoniales por subvención a la rehabilitación de la vivienda habitual del cómputo de ingresos en los complementos a mínimos. Aquella recomendación fue rechazada por los ministerios entonces concernidos. Desde entonces se han seguido recibiendo quejas de personas de avanzada edad a las que, a título personal, se concede ese mismo tipo de ayudas públicas para el ejercicio de su deber de mantenimiento y conservación de sus viviendas habituales, que, no hay que olvidar, es un bien esencial de rango constitucional y pilar central del bienestar social. En estos años no se ha promovido una reforma legal para dar solución a esta cuestión.

En lo que se refiere a la segunda Recomendación, la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones participa que para evitar errores futuros en el cómputo de rentas que afecten a la cuantía de la prestación del Ingreso Mínimo Vital, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, en coordinación con la AEAT, ha acordado introducir una nueva casilla 0300: «Otras subvenciones o ayudas destinadas a la adquisición o rehabilitación de la vivienda habitual o a la reparación de defectos estructurales de la misma», para que esos conceptos puedan ser deducidos automáticamente de las casillas correspondientes a ganancias y pérdidas patrimoniales donde por defecto vienen incorporadas.

A la vista de la decisión adoptada con relación al Ingreso Mínimo Vital, esta institución entiende que el problema expuesto podría haber encontrado una solución, al menos, en su vertiente práctica.

Sin embargo, se hace preciso discrepar por lo que se refiere a la no aceptación de la primera Recomendación, y reiterar por tanto su contenido.

Las subvenciones o ayudas públicas para la rehabilitación o mantenimiento de la vivienda habitual otorgadas a particulares, o a sus comunidades de propietarios, no genera ningún incremento en la renta disponible de los pensionistas y su función social principal es paliar el deterioro de las construcciones, mejorar su eficiencia energética (objetivo de interés general) y, en general, mantener unas condiciones de habitabilidad adecuadas. En el caso de los perceptores de pensiones contributivas inferiores a la cuantía mínima, y por esa razón complementadas, la concesión de tales subvenciones no atenúa en nada la situación de vulnerabilidad que fue determinante del reconocimiento del complemento de su pensión. La tramitación y concesión de ese tipo de subvenciones es más bien una manifestación de la actuación de los poderes públicos para garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada, en cumplimiento del artículo 47 de la Constitución.

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, configura las subvenciones como una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general, e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares, para la gestión de actividades de utilidad pública o interés social. Esta ley tiene un carácter finalista, y establece mecanismos de comprobación y control que obligan a los beneficiarios al reintegro de las cantidades percibidas, con intereses de demora, si incumplen total o parcialmente los requisitos para la concesión de la subvención.

Las subvenciones destinadas al mantenimiento o rehabilitación de la vivienda habitual no producen, en cualquier caso, un incremento en la renta disponible de los beneficiarios, aspecto determinante a la hora de valorar su efecto en la situación de vulnerabilidad del titular de una pensión mínima. Cualquiera que sea la calificación tributaria que corresponda a dichas subvenciones, no debería en términos materiales afectar a la finalidad asistencial, en este caso, del complemento a mínimos, o de cualquier otra prestación de Seguridad Social de naturaleza no contributiva y, por tanto, destinada a subvenir las necesidades básicas de la persona. En este sentido, el reenvío que efectúa el artículo 59 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social a la legislación tributaria altera, como un efecto indeseado, la finalidad asistencial del complemento a mínimos de las pensiones contributivas.

Entiende el Defensor del Pueblo que, al menos en lo que se refiere a las ayudas y subvenciones para la vivienda habitual, la legislación de Seguridad Social habría de apartarse de la legislación tributaria (para lo que sería necesario reformar el citado artículo 59 LGSS), cuando se trata de determinar el límite de ingresos de una persona para acceder a una prestación asistencial como el complemento a mínimos. Por esta razón, es preciso discrepar de la respuesta recibida de la Secretaría de Estado, en tanto que no le corresponde al ámbito tributario dilucidar el alcance de los requisitos de para acceder o mantener una prestación de Seguridad Social.

En el sentido expuesto, recientes Sentencias de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de fechas 12 de diciembre de 2023 (recurso 709/2021) y 26 de febrero de 2024 (recursos 709/2021 y 5853/2022), dictadas en casación para la unificación de doctrina, coinciden con el criterio del Defensor del Pueblo al afirmar que una subvención pública para la rehabilitación de la vivienda habitual del pensionista no elimina la situación de necesidad determinante para el percibo del complemento, y por tal motivo los precitados pronunciamientos desestiman los recursos formulados por la entidad gestora, con obligación de reintegro de las cantidades indebidamente descontadas a los interesados.

Así, la Sentencia de 12 de diciembre de 2023 indica textualmente:

«Diversas sentencias de esta Sala IV se han ocupado de desgranar el contenido esencial de los complementos necesarios para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones:

La dictada en fecha 22 de abril de 2010, rcud. 1726/2009, perfilaba su configuración: “a) el “complemento a mínimos” es el importe suplementario de las pensiones generadas por las cotizaciones de los interesados, a fin de alcanzar la “cuantía mínima” de las pensiones, no respondiendo al objetivo -propio de la prestación mejorada- de sustituir una renta, sino al asistencial de paliar una situación de necesidad; b) su reconocimiento no atiende a los parámetros de la pensión [alta, carencia, cotizaciones..], sino exclusivamente a la referida falta de ingresos económicos; c) la propia denominación -“complementos”- pone de manifiesto que no tienen sustantividad propia, sino la accesoria de acompañantes de la pensión que suplementan; d) conforme al art. 86.2.b) LGSS, tienen “naturaleza no contributiva” y su financiación habrá de hacerse con aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social [siquiera con la larga moratoria prevista por DT Cuarta LGSS, tras la redacción de la Ley 24/2001, de 27 /Diciembre]; e) existen innegables analogías con las previsiones establecidas para las pensiones no contributivas [fecha de extinción; obligación de comunicar variaciones sustanciales…]; y f) a diferencia de toda pensión en modalidad contributiva, la concurrencia de los requisitos no se exige en una exclusiva fecha [la del “hecho causante”], sino que han de acreditarse año tras año.

Por todas estas razones, la conclusión que se nos impone es la de que los “complementos a mínimos” son prestaciones de naturaleza eminentemente asistencial y complementaria de las pensiones contributivas, respecto de las que mantiene una clara autonomía [conceptual y jurídica], siquiera guarden con ella íntima conexión genética y funcional.”».

El precitado fallo judicial continúa exponiendo que:

«La esencia misma del complemento a mínimos, configurado por el legislador como un mecanismo de garantía de ingresos suficientes para paliar situaciones de necesidad y pobreza de quienes son beneficiarios de pensiones contributivas de cuantía reducida y con escasos recursos económicos, impide el entendimiento de que una subvención pública obtenida para la rehabilitación de la vivienda habitual y destinada a tal fin constituya una ganancia patrimonial que opere como límite de su derecho.

En modo alguno puede erradicar la situación de penuria de quien es beneficiaria de una pensión de jubilación de ingresos mínimos el hecho de haber obtenido una subvención como comunera, para la rehabilitación de la fachada de su domicilio -en ocasiones de ejecución obligatoria y que llega a configurarse actualmente como un deber, atendida la función social de la vivienda-, que ha de destinarse a tal fin, y no otro. La consideración fiscal de ganancia patrimonial se restringe a la declaración tributaria así conformada en el lapso objeto de discusión, pero no muta ni altera en estos supuestos los límites del umbral de la pobreza para el percibo del complemento a mínimos».

A la vista de los últimos pronunciamientos del Alto Tribunal, y por las razones expuestas, procede reiterar dicha Recomendación a fin de que pueda ser de nuevo objeto de estudio y valoración por parte de ese ministerio, en el ámbito de sus competencias.

Decisión

Por cuanto antecede, esta institución, en uso de las facultades que le confiere el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo ha estimado oportuno elevar a V.E. las siguientes:

RECOMENDACIONES

1. Para que, en el primer momento posible, se impulse una modificación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, con el fin de excluir las subvenciones y ayudas públicas destinadas a la rehabilitación, mantenimiento o mejora de las viviendas habituales de los pensionistas, y otros supuestos que se consideren relacionados, de forma que esas cantidades que reciben particulares o comunidades de propietarios no computen a efectos del límite de ingresos para la percepción del complemento a mínimos en pensiones contributivas, o la percepción de otras prestaciones de carácter no contributivo.

2. Para que, en tanto se lleve a efecto la precitada reforma legislativa, atendiendo a los recientes pronunciamientos del Tribunal Supremo y con el fin de evitar perjuicios a los pensionistas, se especifique en el acuerdo de inicio de los procedimientos para el reintegro de complemento a mínimos que, en el supuesto de que se hubiera experimentado un incremento patrimonial por la concesión de las subvenciones o ayudas públicas anteriormente señaladas, podrá alegarse tal circunstancia en el plazo otorgado al efecto, acompañando copia de la subvención recibida, a fin de que se excluya del cómputo de sus rentas en caso de que sea el único motivo de incremento patrimonial a efectos tributarios, con archivo del proceso.

En la seguridad de que las presentes Recomendaciones serán objeto de atención por su parte, se agradece su preceptiva respuesta sobre si se aceptan o no; así como, en caso negativo, las razones en las que se basa tal decisión.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo