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Falta de respuesta a escrito de impugnación de bases de convocatoria de Plan de Empleo

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Texto

Se ha recibido en esta institución su escrito, sobre la queja presentada por Dña. (…..), registrada con el número arriba indicado.

Consideraciones

I. Empadronamiento en una localidad como requisito o mérito en procesos de personal y el requisito de estar inscrito como desempleado en los Servicios Públicos de Empleo de la Comunidad Autónoma.

El informe de ese Ayuntamiento que sirve de motivación a la resolución denegatoria del recurso de reposición presentado por la Sra. (…..) señala que las bases de la convocatoria examinada no establecen el requisito de empadronamiento en el municipio para participar en el proceso selectivo. Las bases incluyen el requisito de figurar inscrito como demandante de empleo en el Servicio Público de Empleo de Castilla-La Mancha, pero se trata de un requisito exigido en una norma autonómica, concretamente en la Resolución de 3 de agosto de 2016, de la Dirección General de Programas de Empleo, por la que se convocan para el ejercicio de 2016 las subvenciones a entidades locales para la contratación de personas desempleadas, en el marco del Plan Extraordinario por el Empleo en Castilla-La Mancha.

La inscripción en los Servicios Públicos de Empleo de Castilla-La Mancha requiere estar domiciliado en algún municipio de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. Ello determina que las bases de la convocatoria examinada introducen de modo indirecto como requisito de los aspirantes la exigencia de residir en el territorio de esta comunidad autónoma.

En relación con esta cuestión se estima necesario poner en conocimiento de ese Ayuntamiento que esta institución viene sosteniendo ante distintas administraciones municipales y autonómicas que el acceso al empleo público, sea como funcionario o personal laboral, con carácter permanente o temporal, está sometido a los principios de igualdad, mérito y capacidad. Esta institución considera que el establecimiento de una relación contractual de carácter laboral con una Administración Pública, incluso si se establece en el marco de planes de empleo, determina la adquisición de la condición de empleado público, por lo que el acceso al puesto de trabajo debe regirse por los principios constitucionales antes enunciados.

Este criterio tiene como fundamento los argumentos que a continuación se exponen:

1   La jurisprudencia a la que ha tenido acceso esta institución, dictada por juzgados de lo contencioso-administrativo y tribunales superiores de justicia de distintas comunidades autónomas, con apoyo en la doctrina constitucional relativa a los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública (sentencias del Tribunal Constitucional 200/2001, de 4 de octubre, 59/2008, de 14 de mayo, 130/2009, de 1 de junio y 16 de mayo de 2011, entre otras) es unánime en estimar que la toma en consideración del empadronamiento en las bases de las convocatorias para el acceso a empleo público, como requisito o como mérito objeto de baremación, sea éste de carácter funcionarial o laboral, fijo o temporal, introduce una diferencia de trato que atenta contra el principio de igualdad que proclama el artículo 14 de la Constitución y vulnera el principio de igualdad en el acceso al empleo público enunciado en el artículo 23.2 de la Constitución y los principios de mérito y capacidad que rigen el acceso a la función pública conforme al artículo 103 de la Constitución.

En este sentido se pronuncian, con argumentos más o menos extensos, pero coincidentes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos (sentencia 843/1998, de 11 de septiembre), y con sede en Valladolid (sentencias 960/2003, de 12 de septiembre y 2964/2010, de 21 de diciembre), el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en sentencia 111/2007, de 14 de marzo, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (sentencias 725/2011, de 29 de junio), y los Juzgados de los Contencioso-Administrativo número 10 de Valencia (sentencia 414/2012, de 21 de diciembre) y 5 (sentencia 960/2003, de 12 de septiembre). La misma conclusión alcanza el Tribunal Superior de Castilla-La Mancha en su sentencia de 28 de julio de 1998, con motivo de una contratación de la Diputación Provincial de Ciudad Real, y el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en sentencia 570/2002, de 10 de mayo, sobre provisión interina de plazas de la Administración de Justicia de Cataluña.

Así, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso de Pamplona 154/2015, de 15 de junio, examina la doctrina constitucional a la que se ha hecho referencia, con cita de la sentencia del Tribunal Constitucional 200/2001, de 4 de octubre, conforme a cual “el artículo 14 de la Constitución contiene una cláusula general de igualdad de todos los españoles ante la Ley habiendo sido configurado este principio general de igualdad por una conocida doctrina constitucional como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valorar generalmente aceptadas, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas”.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 725/2011, de 29 de junio, que examina un Plan Municipal de Emergencia contra el paro que establecía como requisito de participación estar empadronado con una antigüedad mínima de un año en el Concello de Ourense, analiza la constitucionalidad de este requisito desde la perspectiva del derecho a la igualdad en el acceso a la función pública consagrada en el artículo 23.2 de la Constitución. En esa sentencia se rechaza que la apelación al interés social que invoca el ayuntamiento sirva para restringir el acceso a las pruebas en la convocatoria que examina: “es evidente que existe una quiebra del principio de igualdad en el acceso a la función pública en cuanto que no se disciplina la participación en el proceso selectivo con la pauta del mérito y capacidad referidos a las funciones y tareas a desempeñar en los puestos de trabajo objeto de la convocatoria….ya que, con estar amparada legalmente la denominada “discriminación positiva” promoviendo desde las instancias públicas medidas de fomento y favorecimiento de colectivos en situación precaria, su instrumentación y puesta en práctica puede verificarse por vías distintas del acceso al empleo público…”

En el mismo sentido, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 10 de Valencia, de 21 de diciembre de 2012, declara que “la utilización de una condición personal accidental, como es el empadronamiento, para el establecimiento de un criterio de selección supone una vulneración injustificada y palmariamente grosera del principio de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al desempeño de funciones al servicio de las administraciones (artículo 23 CE)”. Asimismo, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 5 de Valencia de 27 de febrero de 2013, se pronuncia sobre la convocatoria de una bolsa de trabajo temporal declarando que el requisito del empadronamiento “supone una clara vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad que por imposición del artículo 23.2 deben regir en el acceso al desempeño de funciones en la administración pública”.

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en su sentencia de 28 de julio de 1988 sostiene que este requisito “supone un acto discriminatorio al amparo del artículo 14 en relación con el 103 de la Constitución española, ya que se trata de una exigencia que en modo alguno se encuentra justificada por la actividad a desarrollar por las personas contratadas”, y añade que “debe entenderse, pues que la citada condición establecida por las bases de la convocatoria es contraria al artículo 14 de la Constitución, que prohíbe todo tipo de discriminaciones por razón de nacimiento o por cualquier otra condición o circunstancia personal o social”.

Sin ánimo exhaustivo puede también reflejarse que el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en sentencia de 21 de diciembre de 2010, declara que “el empadronamiento es un mérito que carece por completo de una justificación objetiva y razonable por lo que resulta discriminatorio y de esta forma atenta contra el principio de igualdad”, en atención a que la residencia en el municipio no prueba una mayor preparación para desempeñar las tareas del puesto objeto de la convocatoria y carece de relación inmediata con el contenido funcional del referido puesto de trabajo.

De lo expuesto se desprende que la jurisprudencia recaída en la materia coincide en que el empadronamiento en un municipio, exigido como requisito para el acceso a empleo público o como mérito objeto de baremación, incluso si se trata de empleo temporal en el marco de planes de empleo, no resiste el juicio de constitucionalidad, por atentar contra los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público.

2. Desde la perspectiva del sistema público de empleo se estima necesario destacar además que la limitación de la gestión de estas ofertas de empleo a los inscritos en un servicio público de empleo autonómico parece ser contraria a los objetivos generales de la política de empleo que enuncia el artículo 2 del Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Empleo, de garantizar la efectiva igualdad de oportunidades y la no discriminación, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 9.2 de la Constitución española, en el acceso al empleo, así como a los objetivos de mantener la unidad del mercado de trabajo en todo el territorio estatal y de asegurar la libre circulación de los trabajadores y facilitar la movilidad geográfica, tanto en el ámbito estatal como en el europeo, de quienes desean trasladarse por razones de empleo.

3. Como se ha señalado al comienzo de este escrito, la inclusión del empadronamiento en las convocatorias para la contratación temporal en el ámbito local, bien como requisito, bien como mérito, incluso introducido indirectamente mediante la exigencia de que los aspirantes estén inscritos (y por tanto residan ) en el Servicio Público de Empleo de una determinada comunidad autónoma es una circunstancia que se constata con bastante generalidad, y no se circunscribe a los municipios de una determinada comunidad autónoma ni a planes de empleo financiados exclusivamente con fondos municipales.

Como quiera que esta institución ha estimado pertinente que se dé a este asunto un tratamiento unitario y general que no se limite a la actuación respecto de los casos puntuales que hayan podido someterse al conocimiento del Defensor del Pueblo, ha seguido actuaciones ante la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, a fin de conocer su criterio sobre esta cuestión.

El Secretario de Estado de Administraciones Públicas dio traslado a esta institución del informe elaborado por la Dirección General de la Función Pública en el que explicita su criterio sobre esta cuestión. Conforme a este  informe, de la normativa de aplicación se desprende que la existencia de relación contractual laboral con la administración, fija o temporal, con independencia de la finalidad de la contratación, determina la condición de empleado público del trabajador y consiguientemente la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público.

Como consecuencia de lo anterior, el establecimiento del empadronamiento como criterio de selección en las bases de las convocatorias que rigen los procesos selectivos para el acceso al empleo público, sea como requisito de acceso o como mérito, introduce un trato desigual por razón de residencia que no se justifica en razón del mérito y capacidad de los aspirantes a participar en el proceso selectivo y vulnera los artículos 14 y 23.2 de la Constitución.

Supuesto diferente es el de la prestación de servicios derivada de convenios de colaboración entre los Servicios Públicos de Empleo y la administración pública correspondiente, orientados a la mejora de la empleabilidad y para la realización de obras o servicios de interés general y social en la que no se establece relación laboral alguna con la administración pública, sino que la colaboración se lleva a cabo desde la misma condición de persona desempleada. Tanto la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas como el Servicio Público de Empleo Estatal admiten en sus informes que en estos supuestos resulta admisible la inclusión del requisito o mérito del empadronamiento en razón de la finalidad de estos convenios y los programas derivados de ellos.

En el mes de abril del pasado año esta institución dio traslado de la cuestión a la Conferencia Sectorial para Asuntos Locales, en su calidad de máximo órgano colegiado de cooperación, encuentro y deliberación para la articulación de las relaciones entre la Administración General del Estado, de las comunidades autónomas y de los Gobiernos Locales, a fin de que pudiera pronunciarse al respecto y estudiar la posibilidad de acordar líneas de actuación coordinada para el ejercicio de las funciones que en defensa de la legalidad corresponden a la Administración del Estado y de las comunidades autónomas, y valorara la procedencia de incluir el asunto en la siguiente reunión de la Conferencia Sectorial.

En el curso de estas actuaciones se ha apuntado también que con carácter general los procesos selectivos de personal laboral en el marco de planes de empleo incluyen el requisito de estar desempleado y  otros criterios tales como renta, situación de desempleo o cargas familiares, que no guardan relación con los principios de igualdad, mérito y capacidad.

La Secretaría de Estado para las Administraciones Públicas ha remitido a los miembros de la Comisión de Coordinación del Empleo Público las Recomendaciones de esta institución, pero no ha informado del criterio mantenido por los miembros de la Comisión respecto de este asunto ni la posición de la Secretaría de Estado, tal y como interesaba esta institución. Por ello, se ha reiterado a la Secretaría de Estado que exprese su posición sobre la cuestión planteada, con indicación de las actuaciones que, en su caso, estime procedente realizar para el caso de considerar que se trata de un criterio ajeno a los referidos principios constitucionales.

También se ha solicitado la colaboración de la Federación Española de Municipios y Provincias para la difusión de la Recomendación de esta institución. No obstante, esta entidad no ha atendido la solicitud de esta institución constitucional ni ha expresado su criterio.

II. Titulación exigida para acceder a la bolsa de trabajo.

Las bases de la convocatoria establecen como requisito imprescindible para participar en el proceso selectivo  para la cobertura de la plaza de Técnico de Cultura estar en posesión de diplomatura o grado en magisterio, psicopedagogía o pedagogía o licenciatura o grado en psicología.

La determinación de las titulaciones habilitantes para el desempeño de un concreto puesto de trabajo está condicionada por la naturaleza y las funciones a desempeñar en los puestos de trabajo de que se trate, y constituye el ejercicio del poder con el que cuenta la Administración pública, dentro de la denominada potestad de autoorganización, para determinar las titulaciones que considere idóneas para el desempeño de las funciones y cometidos propios de los puestos de trabajo que se trate de cubrir, de manera que pueda articular la mejor opción alcanzar el interés general y lograr los objetivos de eficacia y de prestación de servicios públicos de calidad, y en todo caso con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

1. La doctrina tradicionalmente seguida por el Tribunal Supremo en el control de la discrecionalidad de la Administración respecto a la titulación exigida para el acceso a determinados puestos de trabajo ha sido la de la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad sobre el principio de exclusividad, esto es, “atender fundamentalmente al nivel de conocimientos que se derivan de los títulos profesionales, pero huyendo de una competencia exclusiva general …” ya que al existir unas base de conocimientos comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño del puesto de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica (STS de 10 de abril de 2006 y 5 de marzo de 2007, entre otras). Conforme a esta jurisprudencia para la ocupación de los puestos de trabajo debe dejarse abierta la entrada a todo título facultativo oficial que ampare un nivel de conocimientos técnicos suficiente.

2. Posterior jurisprudencia del Tribunal Supremo ha modificado el anterior criterio y se ha inclinado por un principio de suficiencia, en cuanto a la motivación de las profesiones que pueden acceder a un determinado puesto de trabajo, frente al criterio de exhaustividad de llamada a todas aquellas profesiones que teóricamente pudieran ser suficientes para un determinado puesto de trabajo por estar relacionadas con el mismo. “En efecto, lo decisivo no es si existe alguna profesión que no se haya contemplado en la convocatoria, sino que las incluidas sean razonables y estén directamente relacionadas con el puesto a cubrir” (STS de 19 de julio de 2010, entre otras), de modo que no pueda reputarse irrazonable o discriminatoria la reserva de los puestos a determinadas titulaciones.

3. En recientes sentencias del Tribunal Supremo se matiza este criterio al introducir la exigencia de motivación que acompaña el ejercicio de facultades discrecionales, por entender que esta necesidad de motivación no puede considerarse satisfecha porque se razone la suficiencia e idoneidad de las titulaciones elegidas, sino que debería haberse extendido a los argumentos por los que no se incluyó otra licenciatura que, comparada con la elegida, no es que fuera suficiente, sino especialmente adecuada (STS de 26 de enero de 2015 y 13 de abril de 2015).

4. Descendiendo al supuesto que nos ocupa, ha de señalarse la dificultad de determinar unas titulaciones específicas para el desempeño del puesto de técnico de cultura, de modo que no resulte discriminatorio o irrazonable, toda vez que se trata de un puesto que no parece requerir conocimientos técnicos específicos. Cabe apuntar que las titulaciones requeridas pertenecen a dos ramas distintas del conocimiento, en la clasificación que hace el Ministerio de Educación, (Ciencias de la salud unas y Ciencias Sociales y Jurídicas otras) y ambas ramas incluyen cientos de títulos que apriori pudieran ser igualmente idóneos para el desempeño de las funciones del puesto.

Por ello, sin perjuicio del respeto a la potestad autoorganizatoria del Ayuntamiento de Cuenca para la determinación de los títulos habilitantes para el acceso al empleo público, esta institución considera que en puestos como el examinado, habría resultado más acorde con los principios de igualdad, mérito y capacidad y de libre acceso en tales condiciones al puesto de trabajo no determinar títulos habilitantes para participar en el proceso selectivo conforme al principio de exclusividad, permitiendo la participación de otros titulados con estudios comunes que pueden también resultar idóneos para el desempeño del puesto de trabajo.

5. Aún aceptando que la determinación de unas concretas titulaciones habilitantes para el acceso al puesto constituya un ejercicio de discrecionalidad técnica amparado por la potestad de autoorganización de ese Ayuntamiento, resulta dudoso que pueda considerarse que las titulaciones incluidas estén directamente relacionadas con el puesto de técnico de cultura, por lo que esta institución tiene dudas acerca de la razonabilidad que ha guiado esta decisión.

6. Por otra parte, parece que la titulación cuya existencia ha alegado la Sra. (…..)–grado en gestión cultural- no es que fuera suficiente, sino especialmente adecuada para el desempeño del puesto, por lo que, siguiendo el criterio de la última jurisprudencia del Tribunal Supremo, habría resultado necesario motivar las razones por las que no se incluyó esta titulación en la convocatoria.

Decisión

1. En cuanto al empadronamiento en una localidad como requisito o mérito en procesos de selección de personal y el requisito de estar inscrito como desempleado en los Servicios Públicos de Empleo de la Comunidad Autónoma, en atención a lo expuesto en el cuerpo de este escrito, tomando en consideración lo ya actuado por esta institución y estando a la espera de conocer el pronunciamiento de la Secretaría de Estado para las Administraciones Públicas sobre el asunto de referencia, en el momento actual no se estima proceden proseguir actuaciones ante ese Ayuntamiento de Cuenca y la Administración autonómica de Castilla-La Mancha en relación con este asunto (habida cuenta que es una resolución autonómica la que remite a los Servicios de Empleo de Castilla-La Mancha para la selección de aspirantes a los puestos de trabajo ofertados). No obstante, se ha estimado procedente dar traslado a ese Ayuntamiento de la posición que mantiene esta institución constitucional para su conocimiento y, en su caso, toma en consideración en futuras convocatorias.

2. En cuanto a la titulación habilitante para concurrir a esta convocatoria, esta institución, al amparo de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, ha considerado necesario dirigir a ese Ayuntamiento la siguiente

RECOMENDACIÓN

“Tomar en consideración en futuras convocatorias en las que se establezcan titulaciones habilitantes para acceder al puesto de trabajo con carácter exclusivo el juicio de razonabilidad de esta decisión, la relación directa de la titulación con el puesto de trabajo y la motivación de la exclusión de otras titulaciones también adecuadas para el desempeño de las funciones propias del puesto de trabajo ofertado”.

Agradeciéndole de antemano la acogida que dispense a esta RECOMENDACIÓN y a la espera del informe que sobre su aceptación ha de ser remitido a esta institución según prevé el ya citado artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril,

le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)