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Flexibilización de los requisitos de los aplazamientos/fraccionamientos

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Texto

Se ha recibido su escrito, en el que rechazan la Sugerencia formulada para flexibilizar los plazos y cuotas en los acuerdos de aplazamiento/fraccionamiento de pago atendiendo a la capacidad económica del interesado.

Consideraciones

1. El aplazamiento y el fraccionamiento del pago de la deuda tributaria constituyen una institución que persigue el cumplimiento del deber de contribuir pero dando respuesta a la necesidad de que el obligado no pueda hacer frente al mismo en el plazo oportuno, sin que, no obstante, pretenda eludirlo, garantizándose el cobro en un momento ulterior sin acudir a la vía ejecutiva, con lo cual, en última instancia, también se pretende satisfacer el interés público.

2. El interés público, al que además alude en el escrito remitido aunque en un sentido diferente (“el cumplimiento exacto de las obligaciones tributarias, en forma y también en plazo”), se recoge en la ya clásica sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de enero de 1996 que afirma que “es importante tener en cuenta el interés público prevalente a la hora de la concesión o de la denegación de un aplazamiento, debiendo buscarse aquel de los dos caminos (conceder o denegar) que es, además del más efectivo y menos costoso, el más adecuado a ese interés. Esto es, lo será la concesión de un aplazamiento con los consiguientes efectos beneficiosos para la Hacienda Pública (cumplimiento voluntario del deudor ante la Administración; compensación del retraso mediante la satisfacción del interés de demora; y, finalmente, facilitar una posible ejecución en caso de impago al vencimiento del plazo concedido, con la realización de la de la garantía aportada) o, por el contrario, lo será, la denegación del mismo con la consiguiente necesidad de recurrirse a un procedimiento ejecutivo para hacer efectivo el crédito tributario y, en muchos casos, posiblemente infructuoso. Para resolver esta cuestión, hay que tener presente que con la expresión “interés público”, se tiende a indicar un conjunto de intereses coincidentes tutelados por la norma jurídica, donde siempre hay un interés prevalente sobre los otros y, además, donde el interés público no tiene porqué ser siempre un interés general. Así las cosas, en un primer acercamiento a la cuestión que nos ocupa, podría entenderse que el interés general a proteger es el primero de los expuestos anteriormente, partiendo de la idea de que la concesión de los aplazamientos se hizo pensando en facilitar a los deudores el cumplimiento voluntario –aunque tardío- de sus obligaciones para con la Hacienda Pública. Y ello porque, a todas luces es preferible un cumplimiento tardío, pero voluntario, que un cumplimiento forzoso, a instancias de la Administración.”

3. El otorgamiento de aplazamiento o fraccionamiento por parte de la Administración no cabe considerarse una potestad discrecional, pues, aun cuando se atribuye un poder de decisión a esta, se circunscribe a la constatación de si concurre el presupuesto justificativo de su concesión, esto es, la dificultad transitoria de liquidez para hacer frente al pago de la deuda tributaria. Se trata, por tanto, de una potestad reglada, así reconocido por el Tribunal Supremo en sentencias de 13, 15, 21 y 26 de octubre de 2015, en cuyo ejercicio ocupa un lugar central la aplicación de un concepto jurídico indeterminado.

4. Habiendo establecido que la potestad de la Administración tributaria en materia de aplazamientos es una potestad reglada en su ejercicio, ello no impide que sea discrecional en algunas partes de su contenido y exista un margen de apreciación en cuanto al concepto jurídico indeterminado, dificultad transitoria de liquidez. En el ámbito de esa discrecionalidad habría que encuadrar la fijación de los plazos y su cuantía, dentro siempre de los límites que imponen las circunstancias concretas de cada caso, estableciendo unas condiciones de pago que se adapten a las posibilidades económicas del solicitante y hagan posible su cumplimiento.

5. Precisamente ese margen de apreciación y de discrecionalidad impone que la Administración ha de justificar las razones por las que se llega a la decisión administrativa, con el objeto de permitir su conocimiento por parte de los interesados para la posterior defensa de sus derechos, conforme a lo previsto en el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. La falta de dicha motivación supondría una actuación arbitraria por parte de la Administración.

6. La motivación y justificación objetiva marcan la diferencia entre lo discrecional y lo arbitrario, porque si no hay motivación que sostenga el acto, el único apoyo de la decisión será la sola voluntad de quien lo adopta, lo cual es contrario a Derecho y a los artículos 9, 23.2 y 103 de la Constitución, doctrina reiterada por el Tribunal Supremo (sentencias de 29/09/1988, 13/02/1992, 14/09/1994, 26/10/1995, 18/01/1996…) y por el Tribunal Constitucional (ss 23/87, 100/87, 24/90, 25/92, 163/2002…).

7. En el ámbito de los aplazamientos y fraccionamientos el Tribunal Supremo ha sentado jurisprudencia con las sentencias de 6, 13, 15, 21 y 26 de octubre de 2015, al señalar en el fundamento de derecho 3º in fine que “En consecuencia, la decisión de no acceder al aplazamiento se debe fundar en la falta de cumplimiento de los requisitos a los que la debiendo, por lo tanto, estar suficientemente motivada, tras el examen y la evaluación de la falta de liquidez, de la suficiencia de las garantías ofrecidas o de la presencia de las condiciones que permitirían su dispensa. Esa motivación ha de estar presente en el acto administrativo que deniega el aplazamiento, sin que el defecto pueda subsanarse después en la vía revisora, sea administrativa o jurisdiccional” y más recientemente el Tribunal Económico Administrativo Central en resolución de 31 de mayo de 2017 en el fundamento de derecho tercero señala que “Pues bien, la Administración únicamente señala como motivo de denegación en su acuerdo “por apreciarse, en base a la documentación aportada y a los datos y antecedentes que obran en el expediente, la existencia de dificultades económico-financieras de carácter estructural que impedirían hacer frente a los pagos derivados de la concesión de un aplazamiento”, considerando este Tribunal que la afirmación de la Administración no está suficientemente motivada, ni permite conocer a la interesada qué elemento concreto de la documentación aportada y/o de los datos del expediente permiten deducir, de una manera racional y lógica, la apreciación de la existencia de dificultades económico financieras de la empresa de carácter estructural, considerando este Tribunal Central, al contrario de lo señalado por el TEAR de Castilla y León, que la falta de motivación del acuerdo denegatorio, no puede ser suplida por el contenido de la propuesta de resolución que eleva el órgano encargado de la tramitación del expediente (en el presente caso la Técnica de Hacienda), pues en la resolución denegatoria que pone fin al procedimiento, la Jefa de Dependencia Regional Adjunta de Recaudación, no se refiere en ningún caso a dicho informe-propuesta, lo que impide a la reclamante conocer que concretos motivos de la documentación del expediente son los que han llevado a concluir al órgano resolutorio, la existencia de dificultades económico estructurales. Además, el citado informe-propuesta, no consta notificado a la interesada. Así mismo, como señala la reclamante, la falta de motivación del acto impugnado no puede ser subsanada después en vía revisora como, aparentemente, parece que realiza el TEAR.”

8. Y es que la utilización de expresiones rituales y formales sin contenido concreto son afirmaciones efectuadas en el vacío, que no van acompañadas de ninguna prueba o informe y que por tanto no pueden ser admitidas, porque no permiten ni a los interesados conocer las razones de la decisión administrativa ni, desde luego, a los tribunales controlar si esas razones concurren o no y si, por tanto, la decisión es conforme o no con el ordenamiento jurídico, sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2013.

9. La arbitrariedad producida por un acto no motivado es contraria a la igualdad, principio al que alude in fine en el escrito remitido. A tal respecto precisar que el Tribunal Constitucional en sentencias de 20 de julio de 1981, 21 de enero de 1986 y 4 de octubre de 1990, entre otras, precisa que no identifica igualdad fiscal con la igualdad proclamada en la Constitución “Aunque una definición válida de lo que debe entenderse por justo, a efectos tributarios, sería una tarea que rebasa el planteamiento que aquí hemos de hacernos, lo que no puede soslayarse es que el legislador constituyente ha dejado bien claro que el sistema justo que se proclama no puede separarse, en ningún caso, del principio de progresividad ni del principio de igualdad. Es por ello –porque la igualdad que aquí se reclama va íntimamente enlazada al concepto de capacidad económica y al principio de progresividad– por lo que no puede ser, a estos efectos, simplemente reconducida a los términos del artículo 14 de la Constitución: una cierta desigualdad cualitativa es indispensable para entender cumplido este principio. Precisamente la que se realiza mediante la progresividad global del sistema tributario en que alienta la aspiración a la redistribución de la renta.”

10. El principio de igualdad en la ley exige, en principio, tratar por igual los supuestos de hecho iguales. Ahora bien, también es admisible constitucionalmente el trato desigual de situaciones iguales siempre que el mismo tenga una fundamentación objetiva y razonable. Lo que el artículo 14 prohíbe es la discriminación (trato desigual arbitrario) pero no la diferenciación (trato desigual no arbitrario), STC 10/1981, 28/1992 y 3/1993.

11. La igualdad deber estar mediatizada por el criterio de capacidad económica (STC 159/1997, 111/2001 y 200/1999) y puesto que la capacidad económica es la medida de la igualdad, existe un derecho subjetivo a tributar con arreglo a dicha medida, como así se recoge en el artículo 31 de la Constitución y en el artículo 3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

12. El aplazamiento y fraccionamiento de pago es una medida de ajuste de la capacidad económica del deudor tributario, que tiene en cuenta circunstancias concretas de este en un momento dado, siempre posterior a aquel en que se manifestó la capacidad económica o en el que surgió la obligación de realizar el ingreso. Viene, pues, a introducir una nota de flexibilidad y equidad en las relaciones tributarias sin lesionar el derecho del acreedor, contribuyendo a la mejor realización de la justicia.

13. La denegación de los aplazamientos/fraccionamientos, sin atender a las circunstancias económicas del interesado, realizados por esa Agencia están vulnerando los principios de igualdad y proporcionalidad, al considerar que la situación de dificultad transitoria de liquidez no es aplicable en aquellos supuestos en los que existe capacidad económica pero esta no es suficiente para atender la obligación de pago en las cuantías y plazos que sin motivación alguna se imponen por esa Administración. Dicha denegación supone, además, convertir en estructural esa dificultad, dejando al interesado en peor situación, al aplicarse los medios ejecutivos que tiene la Administración para intentar hacer efectivo el cobro de la deuda tributaria, aun cuando su resultado en muchos casos es infructuoso.

Decisión

Reiterar la Sugerencia formulada para que se proceda a la flexibilización de los plazos y cuotas, atendiendo a la capacidad económica del interesado, en los acuerdos de aplazamiento/fraccionamiento de pago, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.

Le saluda muy atentamente,

Soledad Becerril

Defensora del Pueblo