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En el año 2014 el Defensor del Pueblo formuló una Recomendación en la queja registrada con el número de referencia (…), como consecuencia de las reclamaciones de distintos ciudadanos que se vieron obligados a devolver el complemento a mínimos de sus respectivas pensiones contributivas, tras haber obtenido subvenciones para la rehabilitación de sus viviendas habituales, y ello pese a tratarse de ayudas públicas otorgadas a personas por su bajo nivel económico, en la búsqueda de un interés general y sin perseguir ningún enriquecimiento personal.

La exigencia, en estos casos, de reintegro del complemento de pensión para alcanzar la cuantía mínima ocasiona un detrimento desproporcionado en la economía de estos pensionistas que, a juicio del Defensor del Pueblo, desvirtúa la finalidad y razón de ser que motiva su concesión, esto es, atender a las necesidades básicas de subsistencia de sus beneficiarios.

A la vista de ello, se recomendó promover la exención como ganancia patrimonial de las subvenciones públicas otorgadas para la rehabilitación de viviendas habituales concedidas a pensionistas del sistema de la Seguridad Social, con el fin de evitar la pérdida del complemento a mínimos, dada su condición de mecanismo de garantía para la suficiencia de las pensiones públicas.

La citada Recomendación no fue aceptada por el anterior Ministerio de Empleo y Seguridad Social ni tampoco por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, como organismos competentes en la materia.

En el informe elaborado por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, se indicaba que la legislación de la Seguridad Social se remite a la legislación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), a efectos de determinar las rentas computables para el reconocimiento de dicho complemento.

Así, en efecto, el artículo 59 del vigente texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 8/2015, de 30 de octubre (artículo 50 en su inicial redacción), establece que tendrán derecho a percibir los complementos necesarios para alcanzar la cuantía mínima los beneficiarios de pensiones contributivas que no perciban rendimientos del trabajo, del capital o de actividades económicas y ganancias patrimoniales, de acuerdo con el concepto establecido para dichas rentas en el IRPF, o que, percibiéndolos, no excedan de la cuantía que anualmente establezca la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, siempre que residan en territorio español, en los términos que legal y reglamentariamente se determinen.

Ese mismo ministerio argumentaba que la subvención para la adquisición o rehabilitación de vivienda habitual supone una ganancia patrimonial en los términos establecidos en el artículo 33.1 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del IRPF, al tratarse de una alteración en la composición del patrimonio del contribuyente, sin que, según exponía, figurase como ganancia patrimonial exenta del impuesto en el apartado 4 del citado artículo.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas no consideró adecuado establecer en el IRPF una exención a las indicadas subvenciones, al dar lugar a una variación en el valor del patrimonio del contribuyente por una alteración en su composición, debido a la incorporación de la ayuda. Añadía que dicha ganancia patrimonial, no se encontraba amparada por ninguno de los supuestos de exención o no sujeción regulados en el citado impuesto.

En su momento, se dio por concluida la referida actuación, sin perjuicio de dar cuenta de su contenido en el correspondiente informe anual elevado a las Cortes Generales, con indicación del criterio discrepante del Defensor del Pueblo.

Consideraciones

Esta institución se ve en la necesidad de plantear de oficio nuevamente este mismo asunto ante esa Secretaría de Estado, al continuar recibiéndose un significativo número de quejas de ciudadanos a los que se reclama el complemento a mínimos, no sólo por subvenciones públicas concedidas a particulares, sino también a comunidades de propietarios por la instalación de elementos estructurales comunes, tales como ascensores, considerados como un incremento patrimonial del comunero por el importe de su correspondiente coeficiente de participación.

A título de ejemplo cabe mencionar la reciente queja planteada por la Federación Regional de Asociaciones Vecinales de Madrid (FRAVM) y la Asociación Vecinal Guetaria del Poblado Dirigido de Orcasitas, en la que discrepan con las reclamaciones efectuadas a un elevado número de propietarios de las 2.000 viviendas que integran dicho núcleo residencial, para la devolución del complemento percibido en la mayoría de los casos por mujeres viudas de avanzada edad, que viven solas y sin apoyo familiar, por las subvenciones recibidas por la respectiva comunidad de propietarios para la rehabilitación energética de los edificios.

En este mismo sentido, añaden que la pérdida de dichas prestaciones conlleva otros efectos vinculados al mismo, como puede ser la supresión de la exención del copago farmacéutico, previsto en el artículo 102.8, letras c y f) del Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios.

Tal y como se indicaba en la mencionada Recomendación, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, configura las subvenciones como una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general, e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares, para la gestión de actividades de utilidad pública o interés social.

La citada ley tiene además un carácter finalista, al establecer mecanismos de comprobación y control, que obliga a los beneficiarios al reintegro de las cantidades percibidas, con intereses de demora, en los supuestos de incumplimiento total o parcial del objetivo que fundamenta la concesión de la subvención.

Las subvenciones o ayudas de carácter público para la rehabilitación o mejora de cualquier elemento estructural de la vivienda habitual, otorgadas a particulares o a comunidades de propietarios, no genera, por tanto, un enriquecimiento personal del pensionista ni elimina o atenúa la situación de necesidad determinante de la concesión del complemento de pensión, teniendo como único objetivo procurar el disfrute de su derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada (además del cumplimiento de otros objetivos de interés público como la eficiencia energética).

Resulta preciso subrayar que recientes pronunciamientos de las salas de lo Social de diferentes tribunales superiores de justicia coinciden en señalar que no resulta posible incluir como ingreso computable o ganancia patrimonial, a efectos de considerar indebido el complemento a mínimos por superación de rentas, el percibo de una subvención pública destinada a la rehabilitación de una vivienda para dotarla de una adecuada habitabilidad.

Así, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra se remite en diversos fallos (entre ellos en las Sentencias de 13 de enero de 2023, 10 de junio de 2021, 19 de diciembre de 2019 o 5 de julio de 2018) a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Zaragoza de 19 de septiembre de 2016, en la que sobre la cuestión planteada dispone textualmente:

«…….una interpretación estricta de la norma en cuestión autoriza a concluir que su finalidad no es otra que la de establecer la incompatibilidad de los complementos por mínimos y la percepción de una serie de ingresos, entre los que se encuentran las ganancias patrimoniales, pero sin que en la misma se haga mención a las subvenciones que pudiera percibir el pensionista para incluirlas en esas incompatibilidades, lo que sólo resultará entendible como efecto indeseado del reenvío que efectúa la norma de Seguridad Social (artículo 50.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social) a la legislación tributaria».

Este mismo pronunciamiento judicial continúa afirmando:

«La subvención concedida al recurrente lo que pretendía era dar la mejor satisfacción a su derecho constitucional al acceso a una vivienda digna (artículo 47 de la Constitución). Carece, en consecuencia, de la naturaleza protectora o asistencial inherente al complemento a mínimos, tal y como es considerado este por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 22.11.2005, 21.03.2006, 2.04.2007, 22.04.2010, etc.), cuando le asigna una naturaleza y finalidad garantizadora de unos ingresos indispensables, considerados como mínimo económico vital por debajo del cual se está en situación legal de pobreza. No existe, por tanto, incompatibilidad conceptual alguna entre ambas instituciones».

De igual modo, la Sentencia número 601/2020, de 10 de marzo, de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias concluye que el cómputo de la subvención concedida por el Ayuntamiento de Gijón a la comunidad de vecinos, para la rehabilitación de la fachada del edificio, no puede tener la consideración de incremento patrimonial computable a efectos de determinar los ingresos de la pensionista propietaria de una vivienda, a la que se reclamó el complemento de ese ejercicio. En idéntico sentido falla ese mismo tribunal en Sentencia 100/2020, de 21 de enero, respecto a una subvención otorgada para la rehabilitación energética de un edificio.

Las subvenciones y ayudas públicas a las que se ha hecho mención, se configuran como una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general. Cuestión distinta es que a efectos fiscales estén sujetas al IRPF.

Sobre ello cabe indicar que la doctrina unificada del Tribunal Supremo (entre otras Sentencia de 16 de noviembre de 2010) establece que la calificación que proceda a efectos impositivos no trasciende a otros campos del Derecho y, concretamente, al de la Seguridad Social.

Decisión

Por cuanto antecede, esta institución, en uso de las facultades que le confiere el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, formula a esa Secretaría de Estado las siguientes:

RECOMENDACIONES

1. Para que, en el primer momento posible, se realicen los correspondientes trabajos que conduzcan a la modificación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, con el fin de excluir las subvenciones y ayudas públicas destinadas a la rehabilitación, mantenimiento o mejora de las viviendas habituales de los pensionistas, y otros supuestos que se consideren relacionados, de forma que esas cantidades que reciben particulares o comunidades de propietarios no computen a efectos del límite de ingresos para la percepción del complemento a mínimos en pensiones contributivas y la percepción de las no contributivas.

2. Para que se estudie, igualmente, la modificación de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital, al objeto de excluir esas mismas subvenciones y ayudas a la rehabilitación de la vivienda habitual en el cómputo de rentas previsto en el artículo 20.1.f de dicha norma.

En la seguridad de que las presentes Recomendaciones serán objeto de atención por parte de esa Secretaría de Estado, se agradece su preceptiva respuesta sobre si se aceptan o no; así como, en caso negativo, las razones en las que se basa la no aceptación.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo