Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido escrito de esa Consejería, en adelante, Consejería de Medio Ambiente, que ha remitido un informe elaborado por la Subdirección General de Política Forestal de Dirección General de Medio Natural. Asimismo, la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transportes y Vivienda ha remitido un informe del Ingeniero Jefe de la Demarcación de Carreteras que puede resumirse como sigue:

I. EVALUACIÓN AMBIENTAL DEL PRÉSTAMO.- Los trabajos de extracción de áridos en la zona denominada Préstamo P1 incluido en el Proyecto de la autovía del Reguerón, cuentan con DIA favorable. Así, en el Estudio de Impacto Ambiental se propusieron distintas alternativas para la localización de los vertederos, instalaciones auxiliares, las áreas de préstamo y las rutas para el transporte de materiales, y se determinaron para ello las zonas del entorno que eran ambientalmente compatibles con la extracción y se definieron zonas de exclusión. La DIA del proyecto (publicada en el BOE nº 64 de 8 de julio de 2008) establece las siguientes previsiones:

1. La zona elegida para los emplazamientos de los vertederos e instalaciones auxiliares se localiza al final del trazado, en el tramo de la carretera MU-301 que va desde la estación de Alquerías a San Javier por Sucina.

2. Como zonas de préstamo se utilizarán aquellas que se localicen a una distancia inferior a 45 km y que posean la preceptiva autorización y proyecto de restauración.

3. Las rutas para el transporte de material y movimiento de maquinaria, se seleccionaron de modo que el número de accesos a la obra fuera lo más reducido posible.

II. AUTORIZACIÓN DEL PRÉSTAMO.- Seguidamente el informe se refiere al procedimiento de autorización de los trabajos de extracción de áridos. La Dirección de Obra elaboró los informes de afección arqueológica y de flora y fauna de la zona afectada, que fueron favorables y firmados por los respectivos técnicos competentes. Así mismo, se redactaron los correspondientes Planes de Explotación y Restauración del Préstamo firmados por técnico competente. Posteriormente, se realizaron consultas a la Oficina de Impulso Socioeconómico del Medio Ambiente y a la Subdirección General de Política Forestal de la Dirección General del Medio Natural de la Comunidad Autónoma de Murcia, cuyas propuestas fueron incluidas en el Plan de Restauración del préstamo. El 6 de junio de 2017, la Demarcación de Carreteras, autorizó la explotación del citado Préstamo P1 localizado en la zona Suroeste de Zeneta, para su utilización en las obras de la autovía del Reguerón, de acuerdo con  el artículo 37.3 del Reglamento de Minas (Real Decreto 2857/1978) por tratarse de aprovechamiento de recursos de la sección A) destinados a obras públicas). El 22 de julio de 2017 se realizó una consulta al Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (MAPAMA) para confirmar que el Préstamo PI se incluyó en la evaluación de impacto ambiental, lo cual fue confirmado, por la Subdirección General de Impacto Ambiental.

III. DISTANCIA DE LA EXPLOTACIÓN A LAS VIVIENDAS Y PLAZOS. Respecto a la distancia de la explotación respecto a las viviendas se indica que existe una vivienda muy próxima a la zona de extracción de áridos, situada a más de 40 m de la zona de trabajos, cuyo propietario no ha manifestado queja alguna. Sin embargo, los vecinos de otras viviendas situadas a más de 150 m se han quejado reiteradamente.

Asimismo se señala que los camiones cargados con áridos acceden desde la zona del Préstamo P1 a la carretera F-16 y continúan en dirección a la carretera comarcal RM-303, alejándose de las viviendas hacia el noroeste en dirección a la obra, que se encuentra como mínimo a 600 m de las viviendas.

Los trabajos se iniciaron el pasado mes de junio de 2017 y está previsto finalizarlos en breve. Las actuaciones se están ejecutando de acuerdo con el plan de explotación elaborado por el técnico de minas competente y se atienen a lo establecido en las cláusulas de la autorización. Dicho facultativo realiza periódicamente informes de seguimiento sobre el cumplimiento del plan de explotación. Este plan contempla medidas protectoras específicas para la eliminación de partículas de polvo en cada una de las operaciones que originan emisiones: arranque y carga, transporte y circulación de vehículos. El plan de restauración se aplicará cuando finalice la explotación. Este plan también incorpora medidas sobre la emisión de partículas sólidas durante los trabajos de restauración (seguimiento ambiental y la previsión de especies leñosas y herbáceas para realizar la revegetación de la zona).

IV. MEDIDAS AMBIENTALES IMPLANTADAS DURANTE LA EXTRACCIÓN. Las principales medidas preventivas implantadas para controlar la emisión de partículas de polvo en la zona del Préstamo P1 de acuerdo con el plan de explotación son las siguientes:

1. Riegos periódicos con camión cuba en las pistas, rompas de acceso por donde circula la maquinaria móvil o los vehículos auxiliares, así como de la zona de extracción.

2. Cubrición de la caja de camiones y bañeras con lona adecuada transportando tierras hasta el lugar de obra.

3. Cubrición de la caja de camiones y bañeras con lona desde el lugar de obra hasta la zona de extracción, a fin de evitar dudas sobre si los camiones cargados circulaban sin cubrir.

4. Reducción de la velocidad de circulación de la distinta maquinaria móvil, de vehículos auxiliares y mantenimiento a 20 Km/h.

5. Prohibición de realizar trabajos con velocidad de viento superiores a 20 Km/h

6. Medición con anemómetro de la velocidad del viento en la zona de extracción todos los días, al inicio de los trabajos

7. Incremento del número de riegos con velocidad de viento superior a 10 Km/h, incluso el frente de excavación.

V. CONTROL REALIZADO POR EL CONTRATISTA.- La empresa contratista responsable de la explotación ha realizado, entre otros, el control de la emisión de partículas de polvo en suspensión por una empresa acreditada, que ha emitido informes periódicos; mediciones diarias para controlar la velocidad del viento; elaboración de un registro de incidencias y, en caso necesario, se ha ordenado la paralización de los trabajos; se han elaborado informes de seguimiento del cumplimiento del proyecto de explotación; y se han formulado avisos de expulsión de la obra a los conductores de camiones que circulen sin cubrir la caja de transporte de áridos; lo cual ha concluido  con la expulsión efectiva de un conductor reincidente, a instancias de la Demarcación, en un caso.

VI. MEDIDAS DE SUPERVISIÓN REALIZADAS POR LA DEMARCACIÓN DE CARRETERAS. La Demarcación de Carreteras ha realizado la supervisión de las medidas implantadas a través de personal técnico de la Asistencia Técnica de Medioambiente para las obras de construcción. El personal ha realizado visitas periódicas a la obra cuyos resultados se han reflejado en un acta. Se ha supervisado la correcta implantación por las empresas de las medidas preventivas contempladas en el plan de vigilancia ambiental y resto de planes; los límites de explotación de la zona de préstamo; y los niveles de ruido en diferentes fases de los trabajos.

Se han realizado también reuniones específicas de la Dirección de Obra con la empresa contratista, para analizar la situación ambiental de los trabajos de extracción de áridos en las que se han dado instrucciones de obligado cumplimiento a las empresas intervinientes. Además en la zona del préstamo, se ha reforzado la supervisión con personal propio actuando como vigilante de obra para asegurar el cumplimiento de las medidas ambientales establecidas.

VII. CONTESTACIÓN DE ESCRITOS.- Se ha procurado atender todas las consultas de los vecinos de Zeneta, tanto por escrito como telefónica y personalmente desde el inicio de los trabajos en junio de 2017.  Se han atendido las consultas por técnicos de la Demarcación y de la Delegación del Gobierno. Adicionalmente, se han facilitado los teléfonos móviles del Director de Obra, del Jefe del Servicio de Prevención y del Jefe de la Demarcación para que se les pudiera comunicar cualquier afección extraordinaria y se pudieran tomar las medidas oportunas a la mayor brevedad.

Una vez analizada la documentación recibida de ambas Administraciones, cabe formular las siguientes:

Consideraciones

1. La evaluación ambiental es el proceso a través del cual se analizan los efectos significativos que tiene o puede tener un proyecto sobre el medio ambiente, el cual concluye con una declaración formulada por el órgano ambiental que determina las condiciones que deben establecerse para la adecuada protección del medio ambiente durante la ejecución, la explotación y el cese del proyecto y las medidas preventivas y correctoras de sus efectos adversos sobre el medio ambiente.

La construcción de una carretera requiere prever desde el inicio de la planificación la procedencia de los materiales necesarios para su ejecución, incluidos los que se obtengan fuera de la traza (lo que se conoce con el nombre de préstamos). Normalmente los préstamos se localizan en los terrenos situados en el entorno del trazado de la carretera que se proyecta construir y suponen la creación de una cantera, es decir una explotación a cielo abierto de extracción de los materiales.  Dichas necesidades deben definirse en el proyecto de construcción que se somete a evaluación ambiental. En consecuencia, los impactos que genera la extracción de los materiales deben evaluarse junto con el resto de los impactos que genera la construcción de la carretera y en la DIA deben identificarse las características básicas de la explotación así como las medidas preventivas y correctoras de sus impactos característicos.

Los impactos generados por la extracción de materiales son de distinto tipo. El más destacado se produce por la alteración del hábitat en la fase de explotación, debido al impacto paisajístico y a la pérdida de vegetación. Asimismo, el ruido, el polvo y las vibraciones producidas tienen efectos sobre el medio ambiente, y en particular sobre los residentes en el entorno. Además, dado que es necesario transportar los áridos hasta el lugar de construcción, el tráfico de camiones puede suponer un problema para las localidades más cercanas.

La queja denunciaba precisamente las graves molestias sufridas por polvo (partículas sedimentables) procedentes de la extracción, identificada como Préstamo 1, así como las afecciones a la vegetación.

Por ello esta institución solicitó información sobre la evaluación ambiental practicada de la actividad extractiva y sobre el cumplimiento de las medidas de prevención y corrección de estos impactos.

2. Respecto a la evaluación ambiental del préstamo debe indicarse, en primer lugar, que la Secretaría de Estado de Infraestructuras no ha remitido la documentación necesaria para identificar el préstamo sometido a evaluación. La DIA no contiene delimitación alguna del préstamo, la cual se recoge, según el informe de la Subdirección General de Impacto Ambiental (posterior a la autorización del proyecto de explotación por la Demarcación de Carreteras), en el estudio de impacto ambiental y en el proyecto de construcción de la carretera, documentos que no resultan accesibles al público en esta fecha y que la Secretaría de Estado de Infraestructuras no ha remitido.

El punto 4 de la DIA se limita a señalar que “se han propuesto además alternativas a la localización de los vertederos, instalaciones auxiliares, áreas de préstamo y rutas para el transporte de materiales, determinando para ello las zonas del entorno que son ambientalmente compatibles y definiendo zonas de exclusión. La zona elegida para los emplazamientos de los vertederos e instalaciones auxiliares se localiza al final del trazado, en el tramo de la carretera MU-301 que va desde la estación de Alquerías a San Javier por Sucina. Como zonas de préstamo se utilizarán aquellas que se localicen a una distancia inferior a 45 km y que posean la preceptiva autorización y proyecto de restauración”.

Dando por bueno el citado informe de la Subdirección General de Evaluación Ambiental, que concluye que el Préstamo 1 “con la localización y la delimitación que indicaba el Estudio de Impacto Ambiental y el documento técnico del proyecto”, fue objeto de evaluación (lo cual no aclara si el préstamo finalmente autorizado equivalía al evaluado), lo cierto es que la ausencia de datos identificativos del préstamo en la DIA impide comprobar información básica de la explotación y su afección al medio ambiente, datos tales como su extensión, localización exacta o volumen de extracción. Identificar dichos datos es determinante para una correcta evaluación de los impactos.

De hecho, la extensión de la explotación es diferente en los distintos documentos aportados por la Demarcación de Carreteras. Así, según el informe de la Dirección General de Medio Natural de Murcia, la extensión es de 15 has según el proyecto (que fue el documento sometido a evaluación) aunque, en realidad, según afirma ese mismo informe, es de 16,93 has. Sin embargo, según la autorización de explotación, la extensión del préstamo autorizado es de 21 has. Ello hace dudar de que los impactos de la explotación finalmente autorizada hayan sido adecuadamente valorados. Esta cuestión es relevante principalmente, respecto a la restauración de la vegetación y el impacto paisajístico, sobre lo cual se volverá más adelante.

3. La DIA tampoco contiene mención de los impactos sobre el medio ambiente que se produzcan durante la extracción de los materiales necesarios para la construcción de la carretera ni las medidas preventivas y correctoras de dichos impactos. Tan solo se indica, en su epígrafe 3, que el resultado de las consultas se remitió al promotor, incluyendo los aspectos más relevantes que debería incluir el Estudio de Impacto Ambiental, entre los que se citan los impactos derivados de los préstamos. Además, según afirma la Demarcación de Carreteras, dichas medidas se recogen también en el plan de explotación elaborado por el técnico de minas y en el plan de restauración del préstamo, que la Administración tampoco ha aportado.

De todo lo anterior se concluye que hay que acudir a otros documentos distintos de la DIA para comprobar la evaluación del préstamo y las medidas preventivas y correctoras que deben aplicarse durante la realización de la actividad extractiva; documentos que no resultan accesibles al público en su mayor parte en la actualidad, lo cual dificulta, por no decir que impide, el control de la actuación de la administración en su función de asegurar que la actividad se desarrolla de forma no contaminante. En este caso, los vecinos de Zeneta solicitaron a la Demarcación de Carreteras que les suministrara dichos documentos, lo cual no hizo (aunque los obtuvieron por otra vía). Esta cuestión se analizará en la consideración 7.

La dispersión de las medidas preventivas y correctoras que deben adoptarse en el explotación en diversos planes, autorizaciones e informes no se ajusta a los principios que rigen la evaluación ambiental, ni al contenido que se exige de la DIA, que es donde deben recogerse dichas medidas como condiciones de ejecución del proyecto. No obstante, verificar que la Administración de carreteras se ha ocupado de asegurar que la extracción de áridos necesaria para la construcción de la carretera se ha realizado de manera no molesta podría haberse acreditado con facilidad si, en primer lugar, se hubiera aportado un documento en el que se relacionaran todas las medidas impuestas (una check-list) e indicara si se han aplicado o no. A este documento de seguimiento se refiere el artículo 52.2 de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental con el nombre de “listado de comprobación”, que tiene carácter preceptivo y debe aportarse con el informe de seguimiento que el promotor debe remitir al órgano sustantivo (figuras que en este caso coinciden en la Dirección General de Carreteras). Sin embargo la Secretaría de Estado de Infraestructuras no lo ha remitido ni se lo ha exigido a la Demarcación de Carreteras para enviarlo a esta institución.

Aunque este listado se prevé expresamente en la Ley 21/2013 de evaluación ambiental, la normativa anterior que se aplicó a la DIA estudiada en este caso también establecía la necesidad de efectuar el seguimiento de su cumplimiento, lo cual requiere disponer de un documento de control que permita contrastar lo construido con lo proyectado. En todo caso, nada impide que la Administración de carreteras actúe con transparencia y publique la documentación a la que se refiere el artículo 52.2 de la Ley de Evaluación Ambiental, que también se aplica a declaraciones de impacto anteriores a su entrada en vigor, por ejemplo en materia de vigencia de la declaración y de modificación de sus condiciones.

En segundo lugar, el listado debería haberse complementado con información relativa a las medidas específica y efectivamente adoptadas por cada incumplimiento detectado; y en caso de haberse advertido insuficiencias, indicando las nuevas medidas adoptadas para su corrección. Todo ello con fechas, actas e informes que acreditaran la implantación de las medidas y su aptitud para evitar la contaminación, lo cual, como se explica en el siguiente epígrafe, no se ha hecho de manera concluyente.

4. El principal motivo de queja es el problema de contaminación que se produce por el polvo en suspensión (partículas PM10) procedente del Préstamo 1 donde se acomete la extracción de áridos.

Como se acaba de señalar, gran parte documentación remitida por la Secretaría de Estado de Infraestructuras no permite verificar el control ejercido por la administración para asegurar el cumplimiento de las condiciones ambientales: las actas de las reuniones de la Comisión de Seguridad y Salud en Obra solo recuerdan normas de conducta; el informe preoperacional es anterior al inicio de la obra; y el informe de cumplimiento del desarrollo de los trabajos de extracción no contiene referencia alguna a la contaminación por partículas ni a las superaciones detectadas.

Solo resultan indicativos los informes de visita a la obra realizados por la asistencia técnica a la Dirección Ambiental de la Obra de la Demarcación de Carreteras, de los cuales se desprende falta de rigor para exigir las medidas correctoras de la contaminación y asegurar su cumplimiento.  Así, el informe de 25 de junio de 2018, constata que se superan los niveles de partículas sedimentables del Real Decreto 100/2011 y recomienda una serie de medidas complementarias. Dichas medidas complementarias, o al menos parte, no son tales pues ya estaban previstas en el plan de restauración (incremento de los riegos, protección con lona de los camiones, paralización de trabajos con vientos superiores a 20 km/h etcétera). Además no se remite ningún informe posterior que acredite que las medidas se han implantado y son aptas para corregir la contaminación; ni las sanciones o las penalidades contractuales impuestas por incumplirlas. Al contrario en un informe posterior, de 26 de septiembre de 2018, se reitera la procedencia de “establecer” las medidas anteriormente recomendadas (lo cual indica que no se cumplieron) y se recomienda la instalación de un medidor en la zona próxima a las viviendas (más de un año después del inicio de los trabajos). Tampoco se informa sobre la reducción de las emisiones de partículas hasta el límite previsto en la normativa.

Aunque la Secretaría de Estado de Infraestructuras no ha aportado la documentación necesaria para que puedan comprobarse todas las condiciones impuestas a la emisión de partículas PM10 y si dichas condiciones se han cumplido, la reclamante ha aportado un extracto del programa de vigilancia ambiental del proyecto de construcción de la carretera. En el programa, se impone como condición el control de emisiones de polvo en la obra de construcción de la carretera y se establece como objetivo “evitar el aumento de partículas en suspensión”, si bien este es un objetivo que se establece para el proyecto constructivo en su conjunto, y no específicamente para la extracción de materiales (epígrafe 4.4.1). En las zonas de préstamo se establece la necesidad de realizar controles semanales aunque no está claro respecto a qué parámetros (epígrafe 4.4.7).

La reclamante también ha aportado el programa de vigilancia ambiental del plan de restauración del préstamo que exige la DIA (anexo III del plan). En él se establecen como medidas para evitar la contaminación por partículas los riegos, el empleo de lonas para el transporte, etcétera (punto 4). La forma de realizar estos controles se explica mediante los informes de inmisión de materia sedimentable. Así se indica que la evaluación de las emisiones de polvo generadas por la actividad de préstamo de tierras se realiza a través de un captador de materia sedimentable en el entorno de las instalaciones con el fin de realizar un estudio de inmisión de partículas en diferentes periodos a lo largo de la actividad. No obstante se indica  que  “No existe un epígrafe específico para esta actividad en el Real Decreto 100/2011”.

Los informes de inmisión de materia sedimentable se refieren a cuatro periodos, y ofrece los siguientes resultados, en valores de concentración media en 24 horas:

1. Informe 1º (19 de abril-4 de junio): 324 mg/m² día (captador en zona próxima al acceso del préstamo).

2. Informe 2º (2 julio-10 agosto);  223 mg/m² día (captador en zona próxima al acceso del préstamo)

3. Informe 3º (11 de octubre-31 de octubre): 248 gr/m² día (captador en zona próxima al acceso del préstamo)

4. Informe 4º (3 octubre-14 de diciembre): 173 mg/m² día (captador ubicado en zona próxima a viviendas.

De lo anterior se desprende lo siguiente:

a. Las primeras mediciones de partículas comenzaron en abril de 2018, sin embargo, las labores extractivas se iniciaron en junio de 2017. Las mediciones en el mes de octubre se realizaron por un periodo inferior de tiempo y no resultan representativas. Asimismo, la reclamante ha informado que en los días con vientos de velocidad media mayor de 20km/h, no se ha interrumpido o disminuido la actividad extractiva, salvo el día 29/10/2018 y 14/12/2018 por intervención de la policía y Guardia Civil. La Secretaría de Estado solo ha aportado documentación que acredita la paralización de los trabajos el día 9 de noviembre de 2018 (acordada por la empresa).

b. No se han impuesto valores límite de emisión de partículas específicos a la explotación, lo cual no significa que no deban cumplirse los establecidos en la normativa, es decir, los valores establecidos en el Decreto 833/1975, de 6 de febrero, de protección del ambiente atmosférico, no derogado en tanto no se establezcan otros límites de emisión, según la disposición derogatoria del Real Decreto 100/2011 por el que se regulan las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera. El Decreto 833/1975 establece un límite de emisión de partículas aplicable a las actividades no especificadas en su anexo IV de 150 mg/Nm³. Por tanto, si bien es cierto que no existe un límite específico para la actividad como se indica en los informes, no lo es que no exista un valor límite aplicable, pues debe fijarse el previsto en el anexo IV para todas las demás actividades no enumeradas específicamente en él.

Debe señalarse también que todos los datos de partículas registrados en el seguimiento se suministran por unidad de superficie y no por unidad de volumen, de manera que no es posible que los ciudadanos constaten de forma sencilla si se cumplen o no los valores límite.

c. Aunque el principal responsable de asegurar que la actividad no contamina es la Dirección General de Carreteras, que es, a la vez, órgano sustantivo y promotor del proyecto, esa Consejería de Medio Ambiente no puede permanecer inactiva ante denuncias fundadas de los ciudadanos sobre la contaminación que padecen. Su papel es determinante a la hora de interpretar los datos suministrados, con el fin de contrastar las afirmaciones de la Demarcación de Carreteras de que los resultados eran conformes a la normativa. La Consejería de Medio Ambiente dispone de inspectores y otros técnicos cualificados para verificar el cumplimiento de los valores límite a partir de los datos obtenidos (o incluso mediante una inspección propia)  y para realizar los cálculos necesarios con ese fin, de acuerdo con las especificaciones de medición y control establecidas en la norma UNE sobre esta materia.

Así, a la Comunidad Autónoma le corresponde el desarrollo normativo y la ejecución de las competencias en materia de protección de medio ambiente (artículo 11.3 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia); y, específicamente, en materia de contaminación atmosférica, la evaluación de la calidad del aire, la facultad de establecer objetivos de calidad del aire y valores límite de emisión más estrictos que los que establezca la Administración General del Estado, la adopción de planes y programas para la mejora de la calidad del aire y el cumplimiento de los objetivos de calidad en su ámbito territorial y de medidas de control e inspección necesarias para garantizar el cumplimiento de la ley, así como el ejercicio de la potestad sancionadora (artículo 5.2 de la Ley 34/2007).

En virtud de dichas competencias, debe asegurarse de que se cumplen los límites de emisión de partículas establecidos en el Decreto 833/1975, de protección del ambiente atmosférico, así como los objetivos de calidad del aire establecidos en el Real Decreto 101/2011, el cual establece los niveles de concentración de contaminantes en el aire. Por lo que se refiere a las partículas sedimentables (PM 10), el anexo I del Real Decreto establece los siguientes valores límite en condiciones ambientales para la protección de la salud: el valor límite diario se establece en 50 µg/m3, que no podrán superarse en más de 35 ocasiones por año; y el valor límite anual, en 40 µg/m3.

Dichos objetivos de calidad del aire están referidos a las zonas o aglomeraciones que delimite la comunidad autónoma (artículo 3.3 del Real Decreto) y el ámbito en el que se producen las molestias por la explotación está localizado en una zona probablemente inferior. Sin embargo, ello no exime a esa Consejería de actuar en ejercicio de las competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico y realizar una inspección para exigir al responsable de la contaminación que ajuste sus emisiones a  valores compatibles con la protección de la salud y comprobar que se adoptan todas las medidas precisas, de acuerdo con los principios acción preventiva, de corrección de la contaminación en la fuente misma y de quien contamina paga (artículo 4 de la Ley 34/2007).

Los valores límite representan la concentración de un determinado contaminante en el aire que no debe ser sobrepasado para proteger la salud humana. Por tanto, si una actividad genera una elevada contaminación por partículas (como es la actividad extractiva) debe adoptar las medidas necesarias para evitar que en el entorno se produzcan unos niveles superiores a los establecidos en la normativa para  la protección del ambiente y la salud.

Esa Consejería tampoco ha informado si dispone de alguna estación que forme parte de la red autonómica de vigilancia y evaluación de calidad del aire que resulte apta para medir las posibles variaciones de contaminantes en la zona de queja y si, en su caso, ha detectado alteraciones que puedan atribuirse a la explotación.

Finalmente, durante la tramitación de la evaluación ambiental, esa Consejería de Medio Ambiente podría haber informado sobre las condiciones que debían imponerse a la extracción de áridos en relación con la calidad del aire, lo cual no consta en la documentación remitida, solo referida a la cuestión forestal.

5. Una de las medidas que establece directamente la normativa para proteger a las personas de los efectos negativos de la actividad extractiva es el respeto de una distancia mínima entre la explotación y las viviendas. El Reglamento General de la Minería establece una distancia mínima de 40 metros, que la Demarcación afirma que se cumplen, pues señala que la casa más cercana está a más de 40 metros de la explotación. Sin embargo, de alguna manera da a entender que sería posible una distancia inferior, pues, según sostiene, la DIA admitió que el préstamo se situara a cualquier distancia inferior a los 45 km del trazado proyectado. Por si existiera alguna duda, debe aclararse que el de que la DIA autorice la localización de préstamos a una distancia inferior a 45 km del trazado no significa que pueda incumplirse la distancia mínima respecto a edificaciones establecida en el Reglamento General de la Minería, es decir 40 metros (artículo 3). La DIA es un acto administrativo (un informe preceptivo y determinante), como también lo es la autorización del préstamo; y el reglamento, una disposición de carácter general. Las resoluciones administrativas de carácter particular no pueden vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general y son nulas si lo hacen (artículo 37 de la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas). Por tanto, no sería posible que el préstamo se localizara a menos de 40 metros de una vivienda en ningún caso.

6. Como se ha apuntado anteriormente, las administraciones no han hecho uso de las potestades que el ordenamiento les atribuye para exigir el cumplimiento de las obligaciones impuestas para que la actividad se desarrolle de forma no contaminante, a pesar de haberse detectado incumplimientos de los valores límite de emisión de partículas y de las medidas preventivas y correctoras impuestas. A este respecto, cabe indicar lo siguiente.

a) Cuando la Administración recibe una denuncia fundada, no solo debe suministrar una respuesta a los interesados, sino que debe comprobar la existencia de irregularidades y adoptar las medidas previstas en el ordenamiento jurídico para corregir las consecuencias de la conducta infractora, lo cual supone el inicio de un procedimiento sancionador, bien por incumplimiento de las condiciones ambientales en que debe realizarse el proyecto de acuerdo con la declaración de impacto ambiental, así como de las correspondientes medidas protectoras y correctoras (lo cual corresponde al órgano sustantivo, de conformidad con lo dispuesto en los artículo 19 y siguientes del Texto refundido del Real Decreto Legislativo 1/2008 que se aplicó a la evaluación del proyecto objeto de queja y los artículos 53 y siguientes de la Ley 21/2013, actualmente vigente); bien por incumplimiento de las condiciones de la autorización del préstamo, de acuerdo con los artículos 37.3 y 114 de la Ley de Minas, lo cual también corresponde a la Administración de carreteras, que autorizó el préstamo.

Así, la autorización del préstamo establece que “el proyecto se realizará de conformidad con las medidas protectoras y correctoras contenidas en el Estudio de Impacto Ambiental y siguiendo el programa de vigilancia ambiental, cumpliendo las obligaciones incluidas en el plan de restauración”. En su informe la Administración reconoce haber detectado incumplimientos de las medidas preventivas y correctoras (por ejemplo por circulación de camiones sin cubrir la caja de transporte de los materiales extraídos o superación de los valores límite de partículas) pero no ha iniciado un procedimiento sancionador por incumplimiento de dichas condiciones, pese a que la potestad sancionadora es de ejercicio reglado.

b) La legislación de evaluación ambiental prevé que las actuaciones previas al inicio del procedimiento sancionador podrán ser realizadas tanto por el órgano sustantivo a quien competa el seguimiento como por el ambiental a quien competa la inspección en la materia. Por tanto, en el caso de que el cumplimiento de los valores de emisión no figurara como una condición previamente impuesta, la Administración de Carreteras debería haber comunicado la superación de los límites a la Consejería de Medio Ambiente para el inicio de un procedimiento sancionador. Sin embargo, a pesar de que los vecinos lo denunciaron, la Consejería de Medio Ambiente tampoco ha inspeccionado ni ejercido la potestad sancionadora en relación con el incumplimiento de valores límite de emisión, lo cual debe hacer de acuerdo con los artículo 5.2 y 29 y siguientes de la Ley 34/2007.

c) No se ha realizado inspección alguna de la obra por quien tenga condición de autoridad. El seguimiento se ha encomendado por la Administración de carreteras a una asistencia técnica.

d) La legislación de contratos prevé que los pliegos puedan imponer penalidades por incumplimiento parcial del contrato o cumplimiento defectuoso, pero la Secretaría de Estado de Infraestructuras no ha remitido información al respecto.

En conclusión, aunque el ordenamiento jurídico prevé mecanismos de seguimiento, inspección y sanción a dos administraciones ninguna ha actuado con decisión para resolver el problema de contaminación denunciado por la reclamante y el resto de vecinos de Zeneta.

7. La reclamante también se quejaba de la afección a la vegetación y al impacto paisajístico. Debe destacarse que esa Consejería afirma haber autorizado el movimiento de tierras de carácter forestal y la modificación de la cubierta forestal el 5 de diciembre de 2017, cuando la Demarcación de Carreteras ha informado que los trabajos se iniciaron el 17 de junio de ese año. Ello supondría la realización de una actividad de movimiento de tierras sin autorización, lo cual debería haber motivado el inicio de un procedimiento sancionador por movimiento de tierras sin la autorización preceptiva. Por lo demás, la restauración y revegetación de los terrenos deberá acometerse una vez concluidas las operaciones de extracción de acuerdo con el plan de restauración, que deberá aplicarse a toda la superficie finalmente afectada por la actividad, aunque sea superior a la inicialmente prevista en el proyecto constructivo y en el estudio de impacto ambiental. Con una adecuada gestión y aplicación del plan de restauración, este impacto deberá ser corregido.

8. Asimismo la reclamante se ha quejado del ruido y de la falta de mantenimiento de parte de las lomas que marcan la separación entre la zona de préstamo o cantera y el núcleo de población, de modo que se ha interrumpido el efecto pantalla de estas y alterado el paisaje con mayor impacto. Ni la Administración de Carreteras ni esa Consejería de Medio Ambiente han informado sobre este asunto.

9. Finalmente, la reclamante ha denunciado que la Administración de carreteras no ha suministrado información ambiental que pidieron los vecinos de Zeneta. Solicitaron, entre otros, el plan de vigilancia ambiental y el plan de restauración a la Demarcación de Carreteras y no se lo proporcionaron porque “no formaba parte del expediente administrativo por su carácter auxiliar o interno” y contenían “documentos dinámicos y cambiantes en función de las circunstancias de la obra”. Ello con fundamento en el artículo 13.1, letras d) y e) de la Ley 27/2006 (escrito del Ingeniero Jefe de la Demarcación de 12 de noviembre de 2018, referencia 48-MU-5420). La reclamante manifiesta haber obtenido la información porque también la solicitó a través de otras vías pero no porque se la haya suministrado la Demarcación.

En relación con esta cuestión, debe señalarse que la interpretación dada por la Demarcación de Carreteras de ambos preceptos no se ajusta a la instrucción aprobada por el Ministerio para la Transición Ecológica (entonces Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente), por la que se establecen criterios comunes y homogéneos sobre la aplicación de la Ley  27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Orden AAA/1601/2012, de 26 de junio).

En primer lugar, la letra d) del artículo 13.1 de la citada Ley permite denegar el acceso a la información cuando la solicitud se refiera a material en curso de elaboración o a documentos o datos inconclusos. Este precepto debe interpretarse, según la citada Orden de la siguiente manera:

“De acuerdo con la ley, la aplicación de esta excepción exige que se trate de documentos en los que se está trabajando activamente y, por tanto, sin acabar.

A la luz de numerosos pronunciamientos judiciales, entre los que destaca la importante sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2004 (RJ 2004, 2226), no podría invocarse esta excepción para los expedientes sin terminar, si las actas de reuniones, anteproyectos de leyes –formalmente calificados como tales–, proyectos de reglamentos –que ya estén enviados a órganos externos al Ministerio–, informes u otros documentos que forman parte de los expedientes constituyen un auténtico soporte de información, considerados aisladamente, por estar dotados de sustantividad y esencia propia. Tampoco podría oponerse que la información está inconclusa porque falta constatarla o compararla con otros elementos o datos. Debe realizarse, por tanto, una interpretación restrictiva de esta excepción.

Asimismo, la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de abril de 2006 se remite a la del TSJ de Castilla y León de 26 de marzo de 1999, que señala que no cabe asimilar esta excepción al procedimiento terminado del que habla la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, más restrictiva. En consecuencia, declaró que el proyecto de un plan de ordenación de los recursos naturales pendiente de aprobar no podía recibir tal consideración y señaló que la denegación de la solicitud de información que había acordado la Administración no era conforme a derecho.

A mayor abundamiento, la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2003 declaró que la existencia de un plan en tramitación no obsta para que pueda facilitarse información sobre las actuaciones ya realizadas en el curso del mismo que sean ciertas y existentes (en concreto, en un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no puede considerarse «un dato o documento inconcluso» un Plan ya redactado definitivamente por la Administración, aun cuando a resultas de las alegaciones que pudieran efectuarse en período de información pública)”.

Teniendo en cuenta lo anterior, el programa de vigilancia ambiental, que debe publicarse en la sede electrónica del órgano sustantivo conforme establece expresamente el artículo 52.2 de la Ley de Evaluación ambiental, es el documento que establece la forma de llevar a cabo inspecciones y controles de la explotación, para asegurar que se respetan las condiciones impuestas por la DIA y que las medidas preventivas y correctoras son eficaces. No es por tanto un documento inacabado en el que se esté trabajando activamente en el momento de presentarse la solicitud de acceso a la información sino que es un documento acabado conforme al cual realizar el control de cumplimiento de las medidas previstas en la DIA (y en el Estudio de Impacto Ambiental si aquella no las recoge todas).

Los datos que se recaben periódicamente para verificar el cumplimiento de esas condiciones (mediciones, catas o ensayos, por ejemplo, las mediciones de un determinado nivel de concentración de partículas en suspensión en un día concreto, a una hora concreta) tampoco son datos inconclusos, y en todo caso formarán parte del informe de seguimiento, el cual también debe publicarse conforme al citado artículo 52.2.

En segundo lugar, la letra e) del artículo 13.1 de la Ley 27/2006, permite denegar el acceso a la información cuando  la solicitud se refiera a comunicaciones internas, teniendo en cuenta el interés público atendido por la revelación. La Orden indica lo siguiente:

“En este supuesto, debe entenderse que toda nota, memorándum, correo, etc., que figure en soporte electrónico o papel, se considera comunicación interna cuando refleje exclusivamente un intercambio de puntos de vista, opiniones o deliberaciones entre personal al servicio de las Administraciones públicas, necesarias para el impulso de la actividad administrativa”.

Obviamente, partiendo de esta definición, el programa de vigilancia ambiental no constituye una comunicación interna entre órganos de la administración, ni un documento de carácter auxiliar o de apoyo entre órganos administrativos, pues, como acaba de señalarse, se trata de un documento necesario para verificar el adecuado control del cumplimiento de las condiciones ambientales impuestas, el cual debe ejercer la administración sobre quien promueve y sobre quien ejecuta el contrato y que también pueden ejercer los ciudadanos sobre la Administración, que sirve con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. En todo caso, el programa de vigilancia debe publicarse, hecho que invalida la negativa de la Demarcación de suministrarlo.

Similares consideraciones cabe reproducir respecto al plan de restauración previsto en la legislación de minas que contiene todas las medidas para reparar el medio ambiente afectado por la extracción de áridos, aunque de la documentación que ha aportado la Demarcación de Carreteras se desprende que se le dio acceso a la documentación, junto con la autorización del préstamo, en sus oficinas.

Decisión

Visto lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa Consejería la siguiente:

SUGERENCIA

Realizar, si aún no han concluido los trabajos, una inspección de la actividad extractiva en el Préstamo 1 respecto a sus competencias en materia de medio ambiente, con las siguientes finalidades:

– Iniciar un procedimiento sancionador si se detectan incumplimientos de los valores límite de emisión o de calidad del aire establecidos, de acuerdo con la Ley 34/2007 u otros fijados por la normativa ambiental

– Proponer a la Demarcación de Carreteras la adopción de medidas preventivas o correctoras suplementarias que permitan cumplir los valores límite de emisión por partículas o los objetivos de calidad.

 Asimismo, se informa que con esta misma fecha, se ha formulado a la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transportes y Vivienda las siguientes resoluciones:

SUGERENCIAS

1. “Realizar, si aún no han concluido los trabajos, una inspección de la actividad extractiva en el Préstamo 1, con la participación de la Consejería de Medio Ambiente respecto a sus competencias en esta materia, con las siguientes finalidades:

– Iniciar un procedimiento sancionador si se detectan incumplimientos de las medidas preventivas y correctoras establecidas en los instrumentos de evaluación y control ambiental o en la autorización del préstamo y

– Adoptar medidas complementarias correctoras de la contaminación por partículas si se detectan incumplimientos de los valores límite de emisión de partículas u otros.

2. Adoptar las medidas necesarias para que el plan de restauración del préstamo se aplique sobre toda la superficie afectada por la actividad.

3. Publicar el programa de vigilancia ambiental y el listado de comprobación de las medidas previstas en el programa de vigilancia ambiental del proyecto constructivo (incluida la información referida a la explotación del préstamo 1) en la sede electrónica del órgano sustantivo, de acuerdo con el artículo 52.2 de la Ley de Evaluación Ambiental”.

RECOMENDACIÓN

“En la evaluación ambiental de los proyectos constructivos promovidos por la Dirección General de Carreteras que requieran la obtención de préstamos adoptar las siguientes medidas:

– Incluir en el Estudio de Impacto Ambiental los elementos que permitan identificar el préstamo (tales como la localización y el volumen de extracción) y la valoración de sus impactos sobre el medio ambiente.

– Al remitir el expediente al órgano ambiental, proponer la inclusión en la DIA de los elementos que permitan caracterizar el préstamo, de los principales impactos de la explotación y la identificación de las medidas preventivas y correctoras necesarias para garantizar que durante la extracción se cumplan los valores límite de emisión de partículas, las distancias mínimas respecto a las viviendas y los niveles de ruido establecidos en la normativa. Ello sin perjuicio del resto de medidas que deban adoptarse para prevenir y corregir otros impactos del proyecto sometido a evaluación”.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)