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Esta institución agradece su información, en relación con la queja formulada por un colectivo de profesores de diversos departamentos didácticos del IES “…..”, de Guadalajara, concerniente a la tramitación de los expedientes de reclamación de calificaciones finales de alumnos.

Una vez estudiado el contenido del informe remitido por esa consejería y tras el examen de la normativa aplicable, esta institución estima procedente realizar las siguientes

Consideraciones

1. Con carácter previo a las consideraciones que a continuación se formulan, a la vista de las manifestaciones formuladas por la Inspección educativa sobre la actuación llevada a cabo por esta institución a raíz de la queja planteada, es preciso significar que el Defensor del Pueblo tiene encomendada, por el artículo 54 de la Constitución y por la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución, y a tal efecto supervisará la actuación de las administraciones públicas para el esclarecimiento de sus actos y resoluciones, así como la de sus agentes, en relación con los ciudadanos, a la luz de lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución.

Como alto comisionado de las Cortes Generales, en virtud de lo establecido en el artículo 9 de la ley orgánica reguladora de esta institución, “El Defensor del Pueblo podrá iniciar y proseguir de oficio o a petición de parte, cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración pública y sus agentes, en relación con los ciudadanos, a la luz de lo dispuesto en el artículo ciento tres, uno, de la Constitución, y el respeto debido a los Derechos proclamados en su Título primero”.

Este mismo texto legal, en el artículo 19, impone sobre todos los poderes públicos la obligación de auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo en sus investigaciones e inspecciones, aportando cuanta información de la que se disponga respecto del asunto cuya investigación ha sido iniciada al objeto de supervisar una actuación administrativa que pudiera no ser conforme al ordenamiento jurídico, y ello al margen de que los promoventes puedan o no tener un interés legítimo en relación con la cuestión planteada, como sucede en el presente caso.

2. En el ámbito educativo, como sabe, la actuación de la Administración en estos procedimientos de revisión o reclamación de calificaciones se encuentra sometida a los controles de legalidad que promueve el Estado de Derecho para reducir el ámbito de discrecionalidad en el ejercicio de las potestades administrativas.

En el presente caso, la evaluación de las materias encomendadas es una función docente inherente a las potestades del profesorado, de acuerdo con el artículo 91.1.a) y b) de la vigente Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOMLOE), que desarrollan dentro de unos márgenes de apreciación o valoración más o menos amplios, toda vez que se está en el ámbito de las potestades discrecionales, que otorgan al profesorado un amplio margen de discrecionalidad técnica en el desarrollo de su cometido en cuanto promueven y aplican criterios resultantes de los concretos conocimientos especializados.

Igualmente, el derecho de los alumnos a ser evaluados a partir de unos criterios objetivos y públicos, así como a reclamar calificaciones o decisiones de promoción y titulación está fuera de toda duda, si bien para ello es preciso que los criterios y procedimientos articulados garanticen el rigor y la transparencia en la toma de decisiones por los distintos órganos administrativos que intervienen en los procesos relacionados con la evaluación del alumnado.

Obviamente, no corresponde a esta institución examinar las valoraciones técnicas que puedan realizar los docentes o la Inspección educativa en esta materia como órganos cualificados que son, cometido para el que esta institución no está facultada y carece de los medios adecuados. Conforme a las disposiciones que configuran el marco jurídico de actuación del Defensor del Pueblo, su intervención procede cuando de los datos objetivos aportados se deduce que en los trámites practicados han sido transgredidas garantías procedimentales o los criterios generales a los que deben ajustarse los órganos administrativos para resolver los procesos de revisión y reclamación de calificaciones.

3. En lo que respecta a las cuestiones planteadas por los promoventes, cabe descender al plano legal para analizar los antecedentes y las consideraciones formuladas por el Servicio de Inspección Educativa de Guadalajara sobre la cuestión de fondo y el procedimiento formal de la reclamación presentada por los alumnos, a la luz de la Orden de 29 de julio de 2010, de la Consejería de Educación, Ciencia y Cultura, por la que se regula la evaluación, promoción y acreditación académica del alumnado de formación profesional inicial del sistema educativo de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, y de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

Se cuestionan, en primer lugar, por dicho servicio de inspección determinados aspectos de la programación didáctica referidos a los criterios de calificación del módulo de “Financiación Internacional”, los cuales no se consideran objetivos al estar basados exclusivamente en condicionantes numéricos que, a juicio del inspector actuante, resultan contradictorios, arbitrarios y desacordes con el principio de evaluación continua, que exige valorar objetivamente en todo caso el grado de logro de los objetivos y de adquisición de las competencias.

Sobre lo antedicho, esta institución tiene en cuenta que corresponde a la Inspección educativa supervisar y controlar, desde el punto de vista pedagógico y organizativo, el funcionamiento de los centros educativos así como los programas que en ellos inciden, conforme a lo establecido en los artículos 151 y 153 de la LOMLOE y en el Decreto 34/2008, por el que se establece la ordenación de la Inspección educativa de Castilla‑La Mancha, por lo que cabe deducir que dicha programación didáctica debe ser examinada por la Inspección educativa.

Sentado lo anterior, esta institución considera que las programaciones didácticas debieron ser revisadas por el inspector de referencia del centro al inicio del curso, pues ello habría permitido una eventual corrección de los criterios de calificación cuestionados y, con ello, su correcta aplicación en el proceso de evaluación final de los alumnos, garantizando así el derecho del alumnado a que su rendimiento escolar sea valorado conforme a criterios de plena objetividad, reconocido en la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, y demás normas concordantes.

4. Por otro lado, se afirma por el órgano informante que el equipo docente únicamente valoró, en la sesión de evaluación celebrada el día 24 de marzo, la posibilidad de recuperar el módulo de “Financiación Internacional”, incumpliendo lo establecido en el artículo 15 de la mencionada Orden de 29 de julio de 2010, a cuyo tenor: “Se entiende por sesiones de evaluación, aquellas reuniones celebradas con el objeto de contrastar las informaciones proporcionadas por el profesorado, y valorar el progreso del alumnado en la consecución de los objetivos generales del ciclo, y de los resultados de aprendizaje previstos para cada uno de los módulos”.

Al respecto se indica en el informe que esta circunstancia llevó al Servicio de Inspección a considerar que los logros no habían sido tenidos en cuenta por el equipo docente, prevaleciendo únicamente el criterio del profesor del citado módulo; y a decidir, en base a las calificaciones obtenidas en el resto de módulos, que ambos alumnos habían alcanzado los objetivos generales del ciclo y la competencia general del título y que, por tanto, serían capaces de realizar el módulo de Formación en Centros de Trabajo.

En este punto, debe significarse que corresponde al Servicio de Inspección Educativa analizar el expediente, las alegaciones formuladas por el alumno y la programación didáctica de la materia o módulo y, si lo estima pertinente, solicitar del profesor responsable de la materia o módulo o del departamento didáctico algún tipo de información o aclaración complementaria para valorar las actuaciones seguidas durante el proceso de evaluación del alumno y verificar su correspondencia con los contenidos y los criterios de evaluación y calificación establecidos en la programación didáctica, como así se desprende del artículo 27 apartado 5.3 de la referida orden, que le faculta expresamente para “solicitar aquellos documentos que considere pertinentes para la resolución del expediente”.

Pues bien, si el inspector actuante constató que los aspectos antes reseñados no habían sido contemplados en el acta de evaluación aportada al expediente, a criterio de esta institución habría sido pertinente recabar del equipo docente un informe para disponer de los elementos de juicio necesarios -sobre el grado de consecución de los objetivos generales del ciclo y de los resultados de aprendizaje previstos para cada uno de los módulos- para fundamentar su propuesta relativa a la realización del módulo de Formación en Centros de Trabajo.

Un informe motivado y completo del equipo docente, identificando de manera clara y precisa los criterios técnicos aplicados, permite a la Administración, y en este caso a la Inspección educativa, formar con seguridad su convicción sobre el proceso de evaluación desarrollado y el cumplimiento de las garantías del derecho a una valoración objetiva del rendimiento.

5. En lo que respecta al procedimiento de revisión y reclamación de calificaciones del alumno (…..), se admite por esa Administración que la tramitación realizada en el centro no se ajustó a lo regulado en el artículo 27 de la repetida Orden de 29 de julio de 2010, habida cuenta que la solicitud de revisión presentada en el centro debió ser tramitada a través de la jefatura de estudios, que debió dar traslado de la misma al jefe del departamento de la familia profesional responsable del módulo, al objeto de que la reclamación fuera estudiada por dicho departamento y se elaborase un informe de modificación o ratificación de la calificación, que posteriormente se comunica por escrito al alumno.

Resulta, por tanto, muy reprochable que la directora, obviando el procedimiento normativamente establecido, diera respuesta al alumno el mismo día en que presentó su reclamación, y que fundamentase su resolución en base a lo informado por el profesor del módulo que, como se señala en el informe administrativo, no tiene competencia alguna para adoptar la decisión ante la reclamación presentada.

Ahora bien, con estos antecedentes resulta, asimismo, jurídicamente cuestionable que la Inspección educativa, a la vista del contenido del expediente remitido por la directora del instituto, no propusiera a la Delegación Provincial de Educación de Guadalajara la inmediata retroacción del procedimiento, a fin de que se tramitara correctamente el proceso de revisión en el centro educativo siguiendo el procedimiento articulado en el artículo 27 de la Orden de 29 de julio de 2010, y se recabase el preceptivo informe del departamento de la familia profesional responsable del módulo, en base al cual se decide la ratificación o modificación de la calificación revisada.

Y todo ello al margen de que el departamento hubiera o no tenido tiempo material suficiente para reunirse antes de las vacaciones escolares, pues este supuesto incumplimiento que se imputa al profesorado en ningún caso puede justificar una convalidación de la resolución adoptada por la directora, al estar viciada de nulidad absoluta por omisión del procedimiento legalmente establecido, conforme a lo dispuesto en el artículo 47.e) de la LPAC.

En consecuencia, siendo nula de pleno derecho la resolución adoptada por la directora en el procedimiento de revisión instado por (…..), desde un punto de vista jurídico lo procedente habría sido que la Delegación Provincial de Educación, a la vista del expediente y del informe de Inspección educativa, anulase la resolución con retroacción de actuaciones a fin de que se dictase una nueva resolución por la directora en base al informe del departamento didáctico, y resolver posteriormente la reclamación frente a dicha resolución, previo informe de la Inspección educativa.

6. Estas mismas consideraciones resultan extrapolables al expediente de reclamación de calificaciones del alumno (…..), tramitado ante la delegación provincial, en el que, según se expone, no constaba el informe del departamento educativo que, al parecer, en este caso sí se reunió para revisar la calificación otorgada en la primera corrección y resolver la reclamación presentada en el centro.

La reclamación ante las delegaciones provinciales de Educación da lugar a la incoación de un procedimiento en vía de recurso que debe resolverse a la vista de la propuesta contenida en el informe de la Inspección educativa, preceptivo pero no vinculante, y del expediente aportado por el propio centro, que deberá incorporar “los informes elaborados en el centro, los instrumentos de evaluación que justifiquen las informaciones acerca del proceso de evaluación del alumno o alumna, y en su caso, las nuevas alegaciones del reclamante”, según lo dispuesto en el artículo 27 apartado 5.1 de la Orden de evaluación.

En el marco de este procedimiento administrativo, como ya se indicó anteriormente, corresponde al Servicio de Inspección Educativa analizar el expediente, las alegaciones formuladas por el alumno y la programación didáctica del módulo y, si lo estima pertinente, solicitar del profesor responsable o del departamento didáctico algún tipo de información o aclaración complementaria.

Ciertamente, como señala esa Administración en su comunicación, lo que es preceptivo no es que la Inspección solicite el informe, sino que el centro remita a la Inspección todo el expediente para ser analizado, pero también es cierto que corresponde a la Inspección educativa velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos y demás disposiciones vigentes que afecten al sistema educativo, así como asesorar, orientar e informar a los distintos sectores de la comunidad educativa en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones, de conformidad con lo prevenido en el artículo 151 de la LOMLOE.

Por tanto, en este caso, si la directora no había incorporado al expediente el informe del departamento didáctico del módulo, la Delegación Provincial de Educación no debió resolver la reclamación presentada por el alumno hasta no disponer de dicho informe, el cual debió ser requerido con el fin de poder fundamentar la propuesta de la Inspección educativa sobre la base de las valoraciones realizadas por el profesorado en el proceso de revisión.

7. A la vista de lo actuado, se hace preciso recordar a esa Administración que los principios de legalidad y eficacia imperantes en la actividad de las administraciones públicas, según lo dispuesto en los artículos 103 y 105.b) de la Constitución, exigen resolver y notificar a los interesados en plazo, cumpliendo las previsiones normativas establecidas en la norma procedimental aplicable.

En este sentido, el artículo 20 de la LPAC señala que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las administraciones públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

Por tanto, en este contexto, tanto los centros educativos como las unidades administrativas encargadas de tramitar estos procedimientos deben tener en cuenta que el expediente administrativo debe contener todos los documentos que sustenten los trámites esenciales del procedimiento administrativo y que sirven de fundamento a la resolución finalizadora del mismo (artículo 70 LPAC), la cual ha de dictarse por la Administración dentro de los plazos establecidos para la tramitación de los asuntos (artículo 29 LPAC), si bien ha de tenerse presente que el transcurso del plazo máximo legal para resolver y notificar la resolución puede suspenderse cuando se soliciten informes administrativos preceptivos (artículo 22 LPAC).

Sobre esta última cuestión, asimismo, importa señalar que el incumplimiento de los plazos de tramitación no invalida la resolución, de acuerdo con el artículo 48.3 de la LPAC, según el cual “La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”, y la jurisprudencia aplicable (STS 24 abril 1999, que fija doctrina legal en un recurso de casación en interés de la ley).

En el presente caso, probablemente, las actuaciones administrativas reseñadas anteriormente habrían demorado la resolución de las reclamaciones más allá del plazo establecido por la Orden de evaluación. Sin embargo, en ambos casos la dilación habría sido mínima, sin menoscabo de los derechos del alumnado a una evaluación objetiva, toda vez que tales actuaciones habrían ido dirigidas a respetar las garantías procedimentales y a recabar toda la información necesaria para fundamentar y racionalizar la resolución administrativa de la delegación provincial.

8. Finalmente, con fundamento en la normativa expuesta, esta institución considera que, al margen de cualquier previsión normativa, el hecho de que el profesorado no sea parte interesada en este tipo de procedimientos administrativos no obsta a que pueda acceder a la resolución dictada por la delegación provincial y, por ende, conocer el contenido del informe del Servicio de Inspección educativa que le sirve de fundamento, puesto que, como empleado público adscrito a la autoridad administrativa encargada de la revisión de sus actos y como responsable del proceso de evaluación del alumnado, debe ser informado de las posibles infracciones normativas o irregularidades que haya podido cometer en el ejercicio de sus funciones, pues solo así podrá mejorar su práctica docente y subsanar, si fuera preciso, la programación didáctica para acomodarla a lo dispuesto en las normas vigentes en cada momento en materia de ordenación académica.

A mayor abundamiento, no debe olvidarse que forma parte de las atribuciones del Servicio de Inspección Educativa asesorar a los equipos directivos y docentes a la luz de la normativa aplicable, lo que sin duda incluye el que los profesores sean informados, por el inspector actuante, de las valoraciones que haya realizado en el marco del procedimiento de reclamación de calificaciones finales tramitado ante la delegación provincial, solo así podrán rectificar y actuar dentro de unos márgenes de discrecionalidad técnica admisibles, respetando los elementos reglados del proceso de evaluación.

Decisión

En consideración a cuanto queda expuesto, esta institución, en uso de las facultades que le atribuye el artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, formula a V.E. la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Proceder a llevar a cabo las actuaciones necesarias para garantizar, en todas las enseñanzas y niveles educativos, la tramitación y resolución de los procedimientos de revisión y reclamación de calificaciones conforme a los principios administrativos de legalidad, eficacia y celeridad, debiendo ser debidamente informados y asesorados los equipos directivos y docentes en el cumplimiento de sus obligaciones, en aras de garantizar la objetividad de la evaluación.

Agradeciendo la acogida que dispense a esta Recomendación y a la espera de la información que sobre su aceptación ha de ser remitida,

le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)