Indemnización de daños al dominio público hidráulico

Tipo de actuación: Recomendación

Fecha.: 25/10/2018

Administración: Organismos Nacionales. Ministerio para la Transición Ecológica

Respuesta de la Administración: Aceptada

Queja número: 18015838


Texto

Ha comparecido don (…..), como Presidente de la Asociación Salvemos el Ega-Ega Bizirik, con domicilio para notificaciones en calle ….. nº .., ….. Ancín (Navarra), mediante un escrito que ha quedado registrado con el número arriba indicado.

Manifiesta, en resumen, lo siguiente:

I. A la Asociación le fueron notificados diversos actos administrativos dictados en el procedimiento sancionador con número de referencia nº/ref ……. 2014-…… (número de expediente …..-…../….), tramitado en el entonces Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente.

Este procedimiento sancionador se incoó por la apertura y explotación de dos pozos (Ancín P-3 y Mendaza P-2) por parte de la Mancomunidad de Montejurra, sin disponer de la preceptiva concesión administrativa a otorgar por parte de la Confederación Hidrográfica del Ebro (en adelante, CHE). Los hechos fueron denunciados por la Asociación el 3 de diciembre de 2013.

II. En el procedimiento sancionador, que se inició el 30 de mayo de 2017, la Asociación presentó alegaciones para que el órgano sancionador procediera a la valoración y fijación de las indemnizaciones por daños al dominio público hidráulico en aplicación del artículo 118.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA) y el artículo 323 Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH).

III. La propuesta de resolución del procedimiento, de 16 de octubre de 2017, tenía en cuenta para determinar la calificación de la infracción la población abastecida, el consumo diario por habitante, el periodo de alumbramiento y el coste unitario del agua, estimó un importe de 89.032,62 euros.

IV. La resolución de la Ministra de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, de 17 de abril de 2018, impuso una sanción a la Mancomunidad de Montejurra de 52.000,01 euros, que se consideraba satisfecha al haberse procedido por la expedientada al pago de 31.200 euros, cantidad que resultaba de aplicar dos reducciones del 20%. Sin embargo, la Resolución no se pronunció sobre la indemnización.

V. La Asociación presentó un recurso contra la Resolución en el que pedía que se modificara dicha Resolución para incluir una indemnización por los daños generados al DPH, al menos por el importe que ya se había calculado en el procedimiento sancionador para calificar la gravedad de la infracción.

VI. El recurso se desestima por la Secretaria General Técnica por las siguientes razones:

Como bien sabe la recurrente, los informes técnicos de la CHE manifiestan la imposibilidad material para fijar una valoración de daños exacta y así se recoge en el expediente y en la misma resolución recurrida por lo que difícilmente puede recoger esta la condena al pago sin una previa valoración técnica de los mismos sino una estimación aceptada por la entidad sancionada (…)

Igualmente debe reseñarse que en el mismo sentido parece expresarse la recurrente cuando expresa en su escrito de recurso que, ‘… a pesar de constatar que el cálculo de la sanción realizado en la propuesta de resolución es manifiestamente erróneo, no deseamos que la sanción alcance la cuantía que debiera. Por ello, mantenemos y aceptamos el valor calculado por la resolución’.

Debe resaltarse que el artículo 118 del TRLA recoge la posibilidad, no la obligación, de que los infractores puedan ser condenados a reponer o a subsidiariamente a satisfacer los daños ocasionados al DPH. Esta condena deviene ineludiblemente obligatoria cuando los daños han sido cuantificados y fijados mediante informe pericial, por lo que no estamos ante el caso en concreto sino ante unas valoraciones de daños estimativas y aceptadas por la sancionada, y además por la propia recurrente.

Cuestiones estas suficientes por las que justifican y debe rechazarse la alegación y solicitud de condena de imposición de importe alguno por daños al DPH”.

VII. A lo anterior la Asociación opone lo siguiente:

a) Tal y como se señalaba en la propuesta de Resolución del procedimiento sancionador, la Administración hace una estimación aproximada del daño causado al DPH. A juicio de la Asociación, resulta cuando menos sorprendente que conociendo que el daño causado asciende, al menos a 89.000 euros, la Administración, basándose en que no puede calcular el monto total del daño, opte por no imponer ninguna indemnización, ni siquiera aquélla mínima que se correspondería con el montante del daño que sí ha podido ser fijado. Además aclara que la Asociación ha asumido las valoraciones estimadas de daños en cuanto a la cuantía de la sanción, no de la indemnización que no se ha exigido.

b) La Administración sancionadora denegó la práctica de pruebas solicitadas en su escrito de alegaciones precisamente con la finalidad de que se recabaran los datos necesarios para calcular la cuantía de la indemnización, y cuya falta la propia Administración reconoce durante la tramitación del procedimiento sancionador y en la resolución sancionadora. La imposibilidad de valorar los daños es consecuencia, por tanto, de la falta de actividad probatoria de la Administración en un caso en el que es consciente de la ausencia de información necesaria para el cálculo de la indemnización.

c) Se discrepa de la afirmación de la Administración sancionadora de que el artículo 118 del TRLA no obliga a imponer una condena a indemnizar daños, sino que simplemente recoge tal posibilidad. El citado artículo, indica, textualmente, en su apartado primero, que: “Con independencia de las sanciones que les sean impuestas, los infractores podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior. El órgano sancionador fijará ejecutoriamente las indemnizaciones que procedan”.

Si bien, en un primer momento, el artículo señala que los infractores podrán ser obligados a indemnizar, con posterioridad se manifiesta con carácter preceptivo u obligatorio (el órgano sancionador fijará….). Por otra parte, el artículo 323 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, establece lo siguiente:

1. Con independencia de las sanciones que les sean impuestas, los infractores deberán reponer las cosas a su estado anterior y, cuando no fuera posible, indemnizar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico.

2. En todo caso, la exigencia de reponer las cosas a su estado anterior obligará al infractor a destruir o demoler toda clase de instalaciones u obras ilegales y a ejecutar cuantos trabajos sean precisos para tal fin, de acuerdo con los planos, forma y condiciones que fije el Organismo sancionador competente.

3. El órgano sancionador fijará las indemnizaciones por daños y perjuicios de acuerdo con los arts. 326 a 326 quáter de este reglamento”.

Esta norma prevé, por tanto, la imposición de indemnizaciones con carácter imperativo, no meramente potestativo (utilizando términos como “deberán” o “fijará”).

Esta interpretación se apoya en la evolución que ha tenido este precepto. Así tanto en su versión original como en la redacción dada por el Real Decreto 606/2006, se prevé la posibilidad, no la obligación, de indemnizar los daños ocasionados por el infractor. Sin embargo, en el año 2013, el Real Decreto 670/2013, redacta el precepto en su versión actual introduciendo el carácter preceptivo de la indemnización de los daños (o a la reposición de las cosas al estado anterior a la comisión de la infracción correspondiente, cuando fuere posible).

d) La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (de carácter básico) prevé, en su artículo 90.4, la tramitación de un procedimiento complementario para fijar los daños generados a las administraciones públicas cuando no se haya cuantificado en el procedimiento sancionador.

En virtud de lo anterior, la Asociación se dirige al Defensor del Pueblo con el fin de que se inste a ese Ministerio a que en el futuro cumpla la normativa en materia de indemnización de daños al dominio público hidráulico.

Consideraciones

Esta institución comparte, en lo sustancial, los argumentos expuestos por la Asociación reclamante, a los que cabe añadir otras razones que respaldan, y en algún caso matizan, sus conclusiones:

1. El artículo 45 de la Constitución impone a todos los ciudadanos el deber de conservar el medio ambiente y a los poderes públicos el de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente. Para quienes incumplan lo anterior se establece, además, el deber de reparar el daño causado en los términos previstos en la Ley, además de las sanciones administrativas que correspondan. Por tanto, la Constitución contiene una directriz favorable a la reparación del daño que se cause al medio ambiente por quien resulte responsable; directriz conforme a la cual deben interpretarse las leyes que desarrollen el precepto y que las Administraciones públicas deben aplicar para exigir la reparación.

2. En el caso planteado se trata de reparar el daño causado a los bienes de dominio público hidráulico, que son elementos que integran el medio ambiente y cuya titularidad corresponde al Estado que ejerce, a través de las Confederaciones Hidrográficas, la administración y control de dichos bienes (artículos 2 y 23 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, TRLA). Como bienes de dominio público tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables, de acuerdo con el artículo 132 de la Constitución y el artículo 6 de la Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones Públicas, lo que justifica las potestades y facultades que las leyes atribuyen a su titular para su protección y defensa y entre las que se incluyen la de exigir la reparación de los daños causados.

3. Lo anterior impide entender que cuando el artículo 118 del TRLA dice que los infractores podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior, la Administración puede decidir discrecionalmente si exige, o no, al infractor la reparación del daño causado. El término podrá es una habilitación del legislador a la administración para actuar, y por tanto, si se acredita que se ha producido un daño al dominio público hidráulico, y con independencia de si la conducta irregular se sanciona o no, la Administración tiene el deber de exigir su reparación, bien obligando al infractor a reponer las cosas a su estado anterior (reparación en especie), o bien cuantificando los daños para que el infractor los sufrague. Debe recordarse que el Tribunal Supremo ha admitido la procedencia de exigir indemnizaciones por daños al dominio público hidráulico incluso en los casos en los que se anula la sanción impuesta, así en su Sentencia de 23 de febrero de 2011.

Esta interpretación es la que refleja el propio Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), cuyo artículo 323 establece, con carácter imperativo: 1º la obligación de los infractores de reponer las cosas a su estado anterior y, cuando no fuera posible, indemnizar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico. 2º El deber de la Administración de fijar y exigir la reparación. El cálculo de los daños deberá atender al criterio de reparación establecido en su artículo 326.2, es decir a su valor económico.

Así, el aparente carácter potestativo de la decisión administrativa, que se podría deducir de la literalidad del precepto legal, solo puede entenderse referido a aquellos casos en los que, no siendo posible la reposición, existan circunstancias que impidan calcular el importe concreto de los daños a los citados bienes, las cuales deben quedar justificadas en el procedimiento.

4. En todo caso, además de lo dispuesto en la legislación de aguas, la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común (vigente cuando se inició la tramitación del procedimiento sancionador) viene a resolver las dudas que pudieran existir sobre esta cuestión, al establecer nítidamente, en su artículo 90.4, la obligación de indemnizar los daños generados a los bienes públicos cuya titularidad corresponde a la Administración. Así, dice: “cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva”.

Por tanto, si la cuantía de la indemnización no se ha fijado en el procedimiento sancionador, debe fijarse en un procedimiento complementario posterior.

5. Esta institución considera que el criterio aplicado por la Administración en el caso analizado debe corregirse en lo sucesivo en los procedimientos sancionadores que se tramiten, con el fin de garantizar la adecuada protección del dominio público hidráulico. A estos efectos, resulta procedente que se dirijan las instrucciones oportunas a las Confederaciones Hidrográficas y a los órganos del Ministerio responsables de la tramitación y resolución (aunque sea por delegación) de los procedimientos sancionadores y los recursos administrativos que se interpongan contra las resoluciones que se dicten.

Decisión

De conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto dirigir a ese Ministerio la siguiente:

RECOMENDACIÓN

En los procedimientos sancionadores en materia de aguas que tramiten en lo sucesivo ese Ministerio o las Confederaciones Hidrográficas, en los que se acredite la existencia de daños al dominio público hidráulico, incluir en la resolución la obligación del infractor de reponer las cosas a su estado anterior o, cuando no sea posible, la cuantía de la indemnización de los daños, según lo dispuesto en el artículo 118 del Texto Refundido de la Ley de Aguas y 323 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico; o bien, alternativamente, determinar la cuantía en un procedimiento complementario, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley 39/2015 del procedimiento Administrativo Común. 

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las Resoluciones, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)


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