Plan de inspecciones para comprobar la realización de lo previsto en las licencias de obra.

Tipo de actuación: Recomendación

Fecha: 10/06/2015

Administración: Ayuntamiento de Valencia

Respuesta de la Administración: Sin Seguimiento

Queja número: 14004523


Texto

Se ha recibido escrito de ese Ayuntamiento, referido a la actuación de oficio arriba indicada y, una vez analizado su contenido, se efectúan las siguientes:

Consideraciones

I. Esta Institución agradece la información proporcionada por ese Ayuntamiento en la presente actuación de oficio sobre los procedimientos administrativos de tramitación de las solicitudes de licencia urbanística.

La actuación se ha hecho sobre una muestra de diez municipios, a los que se pidió información sobre los problemas ordinarios que encuentran sus ayuntamientos al tramitar una solicitud de licencia de obras, sobre los tiempos medios de tramitación y los recursos personales y materiales de que disponen. Los municipios seleccionados fueron los siguientes:

Capitales de provincia de más de 500.000 habitantes:
– Madrid
– Barcelona
– Valencia

Municipios de más de 300.000 habitantes no capitales de provincia:
– Vigo (Pontevedra)

Capitales de provincia entre 200.000 y 500.000 habitantes:
– Cáceres
– Pamplona

Municipios entre 50.000 y 200.000 habitantes:
– Algeciras (Cádiz)
– Irún (Guipúzcoa)

Municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes:
– Villena (Alicante)
– Úbeda (Jaén)

II. La información recibida de los ayuntamientos, que lógicamente en su conjunto no es homogénea, sin embargo ha podido ser comparada dadas las condiciones generales del derecho aplicable y la tradición jurídica que subyace en esta actividad administrativa. Ello no significa que no se aprecien diferencias notables entre ayuntamientos, derivadas en parte y como cabía esperar del tamaño de los municipios consultados, pero también causadas por concepciones distintas sobre la función y la gestión en las unidades municipales urbanísticas (gerencias, áreas y otras).

El Defensor del Pueblo ha estudiado la información recibida y centrado su atención en los aspectos siguientes, a los que se refieren algunas de las observaciones que figuran después:

– Grado de complejidad de la tramitación, variable según se trate de obras mayores o de reparaciones leves.

– Trámites principales: comprobación previa de la solicitud, trámites hasta la decisión, notificación de ésta y las comprobaciones final y periódicas.

– Tiempos totales y tiempos medios.

– Recursos ordinarios disponibles: personales (número y cualificación) y sistemas de procesamiento, gestión y comunicación.

No se hará aquí una referencia a cada municipio, sino que se señalan algunas notas características, que pueden resultar útiles al conjunto de ayuntamientos consultados. Se excluyen de estas consideraciones las referidas a diferencias en los marcos normativos y en el tamaño de la organización. Tampoco se tratan los comentarios plasmados en algunos informes recibidos, respetables pero discutibles, acerca del carácter de la licencia (declarativo o constitutivo del derecho a edificar) y de si la liberalización mediante la declaración responsable ha sido o no efectiva.

III. a) La tramitación se gradúa entre los extremos de las obras mayores y de las reparaciones leves, con varios criterios: complejidad técnica, necesidad de proyecto visado y presupuesto económico de la obra. En general, parece justificada la diversidad que el Defensor del Pueblo encuentra en la división de los tipos de procedimiento atendiendo a esas pautas. Sin embargo, la finalidad del sistema es el control adecuado del ajuste y coherencia entre (i) lo pretendido por el solicitante (ii) lo que éste declara que proyecta realizar (iii) la ordenación urbanística y (iv) lo finalmente ejecutado. Si esa finalidad se alcanza, entonces importa menos qué procedimiento se aplique en los casos dudosos, es decir en aquellos que pueden calificarse como situados en “zona de penumbra” o casos limítrofes entre obra mayor y obra menor.

Posiblemente una aplicación rígida de los criterios pueden dar lugar a situaciones de, en unos casos, retraso injustificado; y en otros, a excesiva tolerancia. Al mismo tiempo, la flexibilidad debe atemperarse con los principios de igualdad y no discriminación, de modo que no se trate peor a unos ciudadanos que a otros. En consecuencia, la clasificación de los procedimientos en obra mayor, obra menor y reparación leve (por citar tres fórmulas características) debe ser utilizada razonablemente, incluso rigurosamente, pero no rígidamente.

b) La tramitación suele verse interrumpida por la necesidad de contar con informes de otras administraciones y organismos, que pueden demorarse. Parece esencial tener presente que no basta con solicitar un informe preceptivo, se trata de obtenerlo. La variedad de supuestos impide establecer reglas unívocas sobre los trámites, pero el ciudadano debería poder contar con la administración actuante para que ésta impulse el procedimiento, es decir: que asista al solicitante y se interese con él en que el organismo que debe informar lo haga con prontitud y eficacia.

c) No parece prudente centrar el esfuerzo en lo documental y reducirlo o marginarlo en lo material. La coherencia mencionada arriba requiere un control pleno, suficiente pero no superficial. No basta la constancia documental del ajuste entre la ordenación urbanística y lo finalmente ejecutado, ha de obtenerse una constancia real, es decir una constatación o incluso una prueba. Por tanto, también en las declaraciones responsables y en las actuaciones comunicadas ha de hacerse un seguimiento de la realidad material una vez modificada.

d) No es correcto considerar que una declaración responsable determina la responsabilidad. La responsabilidad jurídica de las personas viene predeterminada por la ley y deriva de sus actos, entre ellos de la declaración responsable, pero también deriva de los actos de edificación realmente llevados a cabo. Por la declaración responsable el firmante asume el contenido de su declaración, veraz y exacto; y se compromete a realizar estrictamente lo que declara que va a realizar. Sin embargo la declaración ha podido ser inveraz o inexacta, o las obras realizadas no ajustarse a lo declarado; por tanto, aunque formalmente se trataba de una declaración responsable, lo cierto es que era inexacta, insuficiente o simplemente engañosa. El firmante no ve limitada su responsabilidad por su declaración ni la Administración queda liberada de su deber de comprobación. Una declaración responsable no limita la responsabilidad.

e) Análogamente debe procederse ante el silencio administrativo, sea positivo o negativo aunque especialmente en este caso. Que una solicitud de licencia sea denegada tácitamente por silencio no implica que las obras no vayan a ejecutarse, no cabe que la Administración aduzca que como no se ha otorgado la licencia entonces no es preciso ningún seguimiento de qué ocurre en el plano material. El solicitante no puede realizar las obras (silencio negativo) o queda autorizado para realizarlas (silencio positivo) pero en ambos casos la Administración no queda exenta de su deber de inspección, para verificar que no hay obras en el primer caso y que las llevadas a cabo son efectivamente las autorizadas tácitamente, en el segundo.

f) No debe asimilarse cualquier actividad económica a la actividad de comercio al por menor ni a una actividad de servicios. La finalidad de la legislación de los últimos años (por ejemplo, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre y la subsiguiente a la estrategia de Lisboa) es el libre acceso a las actividades de servicios y su libre ejercicio, no a cualquier actividad económica. Por tanto, ni toda actividad económica queda exenta de licencia urbanística previa, ni parece prudente considerar que la licencia urbanística es un instrumento urbanístico residual frente al régimen de autorización o licencia. El régimen de autorización está justificado por una razón imperiosa de interés general, y no puede olvidarse que la protección del medio ambiente y del entorno urbano, y la conservación del patrimonio histórico constituyen razones imperiosas de interés general. Así lo establece literalmente la citada Ley.

IV. La finalidad principal de la presente actuación de oficio es comprobar si la tramitación de las solicitudes de licencia es fluida y rápida o, por el contrario, trabajosa y lenta. Naturalmente, el Defensor del Pueblo no recibe quejas cuando la tramitación es normal, sino sólo cuando se demora injustificadamente. Pues bien, la lentitud no parece ser la regla general en los ayuntamientos consultados.

a) En cuanto a los trámites principales, parece apropiada y aceptablemente rápida la comprobación previa de la solicitud. La instrucción hasta alcanzar la decisión final también se considera normal y suficiente, si bien no ha sido posible comprobar cómo la práctica real se ajusta efectivamente a lo que los ayuntamientos han expuesto de un modo más bien teórico, general y mediante promedios. La notificación de la de los trámites y de la decisión final se ha visto acelerada por la implantación de sedes electrónicas y de comunicaciones telemáticas, por lo demás no siempre generalizadas.

b) Suscita más dudas la fase de comprobación final y de inspecciones periódicas, es decir de verificar si la realidad se ha visto alterada y en qué grado. Sólo algunos ayuntamientos disponen de un plan de inspecciones, otros las realizan mediante muestras aleatorias.

c) Sobre los recursos personales disponibles, obviamente aparecen diferencias notables entre ayuntamientos en el número de funcionarios adscritos a las unidades urbanísticas. Sin embargo la mayoría presenta una característica común que ha llamado la atención del Defensor del Pueblo: el reducido y en ocasiones virtualmente nulo número de funcionarios con clasificación de los grupos B y C1, por utilizar como referencia la clasificación del Estatuto Básico del Empleado Público. Es general la presencia en las unidades urbanísticas de arquitectos, ingenieros, técnicos de administración general y letrados, de un lado, y de personal de apoyo administrativo, de otro. Aunque la anterior es una conclusión genérica, dada la imposibilidad de analizar en profundidad los datos aportados por los ayuntamientos, parece que ayudaría a descargar de tareas a los de los grupos A1, A2 y C2 una dotación de más funcionarios con títulos distintos del Grado, es decir dotar de técnicos superiores y de personal con título de bachiller o técnico.

d) Los medios materiales giran hoy día alrededor de los sistemas informatizados de procesamiento. Unos ayuntamientos cuentan con sistema propios de las unidades urbanísticas y otros con el sistema común a toda la administración municipal. Podría pensarse que, según el tamaño y actividad urbanística de cada municipio, no siempre es necesaria una sede electrónica. Sin embargo esta conclusión sería apresurada. Tanto el proceso informático como las comunicaciones telemáticas y la sede electrónica son igualmente útiles a un ayuntamiento grande como a uno pequeño. Ha de seguir instándose por tanto el apoyo de las comunidades autónomas y quizá sobre todo de las diputaciones provinciales, juntas generales y veguerías a los municipios menores para que estos puedan disponer de aquellos sistemas.

V. Además de lo anterior, la experiencia obtenida en la tramitación de las quejas que se reciben impone plasmar una última consideración sobre el caso especial de los pequeños y medianos municipios (de 3.000 a 20.000 habitantes). En la mayoría de los casos carecen de dispositivos adecuados: competenciales, organizativos y económicos, que les permitan prestar y gestionar con eficiencia y calidad los servicios que sus ciudadanos les demandan, y en particular los urbanísticos.

Estos problemas derivan de lo limitado de los recursos económicos, y por tanto personales y materiales. Esta limitación recorta las posibilidades reales de contar con técnicos especializados, imprescindibles para resolver con garantías los trámites técnicos y jurídicos que componen el desarrollo urbanístico, la gestión de los servicios públicos, las licencias, etc. Estos pequeños ayuntamientos, juntas vecinales o parroquias suelen contar en plantilla a lo sumo con un solo aparejador (un arquitecto en los mayores), pero sin más especialista urbanístico en lo jurídico que un secretario, a menudo compartido con otras entidades y que sólo puede prestar asistencia periódica semanal. En ocasiones, los proyectos de obras que se presentan y que estos funcionarios han de informar, son o pueden ser de gran complejidad técnica y jurídica, además de su montante económico, lo cual requiere personal con una cualificación y dedicación de la que no suelen disponer las entidades locales menores. Lo mismo cabe decir de la escasez de medios materiales.

En la solución a este problema desempeñan un papel preponderante los entes del escalón territorial superior. Es el ámbito propio de las diputaciones provinciales, juntas generales, veguerías, comarcas y mancomunidades de municipios. Además de financiar proyectos municipales y de subvencionar actividades y servicios, deben suplir las carencias técnicas con un asesoramiento permanente por su personal y con un apoyo asimismo permanente en los medios, tanto de procesamiento como de comunicaciones y de sedes electrónicas. Para ello a su vez sería preciso dotar a las diputaciones y demás entes supramunicipales de medios económicos y personales con que prestar una asistencia adecuada a los pequeños municipios cuando lo requieran.

Decisión

Esta Institución dirige las siguientes Recomendaciones a los ayuntamientos y a la Federación Española de Municipios y Provincias, para la mejora de la tramitación y el cuidado en la comprobación de las obras realmente realizadas:

RECOMENDACIONES

1ª Considerar que con la declaración responsable el firmante asume solo el contenido de la declaración, es decir la veracidad y exactitud de la declaración y el compromiso de realizar únicamente lo que declara.

2ª Considerar que la realización de actos es responsabilidad de quien los realiza, por imperativo legal y vengan o no descritos en la declaración responsable.

3ª Considerar que ante el silencio administrativo sobre una solicitud de licencia de obras, sea silencio positivo o negativo, es necesario el seguimiento y comprobación de que los actos no se realizan (si el silencio es negativo) o de que las obras ejecutadas son efectivamente las tácitamente autorizadas (si el silencio es positivo).

4ª Considerar (Ley 17/2009, de 23 de noviembre):

a) que la actividad comercial minorista, y en general las actividades de servicios, no comprenden cualquier actividad económica;

b) que no cualquier actividad económica queda ipso facto exenta de licencia urbanística previa;

c) que la licencia urbanística no es un instrumento urbanístico residual frente al régimen de autorización o licencia justificado por una razón imperiosa de interés general.

5ª Recordar que la protección del medio ambiente y del entorno urbano, y la conservación del patrimonio histórico constituyen razones imperiosas de interés general (Ley 17/2009, de 23 de noviembre).

6ª Implantar, en aquellos ayuntamientos donde no exista, un plan de inspecciones para verificar sistemáticamente la realidad, para comprobar si ésta se ha visto alterada y en qué grado. Si las inspecciones se realizan mediante muestras, tener siempre en cuenta que sean muestras aleatorias y que no se vulnere el principio de no discriminación.

7ª Suplir la falta de medios de los municipios más pequeños con asesoramiento permanente técnico y jurídico, apoyo material y asistencia en el procesamiento de la información, en las comunicaciones y en las sedes electrónicas. Dotar a los entes supramunicipales de medios económicos con que prestar una asistencia adecuada a las entidades locales menores.

Esta Institución confía en que estas RECOMENDACIONES sean tenidas en cuenta por esa Administración local y conforme al artículo 31 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, las presentes actuaciones se dan por FINALIZADAS. Se informará de lo actuado a las Cortes Generales. Le saluda muy atentamente,

Soledad Becerril

Defensora del Pueblo

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